關于保持國債發行必要規模的幾點思考

[摘要] 在我國經濟快速發展時期，我國投資理財渠道不斷增多的實際情況下，國債發行保持一定的規模，對于充分有效地發揮國債的重要作用，促進經濟發展仍有一定的現實意義。

[關鍵詞] 國債規模 經濟發展 宏觀調控 投資理財 政策選擇

我國國債發行始于1950年的人民勝利折實公債，1954年～1958年又相繼發行了國家經濟建設公債，其后相當長的一個時期終止了政府舉債融資，我國成為既無內債又無外債的國家。

隨著改革開放政策的實施，我國從1981年開始恢復發行國債，國債的發行主要用于籌集建設資金，彌補財政赤字和國債的還本付息。由于當時彌補財政赤字可以向銀行透支，因此，國債發行規模較小，增長較慢。從1994年起，國家實行分稅制財政管理體制，并出臺了《預算法》，規定財政赤字不允許向銀行透支，使得國債發行規模首次突破1000億元大關，并在以后逐年增加發行量，以年均30％以上的速度增長。1998年國家實施積極財政政策，通過大量發行國債籌集建設資金以投入基礎設施等建設，為此，1998年國債規模達3310.09億元。近年來，隨著我國經濟的快速增長，國債發行規模不斷擴大，2000年發行量達4657億元，2001年達4884億元，2002年達5934億元，2003年達6280.1億元，2004年達6876億元，2005年達7042億元，2006年達8883.3億元。我國國債對支持經濟發展起到了重要的促進作用。在發展和完善我國社會主義市場經濟過程中，保持一定規模的國債發行仍具有重要的現實意義和經濟意義。

一、保持國債發行必要規模是社會經濟發展的客觀要求

國債是世界各國政府彌補財政赤字，籌集建設資金，調控宏觀經濟的重要工具。我國國債的發行促進了我國經濟發展，發揮了重要的杠桿作用。在我國經濟快速發展時期，特別是在當今金融市場異常活躍，投資理財渠道不斷增多的情況下，國債發行規模引起各方高度關注。筆者認為，在當前及今后一個相當長的時期內，保持國債發行必要的規模，仍是政府長期籌集國家建設資金的需要；仍是維護國債市場穩定與繁榮的需要；仍是保持政府債務政策的靈活性、延續性的需要。

1.國債仍是促進經濟建設的“助推器”

生產建設性是我國國債的特征。國家通過發行國債籌集建設資金，這也是國際通行做法。因為市場經濟條件下，國民經濟有效運行，需要有資金的支撐。政府發行國債，可以將社會各方閑置資金有效地聚集，形成集中性的財政資金，用于國家重點項目的建設。據統計，1998年以來，國債項目投資帶動經濟增長成效顯著，1998年到2002年國債投資分別拉動經濟增長1.5％、2.0％、1.7％、1.8％、1.8％。與此同時，還帶動了地方、部門、企業投入配套資金支持經濟建設。國債投資集中力量建成了一大批重大基礎設施項目，國債投資在促進基礎設施，生態環境等方面的建設中提供了重要的物質基礎，使我國經濟發展的基礎更為扎實，如水利建設、大江大河治理、西部開發都有國債投資的支撐。我國改革開放多年來的實踐證明，國債在支持國家重點建設，確保國民經濟持續、穩定、協調發展，功不可沒。今后相當長的一個時期內，隨著經濟的快速發展，建設資金不足的矛盾仍將存在，在推進高新技術產業發展，支持高科技項目的開發，加快經濟結構步伐調整的同時，利用國債籌集資金仍是十分必要的。因此，保持國債發行一定的規模，對于推動我國經濟增長仍具有重大的積極的作用。

2.國債仍是調節經濟運行的重要工具

國內外財政運行的實踐已充分證明，在現代市場經濟條件下，國債的存在和適度規模對經濟非均衡運行是一種有效的校正力量。特別是近幾年我國國債發行對社會總需求與社會總供給的調節，對促進經濟結構的調整所起的作用是有目共睹的，雖然經濟結構調整，國家出臺了一系列重大改革措施，但在宏觀經濟特別是結構性調整中的作用還很不夠，而通過國債形式，對調整經濟結構、促進國民經濟發的作用尤為突出，可以說國債對促進國民經濟發展，實現宏觀經濟總量的基本平衡，引導宏觀調控總任務的實現，改善投資環境等作用是其他眾多經濟杠桿所不及的。

我國目前正處于工業化、市場化的過程中，如何有效地促進經濟穩定發展，避免經濟周期波動，仍是政府宏觀調控面臨的重要任務。為此，仍有必要將國債政策作為政府調節經濟運行、調控供需平衡的重要工具。因此，保持必要的國債發行規模，符合當前宏觀經濟調控的客觀要求。

3.國債仍是促進金融市場發展和完善的重要手段

國債作為一種有價證券，其生存和發展，對繁榮市場經濟，推動資金市場發育，加快證券業的發展起到了重要作用，國債是推動證券市場、金融市場的重要因素。特別是近幾年國債發行市場的不斷改革，有效地配合了中央銀行公開市場業務的開展，有力地促進了金融證券業的改革。因為證券市場上交易量最大的是國債，因此，國債市場的發展壯大為金融市場的長期發展打下了堅實的基礎，發揮了不可低估的作用。在當前，發展和完善我國金融市場的同時，我們仍將有必要發揮中央銀行的作用，而適度規模的國債發行與流通又是中央銀行賴以全面運用貨幣政策工具的物質基礎，在一個較為活躍的金融市場被引入社會經濟生活的條件下，中央銀行可以把國債作為平衡市場貨幣量的籌碼，通過公開市場業務，以適應國家經濟政策和調節銀根的需要。從而有效地促進金融市場的發展和完善。

二、保持國債發行必要規模是投資理財的客觀需要

當前，隨著我國經濟的發展，隨著外資銀行的進入，隨著金融機構競爭的百熱化，投資理財的渠道不斷得以拓展，從“有錢存銀行”到投資債券、保險、基金、信托、外匯、房地產、黃金，理財方式日漸多樣化，理財市場日益充滿勃勃生機，這對國債發行或多或少會帶來一定影響。盡管如此，但國債理財仍將是時下理財領域的一道亮麗而獨特的風景，保持一定規模的國債發行仍將具有較大的潛力與空間。這是因為國債理財有著其他理財手段不可比擬的優勢：

1.國債信用等級高，風險小

國債是政府發行的，以國家信用為支撐，政府向持有人承諾在特定的時間內償還所借數額并支付利息，投資國債無認購和贖回風險，投入資金即運作資金，主要是用“時間來換取贏利空間”，因此，穩健是國債的最大賣點，國債理財具備了其他理財產品所無法比擬的安全性，使國債這一“金邊債券”在投資者心中有著至高無上的信譽和地位，長期以來，深受投資者的青睞。

2.國債投資方式簡單、靈活、方便

投資者投資國債無需具備較高專業操作技巧，只要選擇適當的券種，購買、退出操作簡便，而投資外匯、黃金、股票、信托、房地產等則需要有較高的專業知識，讓很多中老年投資者望而卻步，正因為如此，國債這一大眾化投資理財產品，仍被普通投資者追捧。

3.國債免繳利息稅，收益較高

按照國家現行有關政策規定，購買國債利息收入免征所得稅，而個體投資者在銀行存款的利息要交20％的個人所得稅，企業在銀行存款或者購買其他債券所得利息收入，則需交企業所得稅。由于國債有固定的利率和期限，而且國債利率往往高于同期銀行存款利率，因此，投資國債不僅收益高，而且回報穩定，很多投資者仍將對它“情有獨鐘”。

2006年3月我國央行統計數字顯示，居民儲蓄存款余額達15.12萬億元的情況下，我國國債發行額占居民儲蓄存款余額的比例還是較低的。同時，隨著國債發行的不斷改革，國債品種不斷增多，國債期限結構設計日趨合理，國債流動性進一步增強，再加上國債是政府發行的“金邊債券”，它以其安全性高、收益性高、信譽性高等特點，成為進可攻、退可守的穩健的理財產品，成為廣大投資者所普遍接受和認同的投資選擇對象，既為投資者投資理財提供了便捷的投資手段，又為投資者提供了最安全、可靠的投資保障。盡管目前投資理財渠道不斷增加，新的理財產品層出不窮，但基于投資慣性使然，相當部分投資者，特別是中老年投資者、中小投資者仍將把目光盯住國債市場，仍愿意將資金投入到自己有把握的產品上去，國債在相當長的一個時期內，仍將是眾多投資者理想的投資選擇。因此，國債發行保持適度規模仍有較大的潛力與空間，這也給國債市場的擴展奠定了基礎。

三、保持國債發行必要規模的政策選擇

保持國債發行必要規模，是一件既利國又利民的事。而影響和制約國債規模的因素是多方面。因此，筆者認為，應從以下幾個方面做好工作。

1.優化國債結構，實現國債結構合理化

合理的國債結構既有利于充分挖掘社會資金的潛力，滿足不同偏好的投資者的投資需求，也有利降低國家籌資成本，減輕財政未來負擔。保持國債發行一定規模必須建立在國債結構不斷優化的基礎上。因此，首先，調整國債期限結構。針對目前國債大多集中在3年～5年期限的中期品種的現狀，應遵循“發展短、長期，控制中期”的原則，可向銀行等金融機構發行1年以內的短期國債，增強央行對市場的調控能力，并適時推出長期國債，增加國債對投資者的吸引力，從而實現長、中、短期國債的規律化發行，擴大國債投資隊伍，為投資者提供更多的投資選擇空間。其次，優化國債品種結構，實現品種多樣化，滿足投資者對不同品種國債的不同需求。品種不足，既滿足不了投資者投資需求，也制約國債規模發行空間的擴展。針對我國長期以來的不可流通的憑證式國債占主導地位的現狀，應盡快推陳出新，適時推出如財政債券、社會保障債券、建設債券等實現國債品種不斷創新，擴大投資者投資選擇余地，以適應不同收入、不同投資偏好的購買者的需求，以充分挖掘國債的經濟功能。再次，調整國債持有者結構。針對目前我國國債個人持有比例較高的現狀，應采取相應措施，盡快調整國債持有者結構。國債持有者應包括中央銀行、專業銀行、商業銀行、機構投資者、企事業單位、居民個人和外國投資者。在國債市場發達的國家，國債持有者通常以專業機構、政府為主。因此，我們應取消商業銀行購買國債的某些限制，培育國債機構投資者，考慮允許國外投資者持有一定比例的國債。通過調整國債持有者結構，改變國債持有者原有的持有格局，為國債發行保持必要規模創造一個發行空間。

2.合理選擇投資方向，提高國債資金使用效益

在當前經濟快速發展時期，為了強化政府運用國債更好地發揮宏觀調控作用，客觀上要求政府選準國債資金投資方向。國債的使用應盡可能地帶動更多產業的發展，國債資金的投資方向應符合國民經濟結構調整的需要。特別是目前，國債資金應重點用于支持高新技術產業的發展，以推動和支撐經濟快速增長，使國債資金使用的拉動作用得到更充分有效的發揮，并為以后國民經濟持續、快速、健康發展創造條件。與此同時，在選擇國債資金的投向時，兼顧經濟性與社會性原則，堅持市場導向、結構優化、效益優先的原則，把有限的資金投入最需要發展的產業和項目中去，并做好項目的成本效益分析和市場分析。力求國債資金投資項目效益最大化，實現經濟效益和社會效益的有機結合。國債資金使用效率提高，有利促進經濟增長，有利維護政府的良好信譽，這樣為后續國債發行規模適度擴大創造一個新的空間。

3.加快國債市場的建設和完善，規范國債市場

一個穩定繁榮的國債市場，可為國家提供較為固定的融資場所，及時籌集所需資金，滿足政府支出的需要，同時，也為投資者投資理財提供便利。為此，必須不斷加快國債市場環境和基礎設施的建設，規范國債發行市場和流通市場，形成較為科學、嚴密、高效的市場運作機制，采取有效措施，允許所有債券開展貼現業務，禁止交易所囤積債券，方便持有人隨時交易融資，降低交易成本，使國債市場不斷完善、活躍，逐步形成一個高效率、低成本、規范有序的全國性的國債市場，提高市場運作效率，促使國債市場走向繁榮，消除投資者的后顧之憂，挖掘投資潛力。

4.完善國債監管機制

加快建立全國統一國債登記托管結算體系，在實現全國國債實物券的統一管理的基礎上，逐步實現全國國債市場的初步統一托管和結算，爭取所有的商業銀行的自營和委托，以及非銀行金融機構的自營國債均在中央登記結算公司托管結算，從而最后過渡到實現國債的全額托管和統一結算，并實現與全國自動支付系統和國家債券托管系統的聯網。以維護國債市場秩序，杜絕“賣空”和回購結算的積久問題，促使國債監管機制不斷趨于完善，為國債發行保持適度規模創造條件，為實現國債的有效管理創建一個平臺。