關于保持國債發(fā)行必要規(guī)模的幾點思考

[摘要] 在我國經濟快速發(fā)展時期，我國投資理財渠道不斷增多的實際情況下，國債發(fā)行保持一定的規(guī)模，對于充分有效地發(fā)揮國債的重要作用，促進經濟發(fā)展仍有一定的現(xiàn)實意義。

[關鍵詞] 國債規(guī)模 經濟發(fā)展 宏觀調控 投資理財 政策選擇

我國國債發(fā)行始于1950年的人民勝利折實公債，1954年～1958年又相繼發(fā)行了國家經濟建設公債，其后相當長的一個時期終止了政府舉債融資，我國成為既無內債又無外債的國家。

隨著改革開放政策的實施，我國從1981年開始恢復發(fā)行國債，國債的發(fā)行主要用于籌集建設資金，彌補財政赤字和國債的還本付息。由于當時彌補財政赤字可以向銀行透支，因此，國債發(fā)行規(guī)模較小，增長較慢。從1994年起，國家實行分稅制財政管理體制，并出臺了《預算法》，規(guī)定財政赤字不允許向銀行透支，使得國債發(fā)行規(guī)模首次突破1000億元大關，并在以后逐年增加發(fā)行量，以年均30％以上的速度增長。1998年國家實施積極財政政策，通過大量發(fā)行國債籌集建設資金以投入基礎設施等建設，為此，1998年國債規(guī)模達3310.09億元。近年來，隨著我國經濟的快速增長，國債發(fā)行規(guī)模不斷擴大，2000年發(fā)行量達4657億元，2001年達4884億元，2002年達5934億元，2003年達6280.1億元，2004年達6876億元，2005年達7042億元，2006年達8883.3億元。我國國債對支持經濟發(fā)展起到了重要的促進作用。在發(fā)展和完善我國社會主義市場經濟過程中，保持一定規(guī)模的國債發(fā)行仍具有重要的現(xiàn)實意義和經濟意義。

一、保持國債發(fā)行必要規(guī)模是社會經濟發(fā)展的客觀要求

國債是世界各國政府彌補財政赤字，籌集建設資金，調控宏觀經濟的重要工具。我國國債的發(fā)行促進了我國經濟發(fā)展，發(fā)揮了重要的杠桿作用。在我國經濟快速發(fā)展時期，特別是在當今金融市場異常活躍，投資理財渠道不斷增多的情況下，國債發(fā)行規(guī)模引起各方高度關注。筆者認為，在當前及今后一個相當長的時期內，保持國債發(fā)行必要的規(guī)模，仍是政府長期籌集國家建設資金的需要；仍是維護國債市場穩(wěn)定與繁榮的需要；仍是保持政府債務政策的靈活性、延續(xù)性的需要。

1.國債仍是促進經濟建設的“助推器”

生產建設性是我國國債的特征。國家通過發(fā)行國債籌集建設資金，這也是國際通行做法。因為市場經濟條件下，國民經濟有效運行，需要有資金的支撐。政府發(fā)行國債，可以將社會各方閑置資金有效地聚集，形成集中性的財政資金，用于國家重點項目的建設。據(jù)統(tǒng)計，1998年以來，國債項目投資帶動經濟增長成效顯著，1998年到2002年國債投資分別拉動經濟增長1.5％、2.0％、1.7％、1.8％、1.8％。與此同時，還帶動了地方、部門、企業(yè)投入配套資金支持經濟建設。國債投資集中力量建成了一大批重大基礎設施項目，國債投資在促進基礎設施，生態(tài)環(huán)境等方面的建設中提供了重要的物質基礎，使我國經濟發(fā)展的基礎更為扎實，如水利建設、大江大河治理、西部開發(fā)都有國債投資的支撐。我國改革開放多年來的實踐證明，國債在支持國家重點建設，確保國民經濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調發(fā)展，功不可沒。今后相當長的一個時期內，隨著經濟的快速發(fā)展，建設資金不足的矛盾仍將存在，在推進高新技術產業(yè)發(fā)展，支持高科技項目的開發(fā)，加快經濟結構步伐調整的同時，利用國債籌集資金仍是十分必要的。因此，保持國債發(fā)行一定的規(guī)模，對于推動我國經濟增長仍具有重大的積極的作用。

2.國債仍是調節(jié)經濟運行的重要工具

國內外財政運行的實踐已充分證明，在現(xiàn)代市場經濟條件下，國債的存在和適度規(guī)模對經濟非均衡運行是一種有效的校正力量。特別是近幾年我國國債發(fā)行對社會總需求與社會總供給的調節(jié)，對促進經濟結構的調整所起的作用是有目共睹的，雖然經濟結構調整，國家出臺了一系列重大改革措施，但在宏觀經濟特別是結構性調整中的作用還很不夠，而通過國債形式，對調整經濟結構、促進國民經濟發(fā)的作用尤為突出，可以說國債對促進國民經濟發(fā)展，實現(xiàn)宏觀經濟總量的基本平衡，引導宏觀調控總任務的實現(xiàn)，改善投資環(huán)境等作用是其他眾多經濟杠桿所不及的。

我國目前正處于工業(yè)化、市場化的過程中，如何有效地促進經濟穩(wěn)定發(fā)展，避免經濟周期波動，仍是政府宏觀調控面臨的重要任務。為此，仍有必要將國債政策作為政府調節(jié)經濟運行、調控供需平衡的重要工具。因此，保持必要的國債發(fā)行規(guī)模，符合當前宏觀經濟調控的客觀要求。

3.國債仍是促進金融市場發(fā)展和完善的重要手段

國債作為一種有價證券，其生存和發(fā)展，對繁榮市場經濟，推動資金市場發(fā)育，加快證券業(yè)的發(fā)展起到了重要作用，國債是推動證券市場、金融市場的重要因素。特別是近幾年國債發(fā)行市場的不斷改革，有效地配合了中央銀行公開市場業(yè)務的開展，有力地促進了金融證券業(yè)的改革。因為證券市場上交易量最大的是國債，因此，國債市場的發(fā)展壯大為金融市場的長期發(fā)展打下了堅實的基礎，發(fā)揮了不可低估的作用。在當前，發(fā)展和完善我國金融市場的同時，我們仍將有必要發(fā)揮中央銀行的作用，而適度規(guī)模的國債發(fā)行與流通又是中央銀行賴以全面運用貨幣政策工具的物質基礎，在一個較為活躍的金融市場被引入社會經濟生活的條件下，中央銀行可以把國債作為平衡市場貨幣量的籌碼，通過公開市場業(yè)務，以適應國家經濟政策和調節(jié)銀根的需要。從而有效地促進金融市場的發(fā)展和完善。

二、保持國債發(fā)行必要規(guī)模是投資理財?shù)目陀^需要

當前，隨著我國經濟的發(fā)展，隨著外資銀行的進入，隨著金融機構競爭的百熱化，投資理財?shù)那啦粩嗟靡酝卣梗瑥摹坝绣X存銀行”到投資債券、保險、基金、信托、外匯、房地產、黃金，理財方式日漸多樣化，理財市場日益充滿勃勃生機，這對國債發(fā)行或多或少會帶來一定影響。盡管如此，但國債理財仍將是時下理財領域的一道亮麗而獨特的風景，保持一定規(guī)模的國債發(fā)行仍將具有較大的潛力與空間。這是因為國債理財有著其他理財手段不可比擬的優(yōu)勢：

1.國債信用等級高，風險小

國債是政府發(fā)行的，以國家信用為支撐，政府向持有人承諾在特定的時間內償還所借數(shù)額并支付利息，投資國債無認購和贖回風險，投入資金即運作資金，主要是用“時間來換取贏利空間”，因此，穩(wěn)健是國債的最大賣點，國債理財具備了其他理財產品所無法比擬的安全性，使國債這一“金邊債券”在投資者心中有著至高無上的信譽和地位，長期以來，深受投資者的青睞。

2.國債投資方式簡單、靈活、方便

投資者投資國債無需具備較高專業(yè)操作技巧，只要選擇適當?shù)娜N，購買、退出操作簡便，而投資外匯、黃金、股票、信托、房地產等則需要有較高的專業(yè)知識，讓很多中老年投資者望而卻步，正因為如此，國債這一大眾化投資理財產品，仍被普通投資者追捧。

3.國債免繳利息稅，收益較高

按照國家現(xiàn)行有關政策規(guī)定，購買國債利息收入免征所得稅，而個體投資者在銀行存款的利息要交20％的個人所得稅，企業(yè)在銀行存款或者購買其他債券所得利息收入，則需交企業(yè)所得稅。由于國債有固定的利率和期限，而且國債利率往往高于同期銀行存款利率，因此，投資國債不僅收益高，而且回報穩(wěn)定，很多投資者仍將對它“情有獨鐘”。

2006年3月我國央行統(tǒng)計數(shù)字顯示，居民儲蓄存款余額達15.12萬億元的情況下，我國國債發(fā)行額占居民儲蓄存款余額的比例還是較低的。同時，隨著國債發(fā)行的不斷改革，國債品種不斷增多，國債期限結構設計日趨合理，國債流動性進一步增強，再加上國債是政府發(fā)行的“金邊債券”，它以其安全性高、收益性高、信譽性高等特點，成為進可攻、退可守的穩(wěn)健的理財產品，成為廣大投資者所普遍接受和認同的投資選擇對象，既為投資者投資理財提供了便捷的投資手段，又為投資者提供了最安全、可靠的投資保障。盡管目前投資理財渠道不斷增加，新的理財產品層出不窮，但基于投資慣性使然，相當部分投資者，特別是中老年投資者、中小投資者仍將把目光盯住國債市場，仍愿意將資金投入到自己有把握的產品上去，國債在相當長的一個時期內，仍將是眾多投資者理想的投資選擇。因此，國債發(fā)行保持適度規(guī)模仍有較大的潛力與空間，這也給國債市場的擴展奠定了基礎。

三、保持國債發(fā)行必要規(guī)模的政策選擇

保持國債發(fā)行必要規(guī)模，是一件既利國又利民的事。而影響和制約國債規(guī)模的因素是多方面。因此，筆者認為，應從以下幾個方面做好工作。

1.優(yōu)化國債結構，實現(xiàn)國債結構合理化

合理的國債結構既有利于充分挖掘社會資金的潛力，滿足不同偏好的投資者的投資需求，也有利降低國家籌資成本，減輕財政未來負擔。保持國債發(fā)行一定規(guī)模必須建立在國債結構不斷優(yōu)化的基礎上。因此，首先，調整國債期限結構。針對目前國債大多集中在3年～5年期限的中期品種的現(xiàn)狀，應遵循“發(fā)展短、長期，控制中期”的原則，可向銀行等金融機構發(fā)行1年以內的短期國債，增強央行對市場的調控能力，并適時推出長期國債，增加國債對投資者的吸引力，從而實現(xiàn)長、中、短期國債的規(guī)律化發(fā)行，擴大國債投資隊伍，為投資者提供更多的投資選擇空間。其次，優(yōu)化國債品種結構，實現(xiàn)品種多樣化，滿足投資者對不同品種國債的不同需求。品種不足，既滿足不了投資者投資需求，也制約國債規(guī)模發(fā)行空間的擴展。針對我國長期以來的不可流通的憑證式國債占主導地位的現(xiàn)狀，應盡快推陳出新，適時推出如財政債券、社會保障債券、建設債券等實現(xiàn)國債品種不斷創(chuàng)新，擴大投資者投資選擇余地，以適應不同收入、不同投資偏好的購買者的需求，以充分挖掘國債的經濟功能。再次，調整國債持有者結構。針對目前我國國債個人持有比例較高的現(xiàn)狀，應采取相應措施，盡快調整國債持有者結構。國債持有者應包括中央銀行、專業(yè)銀行、商業(yè)銀行、機構投資者、企事業(yè)單位、居民個人和外國投資者。在國債市場發(fā)達的國家，國債持有者通常以專業(yè)機構、政府為主。因此，我們應取消商業(yè)銀行購買國債的某些限制，培育國債機構投資者，考慮允許國外投資者持有一定比例的國債。通過調整國債持有者結構，改變國債持有者原有的持有格局，為國債發(fā)行保持必要規(guī)模創(chuàng)造一個發(fā)行空間。

2.合理選擇投資方向，提高國債資金使用效益

在當前經濟快速發(fā)展時期，為了強化政府運用國債更好地發(fā)揮宏觀調控作用，客觀上要求政府選準國債資金投資方向。國債的使用應盡可能地帶動更多產業(yè)的發(fā)展，國債資金的投資方向應符合國民經濟結構調整的需要。特別是目前，國債資金應重點用于支持高新技術產業(yè)的發(fā)展，以推動和支撐經濟快速增長，使國債資金使用的拉動作用得到更充分有效的發(fā)揮，并為以后國民經濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展創(chuàng)造條件。與此同時，在選擇國債資金的投向時，兼顧經濟性與社會性原則，堅持市場導向、結構優(yōu)化、效益優(yōu)先的原則，把有限的資金投入最需要發(fā)展的產業(yè)和項目中去，并做好項目的成本效益分析和市場分析。力求國債資金投資項目效益最大化，實現(xiàn)經濟效益和社會效益的有機結合。國債資金使用效率提高，有利促進經濟增長，有利維護政府的良好信譽，這樣為后續(xù)國債發(fā)行規(guī)模適度擴大創(chuàng)造一個新的空間。

3.加快國債市場的建設和完善，規(guī)范國債市場

一個穩(wěn)定繁榮的國債市場，可為國家提供較為固定的融資場所，及時籌集所需資金，滿足政府支出的需要，同時，也為投資者投資理財提供便利。為此，必須不斷加快國債市場環(huán)境和基礎設施的建設，規(guī)范國債發(fā)行市場和流通市場，形成較為科學、嚴密、高效的市場運作機制，采取有效措施，允許所有債券開展貼現(xiàn)業(yè)務，禁止交易所囤積債券，方便持有人隨時交易融資，降低交易成本，使國債市場不斷完善、活躍，逐步形成一個高效率、低成本、規(guī)范有序的全國性的國債市場，提高市場運作效率，促使國債市場走向繁榮，消除投資者的后顧之憂，挖掘投資潛力。

4.完善國債監(jiān)管機制

加快建立全國統(tǒng)一國債登記托管結算體系，在實現(xiàn)全國國債實物券的統(tǒng)一管理的基礎上，逐步實現(xiàn)全國國債市場的初步統(tǒng)一托管和結算，爭取所有的商業(yè)銀行的自營和委托，以及非銀行金融機構的自營國債均在中央登記結算公司托管結算，從而最后過渡到實現(xiàn)國債的全額托管和統(tǒng)一結算，并實現(xiàn)與全國自動支付系統(tǒng)和國家債券托管系統(tǒng)的聯(lián)網。以維護國債市場秩序，杜絕“賣空”和回購結算的積久問題，促使國債監(jiān)管機制不斷趨于完善，為國債發(fā)行保持適度規(guī)模創(chuàng)造條件，為實現(xiàn)國債的有效管理創(chuàng)建一個平臺。