從國際戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的發(fā)展反思我國的環(huán)境影響評價制度

[摘要] 《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的頒布實施是我國環(huán)保工作的積極成果。進(jìn)一步研究戰(zhàn)略環(huán)境影響評價是完全必要的。在闡明戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的含義和研究國際戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度的基礎(chǔ)上，為建立完善我國戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度提出有益的建議。

[關(guān)鍵詞] 戰(zhàn)略環(huán)境影響評價 建議

自《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》正式開始實施后，我國原來只單純針對建設(shè)項目進(jìn)行的環(huán)境影響評價，擴(kuò)大到對發(fā)展規(guī)劃等戰(zhàn)略性活動進(jìn)行環(huán)境影響評價，我國的環(huán)境影響評價制度將由此向全局性的戰(zhàn)略環(huán)評方向逐步展開。然而，從理論探討的角度而言，該法的實施還只是為理論研究提供了一個更加現(xiàn)實、具體的平臺，因而我們還完全有必要進(jìn)一步認(rèn)識戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的含義，借鑒發(fā)達(dá)國家的比較成功的做法，以促進(jìn)并保證戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度在我國的有效實施。

一、戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(SEIA)的基本含義

戰(zhàn)略環(huán)境評價這一術(shù)語在國內(nèi)外學(xué)術(shù)界出現(xiàn)是在本世紀(jì)90年代以后。眾多不同領(lǐng)域內(nèi)的學(xué)者從各自的角度展開了對戰(zhàn)略環(huán)境影響評價含義的認(rèn)識：

有的學(xué)者認(rèn)為，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(Strategy Environmental Impact Assessment即SEIA)是指對政策、計劃或規(guī)劃及其替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行正式的、系統(tǒng)的和綜合的評價過程。

有的學(xué)者從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)認(rèn)為，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(SEIA)是指對政策(policy)、計劃(plan)、規(guī)劃(program)(簡稱3P)及其替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行系統(tǒng)的和綜合的評價過程。

有的學(xué)者認(rèn)為，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價是對規(guī)劃環(huán)境影響評價、區(qū)域環(huán)境影響評價、環(huán)境累積評價、總體環(huán)境評價等概念所進(jìn)行的高度概括。

根據(jù)我國權(quán)威的環(huán)境法學(xué)學(xué)者的觀點(diǎn)，戰(zhàn)略環(huán)境評價，也叫宏觀活動的環(huán)境影響評價，是指進(jìn)行某項重大活動(如經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策、規(guī)劃，重大經(jīng)濟(jì)開發(fā)計劃等)之前，事先對該活動可能給環(huán)境帶來的影響進(jìn)行評價，由法定評價主體依照法定程序?qū)Ψ梢?guī)定范圍內(nèi)的有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策、規(guī)劃、計劃等戰(zhàn)略活動及其替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行正式的、系統(tǒng)的和綜合的評價，查明或判定該擬議進(jìn)行的活動是否符合我國環(huán)境資源保護(hù)的要求，并在此基礎(chǔ)上，提出該活動是否可以實施的建議或結(jié)論，或者在諸替代方案中選出經(jīng)濟(jì)上可行、對環(huán)境的不利影響最小的實施方案，并對可能產(chǎn)生的環(huán)境影響提供或設(shè)計可行的預(yù)防、補(bǔ)救措施。

二、國外發(fā)達(dá)國家戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度的發(fā)展

1.美國的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度的發(fā)展

美國戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度的主要法律依據(jù)是《1969年國家環(huán)境政策法》及其后的修正案和美國國家環(huán)境質(zhì)量委員會（Council on Environmental Quality，CEQ）制定的《關(guān)于實施國家環(huán)境政策法程序的條例》即《CEQ條例》。

戰(zhàn)后，根源于片面、局部的調(diào)整保護(hù)方法不能制止環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)惡化，必須尋找一種全面的，整體的方法對待環(huán)境問題的緣故，產(chǎn)生了美國的《國家環(huán)境政策法》，也產(chǎn)生了貫徹“預(yù)防為主”原則的環(huán)境影響評價制度。到1970年代末美國絕大多數(shù)州相繼建立了各種形式的環(huán)境影響評價制度，美國的環(huán)境質(zhì)量委員會在1978 年指出，所謂的政府行為包括了政府政策、規(guī)劃、計劃。此后，聯(lián)邦政府許多部門（如能源部）開始考慮將環(huán)境評價結(jié)合到部門的發(fā)展規(guī)劃中，尤其是房屋與城市開發(fā)部在1981年編制了《區(qū)域環(huán)境影響評價指南》，旨在幫助評價在大城市范圍內(nèi)的開發(fā)或再開發(fā)及其可選方案的環(huán)境影響；加利福尼亞州在1986年通過了《加利福尼亞環(huán)境質(zhì)量法》（CEQA），要求將環(huán)境影響評價的范圍從項目拓展到政府的決策、規(guī)劃和計劃。1997年紐約州還制定了專門的《環(huán)境質(zhì)量評價法》

美國《國家環(huán)境政策法》規(guī)定環(huán)境影響報告書的內(nèi)容包括：(1)擬議行動的環(huán)境影響；(2)實施該擬議行動不可避免地會產(chǎn)生的對環(huán)境的負(fù)面影響；(3)擬議行動的替代方案；(4)對人類環(huán)境的短期利用的地方利益與維持和提高其長期生產(chǎn)力之間的關(guān)系；(5)實施該行為所可能引起的任何無法恢復(fù)和無法補(bǔ)救的耗損等。

CEQ條例規(guī)定，環(huán)境影響報告書，應(yīng)以比較的形式陳述擬議行動及其替代方案的環(huán)境影響，從而清楚地闡明問題的含意并為決策者和公眾的選擇提供明確的依據(jù)。替代方案又分為基本替代方案(Primary Alernative)、二等替代方案(Secondary Alternative)和推遲行動，對替代方案的特別重視和對補(bǔ)救措施的要求是美國環(huán)境影響評價報告書的一個突出特點(diǎn)。

2.國外其他國家戰(zhàn)略環(huán)境評價制度的進(jìn)展

20世紀(jì)80年代末，由于認(rèn)識到單個建設(shè)項目環(huán)境影響評價的不足，開始將環(huán)境影響評價的應(yīng)用擴(kuò)展到政策層次；戰(zhàn)略環(huán)境評價應(yīng)運(yùn)而生，并開始得到世界范圍的廣泛接受，許多國家和地區(qū)制定了相應(yīng)的法律法規(guī)和實施導(dǎo)則。

荷蘭在1987年建立了法定的SEA制度，要求對廢棄物管理、飲水供應(yīng)、能源與電力供應(yīng)、土地利用規(guī)劃等進(jìn)行環(huán)境影響評價；1989年，荷蘭修改了《國家環(huán)境政策規(guī)劃》，規(guī)定了荷蘭到20世紀(jì)末的環(huán)境戰(zhàn)略，這個《規(guī)劃》的宗旨就是要求對所有可能引起環(huán)境變化的政策、規(guī)劃和計劃作SEA。

新西蘭1991年制定的《資源管理法》規(guī)定了兩類環(huán)境評價，一是政策和規(guī)劃的環(huán)境評價，另一是資源開發(fā)許可的環(huán)境評價。作為環(huán)境評價對象的政策和規(guī)劃包括三個層次：一是中央政府制定的不同領(lǐng)域的國家政策報告；二是各地區(qū)政府制定的地區(qū)政策報告；三是各地方政府，包括區(qū)和市制定的區(qū)域規(guī)劃。

1995年，加拿大頒布了《環(huán)境評價法》，對環(huán)境評價做出了全面的規(guī)定，其中也包括戰(zhàn)略環(huán)境影響評價。1999年，加拿大還發(fā)布了《政策、規(guī)劃和計劃提案環(huán)境評價內(nèi)閣指令》，它適用于提交各個部長和內(nèi)閣批準(zhǔn)并在實施過程中可能產(chǎn)生顯著影響（包括有利和不利）的政策、規(guī)劃和計劃提案，該指令明確將政策、規(guī)劃和計劃提案的環(huán)境評價稱為“戰(zhàn)略環(huán)境評價”。

俄羅斯總統(tǒng)1995年11月23日公布的 《俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)鑒定法》，將生態(tài)鑒定的對象規(guī)定得十分廣泛：將實施后可能對自然環(huán)境造成不良影響的俄羅斯聯(lián)邦各種規(guī)范和非規(guī)范性法律草案，須經(jīng)俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機(jī)關(guān)核準(zhǔn)的，作為預(yù)測俄羅斯聯(lián)邦生產(chǎn)力發(fā)展和布局依據(jù)的各種材料等，都必須進(jìn)行生態(tài)鑒定。

歐盟1996年提出《特定規(guī)劃和計劃環(huán)境評價指令》的議案，要求成員國在批準(zhǔn)或采納一項規(guī)劃和計劃之前應(yīng)對其潛在的環(huán)境影響進(jìn)行充分的分析、論證和評價，并提交公眾審議，而且該指令對哪些規(guī)劃和計劃應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評價以及評價的內(nèi)容和程序都作了規(guī)定。尤其值得注意的是1997年4月歐盟（EC）發(fā)布了戰(zhàn)略環(huán)境評價導(dǎo)則（草稿）《Draft Directive on SEA》，并要求其成員國最遲在1999年底以前執(zhí)行。

三、完善我國戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度的建議

1.完善公眾參與制度

國家進(jìn)行環(huán)境管理和監(jiān)督，必須依靠廣泛的社會支持，依靠公民和社會團(tuán)體的積極參與。公眾參與在美國戰(zhàn)略環(huán)評的各個階段中是十分普遍的，相比之下，我國目前的公眾參與戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的制度尚需進(jìn)一步完善。

(1)環(huán)境知情權(quán)是公眾行使環(huán)境決策參與權(quán)的基礎(chǔ)，所以應(yīng)該建立信息適度公開制度。依法必須進(jìn)行環(huán)境影響評價的國家機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)通過適當(dāng)?shù)男问较蚬瘛⑵渌鐣F(tuán)體以及國家機(jī)關(guān)、企業(yè)和組織發(fā)布與該環(huán)境影響評價活動有關(guān)的信息，滿足公眾“知情”的需要。

(2)應(yīng)該將評價者和決策者對公眾意見的反饋措施具體化。如美國CEQ條例中對公眾參與意見的反饋有非常詳細(xì)的規(guī)定。即主辦機(jī)關(guān)在準(zhǔn)備最后的環(huán)境影響評價報告書時應(yīng)考慮來自個人或集體的意見，并且采取以下一種或多種手段予以積極回應(yīng)：第一，修正可選擇方案，包括原方案；第二，制定和評估原先未加認(rèn)真考慮的方案；第三，補(bǔ)充、改進(jìn)和修正原先的分析；第四，作出事實資料上的修正；第五，解釋所提意見因何不加采用。我國可以借鑒這種制度，建立具體的公眾意見反饋制度，細(xì)化跟蹤評價制度，這樣才利于公眾對于他們意見的處理、采納、實施情況的監(jiān)督，從而確立一種良性互動的環(huán)境保護(hù)機(jī)制。

(3)逐步擴(kuò)大依法可以參與環(huán)境影響評價的公眾數(shù)量和范圍，一方面，應(yīng)該逐漸賦予廣大的環(huán)境保護(hù)群眾性組織，和雖然未組織起來但十分熱心公益性環(huán)保事業(yè)的民眾的參與主體地位和相應(yīng)的權(quán)利；另一方面，逐步擴(kuò)展戰(zhàn)略環(huán)境影響評價對各級各類政策的適用范圍，使公眾參與的對象范圍漸次達(dá)到滿足其行使環(huán)境民主權(quán)利，維護(hù)自身環(huán)境利益的需要。

2.漸次擴(kuò)展我國戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的范圍

參考國外多數(shù)國家在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度中對政府相應(yīng)的具體或抽象行政行為都納入了戰(zhàn)略環(huán)境影響評價之列。而我國《環(huán)境影響評價法》規(guī)定的戰(zhàn)略性活動則只包括規(guī)劃，行政立法和政策未列入評價范圍；并且還有一部分規(guī)劃被排除了，如國務(wù)院的規(guī)劃，市級、省級人民代表大會及其常委會、人民政府編制的規(guī)劃；還有一部分規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)評從其編制和審批來看，也有可能事實上會被輕視了。由以上可以看出，現(xiàn)行《環(huán)境影響法》規(guī)定的范圍明顯過窄。筆者認(rèn)為應(yīng)將地方性法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)政策也納入戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的范圍，并漸次擴(kuò)展到行政法規(guī)，以徹底扭轉(zhuǎn)我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“小范圍有序，大范圍無序”的被動局面。可以由經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)專門授權(quán)的環(huán)境保護(hù)專業(yè)機(jī)關(guān)對國家政策、地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件草案進(jìn)行環(huán)境影響評價。

3.在戰(zhàn)略環(huán)境影響報告書中增加替代方案

環(huán)境影響評價所尋求的不是那些沒有環(huán)境影響的發(fā)展項目，而是旨在找出任何情況下在環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)方面都是最佳的項目選擇方案。因此，戰(zhàn)略環(huán)評項目的替代方案及其環(huán)境影響分析應(yīng)是戰(zhàn)略環(huán)境影響報告書的重點(diǎn)內(nèi)容。我國的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度中應(yīng)該增加替代方案的有關(guān)規(guī)定，以便于通過各種方案的權(quán)衡與綜合作出最佳決策。同時，必須按照一定的標(biāo)準(zhǔn)(如技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)可行性)設(shè)定替代方案。在戰(zhàn)略環(huán)境影響報告書中，擬定主體應(yīng)該盡量充分地提供各種具有可行性的替代方案，并對其環(huán)境影響進(jìn)行科學(xué)的分析和預(yù)測。

4.完善評審體制

建議采取兩級評審體制，即中央級和省級。中央級主要負(fù)責(zé)中央政府政策、規(guī)劃、計劃的環(huán)境影響評價及跨省區(qū)的對環(huán)境有重大影響的區(qū)域環(huán)境影響評價和項目環(huán)境影響評價的評審。剩余的環(huán)境影響評價由省級負(fù)責(zé)，包括本省的政策、規(guī)劃、計劃的環(huán)境影響評價及區(qū)域環(huán)境影響評價和項目環(huán)境影響評價等的評審。同樣，省政府的政策、規(guī)劃、計劃的環(huán)境影響評價報告書應(yīng)由省人大或其常委會審批。立法還應(yīng)加強(qiáng)對審批部門的法律約束，以保證環(huán)境影響評價立法目的的實現(xiàn)。

5.健全環(huán)境影響評價法律責(zé)任制度

健全的法律責(zé)任制度是法律的權(quán)威與尊嚴(yán)的根本所在，我國當(dāng)前主要是采用行政處罰的手段來追究環(huán)境影響活動中當(dāng)事人的法律責(zé)任。單純用行政處罰不足以對那些可造成環(huán)境破壞、危害公眾健康的嚴(yán)重違反環(huán)境影響評價制度的行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰和有效打擊。因此，對于未按法律要求舉行有公眾參與的聽證會、論證會的專項規(guī)劃編制機(jī)關(guān)，應(yīng)該規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，特別是寬嚴(yán)適度的法律制裁措施，參與各方才會增強(qiáng)責(zé)任感，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度才能得到切實遵守。

環(huán)境執(zhí)法是一個專業(yè)技術(shù)性很強(qiáng)的綜合性、多元性的執(zhí)法活動。由于環(huán)境影響的潛在性、累積性和災(zāi)害放大性，使得環(huán)境影響評價的后評價不僅周期長，而且責(zé)任主體不易明確，因而要強(qiáng)化相應(yīng)的法律責(zé)任制度，完善監(jiān)督檢查機(jī)制：不僅針對管理相對人，而且對執(zhí)法主體本身的法律責(zé)任、違法決策相關(guān)人員的法律責(zé)任都應(yīng)加以明確；要結(jié)合我國現(xiàn)行的法律監(jiān)督機(jī)制對環(huán)境影響評價的全過程進(jìn)行有效的監(jiān)督，保障環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制方能得以有效地運(yùn)行。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉娟于慶東:面向可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略環(huán)境評價研究[J]. 環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2006，（5）

[2]李峰左建安:我國戰(zhàn)略環(huán)境影響評價及其規(guī)范化初探[J]. 能源環(huán)境保護(hù)，2006，（2）

[3]袁志華夏維陳凌李玉明:戰(zhàn)略環(huán)境影響評價解析[J]. 農(nóng)業(yè)環(huán)境科學(xué)學(xué)報，2006，25，（增刊）

[4]李愛年胡春冬：中美戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度的比較研究[J]. 時代法學(xué)，2004，（1）

[5]邵道萍:論我國環(huán)境影響評價制度中公眾參與機(jī)制的完善[J]. 蘭州學(xué)刊，2006，（2）