論完善農村集體土地流轉法律制度的原則

[摘要] 農村集體土地流轉法律制度的完善對解決農民和農村問題具有重要意義。本文從我國現有集體土地流轉制度的現狀出發，剖析現存法律制度存在的問題，提出完善農村集體土地流轉法律制度應遵循的基本原則。

[關鍵詞] 集體土地流轉法律制度基本原則

我國目前的集體土地流轉法律制度具有規定的不完備性及滯后性、集體土地所有權的單向流出性及限制的不嚴格性和家庭承包經營權流轉方式的不完整性，導致我國農村集體土地的流轉很不規范，造成很嚴重的社會經濟問題，一方面表現在巨大社會需求壓力下出現大量集體建設用地使用權隱性市場存在，形成“與現行法律相沖突，不利于保護農民利益，也不利于企業的長遠發展”、“競相降價導致利益損失和土地市場不規范”和“由于集體地權初始形態的模糊導致，在級差收益的分配上造成集體部分過大，農民分紅缺乏保障”等隱憂 ，另一方面表現在政府由于地方利益等的驅動大量地變相違法“圈地”，荒廢了大量的耕地，如據統計，全國各地以興辦“開發區”、“大學城”、“汽車城”等名義非法征用的農地竟達3.6萬平方公里，不少省份2010年前的規劃用地指標現在就已用完，并且在征用土地的補償上明顯不合理導致大量農民上訪事件的發生 。另外，在土地承包經營權的流轉上，不少地方出現的“強流轉”侵犯農民流轉利益現象導致的經濟不效率遠遠大于法律對家庭承包經營權流轉方式嚴格限制所能實現的善意目標。這樣規范集體土地流轉法律制度已迫在眉睫，明確完善農村集體土地流轉制度的原則正是解決該問題的突破口。

一、公平與效率價值目標的協調原則

我國在集體土地流轉上強調國家征用集體土地的有效實現，表現在法律沒有嚴格限制征用土地，同時為防止農村土地的集中，堅持土地集體所有，壟斷土地一級流轉市場，并嚴格控制集體使用權的流轉，以實現農村內的公平，當集體土地使用權流轉出現效率與公平矛盾時，公平是法律政策制定者的首要選擇。如在《農村土地承包法》制定過程中爭論的一個重要問題就是是否允許家庭承包經營權以轉讓和抵押的方式流轉，最后主張防止農民失去土地造成嚴重社會不公的觀點為立法機關所采納，禁止了家庭承包經營權的抵押并對轉讓做了嚴格的條件限制。 這種在集體土地所有權向國家所有權單向流出上強調效率，而在集體使用權流轉上嚴格限制以實現公平的協調方式是很成問題的，如前面提到的“圈地”現象。這樣，對集體土地使用權流轉的嚴格限制既沒有實現預期的農村社會公平，同時導致了大量的無效率現象。因此，在構建集體土地流轉法律制度上，必須重塑公平與效率價值目標的協調觀。無數研究和實踐表明，需保證政府的征用土地的效率，同時更應該注意不能損害社會公平。而對于集體土地使用權的流轉則要主要依靠市場機制實現資源配置的高效率，政府和村集體不能越廚代庖。

1.國家、集體與農民利益的協調。土地的流轉涉及方方面面的利益，其中特別需要處理的就是國家、集體與農民個體的利益。然而，無論是對集體土地的征用，還是承包經營權的流轉，“大國家，小社會”的事實決定我們必須首先關注農民的地位和權益的保護。在集體土地征用上出現許許多多的政府帶頭違法現象其重要的原因就是我們的法律雖然規定了征地的法定程序，但是過于簡單，沒有明確限定公共利益和確立農民在征地中的法律地位。在作為土地所有權主體的農村集體地位虛化的情況下 ，如果農民沒有向征地方行政機關異議和向法院提起司法審查的權利，是很難阻止當地政府和村干部對農民權利的入侵的。另外，征地補償款的分配是現今國家征地的核心問題，雖然國土資源部也指出，下半年的土地征用要實行聽證制度，大規模提高征地的補償幅度等，但真正要解決問題還要在法律上明確做出規定。

2.代內公平與代際公平的協調。這主要指在處理集體土地流轉時必須考慮現階段經濟社會發展的滿足和長遠發展需要滿足的協調問題。在強調可持續發展觀的今天，面對耕地大量減少的嚴峻局面，必須“實行最嚴格的耕地保護政策”，切實保護國家的糧食安全。城鎮化建設的土地需要應該通過建設用地的再開發和荒地的利用來滿足，在保證公共利益適量征用集體土地下，建設有序的集體建設土地使用權流轉市場。黨的十六屆三中全會報告指出，要“按照保障農民權益，控制征地規模的原則，改革征地制度，完善征地程序。嚴格界定公益性和經營性建設用地……及時給予農民合理補償?！币呀浲ㄟ^的憲法修正案第20條區分了土地證用與征收，并增加了補償條款，這是一個巨大的進步。這就需要我們修改《土地管理法》及相關的法律法規，并通過立法構建集體土地流轉制度，同時注意與原有土地用途管制制度、土地登記制度等的協調。

3.要突破土地資源配置公平與效率的兩難境地，是否要對土地所有制關系進行大的調整？對我國土地制度的改革總體上有三種觀點:一種觀點認為，我國集體土地主體的虛位性決定要將集體土地國有化，賦予農民永佃權；走向對立面的另一種觀點認為要將國有土地私有化，才能實現土地資源配置的公平與效率；比較折衷的觀點主張據完善集體土地所有制關系，實行所有權與使用權兩權分離，通過法律進一步將土地使用權物權化 。本文總體上比較贊成后者觀點。這是因為“是土地使用權而非土地所有權更反映出資源配置的有效性” ，要對所有制關系進行大的變革將會面臨巨大的我們所不能承受的制度變遷成本，前蘇聯的實踐證明，土地的徹底的私有化不但沒能實現高效配置還引起了嚴重的社會不公；將集體土地國有化還可能會給政府權力的濫用戴上合法的帽子，更加無法控制政府圈地現象；并且，從黨中央的政策主導方向來看，“土地家庭承包是農村基本經營制度的核心，要長期穩定并不斷完善以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制” ，至少在將來一段時期內不會出現所有制關系大變動的可能；再次，實證的研究表明，農民對農村土地的集體所有還是有比較高的認同感，因此沒有進行土地所有制關系大變動的必要 。

二、國有土地與集體土地的良性互動原則

現有集體土地流轉制度的一個重要特點是集體土地所有權的單項流出性。國家為了公共利益的需要對私人所有的土地征用本來是無可厚非的，這體現了公共利益與私人利益的平衡與協調。雖然黨中央和政府強調要依法嚴格控制征地規模，但在我國國有土地的有限、現今農村建設用地使用權流轉受限制與城鎮建設的巨大土地需求的矛盾關系決定了征地規模很難得到控制。按照目前征地的趨勢，集體土地恐怕最終會全部被國有化。并且，這些被征用的土地因為種種原因很多都是處于閑置的狀態，沒能實現所謂的“公共利益”。雖然《土地管理法》規定土地閑置一定期限后要繳納相應的閑置費，甚至收回國有土地的使用權，對適于耕種的土地交由農民復耕，國土資源部也出臺了相應的實施辦法，并通過依靠行政機關的監督檢查來執行，如開展所謂的年度土地執法大檢查等，然而實際效果并不理想。

可見，這種集體土地所有權的單項流出機制是低效率的，不可避免導致集體土地日益減少的局面，并且這種做法有違對所有合法財產一體平等保護的精神。對此一種選擇為改集體土地所有權的單項流出為國有土地與集體土地的雙向流動，使被征用集體土地在某種條件下可以復為集體土地所有，或者至少賦予農村集體或農民對該土地使用權的索取權。應該說，這種建構是有其必要性和可能性的。有調查表明，現今農村土地流轉市場是求大于供的 。賦予農村集體和農民在一定條件下對被征用土地所有權或使用權的索取權，不但能有效防止農用地數量急劇減少的嚴重局面，控制政府非法圈地的現象，最重要的是滿足農民對耕地的需要和農業規?；洜I的實現。如上提到的，我國現有《土地管理法》第37條規定對非農業建設占用耕地的在一定條件下應當交由相應集體或個人耕種。另外，實行最嚴格的耕地保護政策已取得黨和國家最高層的共識，所以說建立國有土地與集體土地的良性互動機制還是存在法律制度和政治經濟基礎的。未來的思路應該是明確相應集體和農民對原耕地的自動法定耕作權利，并進而是原集體所有權的復歸。當然，這需要在法律制度上的進一步完善。

三、國家之手與市場之手的有機結合原則

市場經濟的核心就是市場在資源配置中起基礎性的作用，土地作為基本的生產要素之一也不應例外，即要堅持市場無形之手在土地流轉制度中的基礎性地位。然而，由于市場本身具有種種的缺陷和土地特別是農地在國民經濟中的根本作用，各國越來越加強對農地的保護和建設用地的控制，即發揮國家之手宏觀調控和監督管理作用，以保證國民經濟的健康持續發展，保障國家的經濟安全。

在我國，特殊的國情決定我們在建構集體土地流轉法律制度中要更加謹慎處理國家之手與市場之手的關系。

一個明顯的事實是，在現有嚴格控制土地使用權流轉市場的法律框架下，集體土地流轉的市場作用遠遠沒有發揮：集體建設用地權的流轉在法律上是空白，農村土地家庭承包經營權在實踐中出現嚴重的違背農民意志強制流轉損害農民利益的嚴重局面，由于缺乏有效監督機制，政府對土地市場的管制出現嚴格的管制與管制失效的困境 。因此，要建立高效的集體土地流轉制度，關鍵還是市場在流轉市場中基礎作用的回歸。相應地，要從法律上重構政府之手的運行，對與市場經濟不符的原有政府職能要進行分化和轉化，交由市場力量操作，而為彌補市場不足需要的政府職能則要相應強化。如城鎮上商業地開發完全可以交由市場進行，政府的角色通過土地利用規劃和財政稅收等經濟手段進行相應的引導和調控，而對耕地保護和城鎮建設規劃的執行，政府部門則應強化其監督職能。只有政府之手得到嚴格的控制，市場的作用才能充分的發揮，高效、有序、公平的集體土地流轉制度才能建立起來。

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