建立農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

[摘要] 農(nóng)民工，作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的生力軍，弱勢(shì)地位使他們享受社會(huì)養(yǎng)老的權(quán)益被忽視。本文通過(guò)研究探索農(nóng)民工保險(xiǎn)發(fā)展滯后的原因，提出了加快發(fā)展農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)政策建議。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)滯后原因制度安排

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)進(jìn)城務(wù)工和在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工總數(shù)超過(guò)2億，其中進(jìn)城務(wù)工人員1.2億左右。這一億多的農(nóng)民工大軍，每天從事著城市里臟，累，差的工作，卻領(lǐng)著與高強(qiáng)度的勞動(dòng)極不相稱(chēng)的數(shù)百元的工資。然而事實(shí)上他們的養(yǎng)老保障不僅關(guān)系著勞動(dòng)者自身的合法權(quán)益，更關(guān)系著社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

一、建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的必要性和重要性

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局人口抽樣調(diào)查的結(jié)果，截止2004年我國(guó)超過(guò)60歲的老齡人口已達(dá)12.38%，表明我國(guó)早已邁入老齡化社會(huì)的行列。據(jù)估計(jì)2010年到2040年是我國(guó)人口老齡化的高速增長(zhǎng)期，老年人口總數(shù)將增至4.09億，占人口總數(shù)的26.53%。這意味著每四個(gè)人中就有一個(gè)是老年人，更意味著我國(guó)的養(yǎng)老問(wèn)題將面臨前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。由于計(jì)劃生育政策的執(zhí)行，“四四一”，“四四二”型家庭結(jié)構(gòu)使傳統(tǒng)的家庭贍養(yǎng)老人的功能削弱，急需社會(huì)養(yǎng)老功能發(fā)揮作用，因此在老齡化高潮到來(lái)之前構(gòu)建好完善的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是迫在眉睫。

進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民從事的多為農(nóng)民工所從事職業(yè)中最辛苦，最危險(xiǎn)的行業(yè)，同時(shí)也面臨著當(dāng)下欠發(fā)工資和未來(lái)的養(yǎng)老沒(méi)有保障的情況。這也就使得對(duì)于許多農(nóng)民而言，純粹的務(wù)農(nóng)收益已不再是他們的主要收入；但仍然不愿放棄自家的一畝三分地，土地意味著生活的最低保障，是其心理的最后一道防線(xiàn)。當(dāng)農(nóng)村大部分青壯年都外出打工時(shí)，大量拋荒現(xiàn)象的產(chǎn)生就不難理解了。這顯然不利于我國(guó)糧食安全的保障，也不利于土地的集約化經(jīng)營(yíng)，使我國(guó)農(nóng)業(yè)始終跳不出低效的圈子，也成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱一環(huán)。

可見(jiàn)，解決農(nóng)民工的社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題可以促進(jìn)我國(guó)糧食安全的保障，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的集約化經(jīng)營(yíng)，還可以分化整個(gè)農(nóng)村養(yǎng)老的壓力。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展滯緩的原因

造成農(nóng)民工社保滯緩的原因究竟何在？

首先，我國(guó)傳統(tǒng)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成了現(xiàn)有的城鎮(zhèn)農(nóng)村社會(huì)保障的資源分配和民眾意識(shí)上的巨大差異。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響下，以犧牲農(nóng)民的部分利益來(lái)保證工業(yè)化在中國(guó)的盡快實(shí)現(xiàn)的整體戰(zhàn)略思想給留下了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，長(zhǎng)期以來(lái)政府通過(guò)嚴(yán)格的戶(hù)籍制度，將政策資源傾向城市居民，因此社保問(wèn)題上在城鎮(zhèn)居民的社保資金尚存在巨大差額的前提下，更談不上農(nóng)村的社保問(wèn)題了。1991年民政部在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試驗(yàn)，經(jīng)過(guò)6年的發(fā)展，至1998年初雖然全國(guó)已有2000多個(gè)縣（市，區(qū)，旗）開(kāi)展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作但實(shí)際參加人數(shù)只占應(yīng)保人數(shù)的12%。而養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作也因覆蓋面小，共濟(jì)性差，制度不穩(wěn)定等多種因素陷入實(shí)質(zhì)的停滯狀態(tài)中。時(shí)至今日，7億多農(nóng)村居民絕大多數(shù)仍依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老。

其次，現(xiàn)有制度自身的缺陷使其難以被推廣。論及農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的滯緩，許多人將之歸咎為農(nóng)民工自身意識(shí)的淡薄。其實(shí)正好相反。根據(jù)社會(huì)保障的“逆選擇”理論，越是自身風(fēng)險(xiǎn)高的個(gè)體，越是積極的參與到社會(huì)保險(xiǎn)中。農(nóng)民工工作的高度流動(dòng)性，使其在老年之后能享受單位養(yǎng)老的可能性幾乎為零，面對(duì)沒(méi)有保障的未來(lái)，任何人都不可能無(wú)動(dòng)于衷，只是農(nóng)民工的弱勢(shì)群體地位讓社會(huì)聽(tīng)不到他們對(duì)自身利益的訴求。農(nóng)民工輸出大省“四川省”剛剛公布的《當(dāng)前四川農(nóng)民對(duì)新農(nóng)村建設(shè)最關(guān)注問(wèn)題的調(diào)查報(bào)告》中，32.4%的農(nóng)民認(rèn)為“養(yǎng)老難”是其生活中最困難的問(wèn)題，可見(jiàn)農(nóng)民對(duì)能否安享晚年是非常關(guān)注的。

筆者認(rèn)為不能把目前農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的滯緩發(fā)展歸結(jié)為農(nóng)民自身意識(shí)的淡薄，而應(yīng)更多地考慮現(xiàn)行制度本身的缺點(diǎn)。綜合分析了目前各地的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，筆者將之分為獨(dú)立型與納入型社保，兩類(lèi)社保各有特點(diǎn)，但也均有不足之處。

1.獨(dú)立型農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。2003年1月成都市人民政府發(fā)布了《成都市非城鎮(zhèn)戶(hù)籍從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》，建立了將非城鎮(zhèn)戶(hù)籍就業(yè)人員的工傷，醫(yī)療，養(yǎng)老納入其中的社會(huì)保障體系。該保險(xiǎn)是專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)民工制定的獨(dú)立險(xiǎn)種，與城鎮(zhèn)或農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)均無(wú)關(guān)。其中被稱(chēng)為“老年補(bǔ)貼”的養(yǎng)老部分規(guī)定，非城鎮(zhèn)戶(hù)籍從業(yè)人員參加綜合社會(huì)保險(xiǎn)的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按綜合社會(huì)保險(xiǎn)交費(fèi)基數(shù)的8%為其建立老年補(bǔ)貼個(gè)人賬戶(hù)。個(gè)人繳納的5.5%全部記入個(gè)人賬戶(hù)，其余的2.5%從單位繳費(fèi)中劃入。綜合社會(huì)保險(xiǎn)老年補(bǔ)貼由非城鎮(zhèn)戶(hù)籍從業(yè)人員年老時(shí)一次性領(lǐng)取，其領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)為：個(gè)人賬戶(hù)累計(jì)儲(chǔ)存額+個(gè)人綜合社會(huì)保險(xiǎn)平均繳費(fèi)基數(shù)×本人累計(jì)繳費(fèi)年限×0.6%。享受老年補(bǔ)貼必須具備兩個(gè)條件:1，男年滿(mǎn)60周歲，女年滿(mǎn)50周歲；2，累計(jì)繳費(fèi)滿(mǎn)1周年。另外，北京，上海等地也有相應(yīng)的關(guān)于農(nóng)民工保險(xiǎn)的政策規(guī)定。

獨(dú)立型養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行實(shí)施以來(lái)，取得了一定的成效，迄今為止成都地區(qū)參保的農(nóng)民工已達(dá)30余萬(wàn)，但制度本身仍然存在很大的問(wèn)題。首先，它沒(méi)有體現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)有的互濟(jì)互助性與國(guó)家性。其“綜合社會(huì)保險(xiǎn)老年補(bǔ)貼由非城鎮(zhèn)從業(yè)人員年老時(shí)一次性領(lǐng)取”的規(guī)定使老年補(bǔ)貼僅僅成為一種變相的儲(chǔ)蓄方式，與國(guó)際通行的逐次給付的標(biāo)準(zhǔn)背道而馳，不算真正意義的養(yǎng)老保險(xiǎn)。其次，雖然有“非城鎮(zhèn)戶(hù)籍從業(yè)人員雖未年老但不在本市就業(yè)時(shí)可提前領(lǐng)取老年補(bǔ)貼個(gè)人賬戶(hù)累計(jì)儲(chǔ)存額及其利息”的靈活性規(guī)定，而一旦農(nóng)民跨出原統(tǒng)籌區(qū)打工，就得提前領(lǐng)取，無(wú)異于退保，也就不能發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)的作用了。

2.納入型農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。2000年12月，深圳市人大常委會(huì)通過(guò)了修改后的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》，把在特區(qū)內(nèi)企業(yè)工作的外來(lái)員工的養(yǎng)老保險(xiǎn)納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)企業(yè)(包括企業(yè)化管理的事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。該條例規(guī)定，“非本市戶(hù)籍的員工”與深圳市戶(hù)籍的員工一樣，按員工個(gè)人繳費(fèi)工資的13%繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，其中員工個(gè)人按本人繳費(fèi)工資的5%繳納，企業(yè)按員工個(gè)人繳費(fèi)工資的8%繳納；他們計(jì)入個(gè)人賬戶(hù)的比例與本市戶(hù)籍的員工相同，為個(gè)人繳費(fèi)工資的11%。積累滿(mǎn)15年后可按月領(lǐng)取有基本養(yǎng)老金和個(gè)人帳戶(hù)養(yǎng)老金構(gòu)成的基本養(yǎng)老金。另外規(guī)定“非本市戶(hù)籍員工在本市退休按月享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的，應(yīng)在達(dá)到國(guó)家規(guī)定退休年齡的前5年，在本市連續(xù)繳費(fèi)。”

納入型社保制度雖避免了一次性支付基本養(yǎng)老金的弊端，但其中的一些具體規(guī)定又顯出另外的不合理性。如“員工的月工資總額低于本市上年度城鎮(zhèn)職工月平均工資60%的，按本市上年度城鎮(zhèn)職工月平均工資60%計(jì)征養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)”，根據(jù)深圳市統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示2004年在崗職工平均月工資為2667元，平均工資的60％計(jì)達(dá)1600元每月，而個(gè)人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)將達(dá)近百元。對(duì)于每月收入幾百元的農(nóng)民工而言，這無(wú)疑是一筆沉重的負(fù)擔(dān)，難怪他們寧愿選擇退保。納入型養(yǎng)老方案同樣未能將農(nóng)民工的高流動(dòng)性實(shí)際考慮在內(nèi)，相反其“退休前5年在本市連續(xù)繳費(fèi)”的規(guī)定，又將許多農(nóng)民拒之門(mén)外。

另外，還有資金投入的問(wèn)題。資金方面上社會(huì)帳戶(hù)的缺位，使農(nóng)民工的養(yǎng)老缺乏政府的財(cái)政支持而只能靠自我積累和單位的少量積累，這不僅加重了農(nóng)民工現(xiàn)時(shí)的負(fù)擔(dān)，而且年老時(shí)也難以發(fā)揮其養(yǎng)老保障的功能。

三、對(duì)盡快進(jìn)一步完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的建議

在我國(guó)建立農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保障的急迫需求的背景下，針對(duì)上述存在問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下方面著手進(jìn)一步建立、完善農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

1.建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)聯(lián)網(wǎng)電子化個(gè)人賬戶(hù)，解決農(nóng)民工流動(dòng)性的養(yǎng)老保險(xiǎn)續(xù)接問(wèn)題。運(yùn)用先進(jìn)的信息技術(shù)，依賴(lài)郵政儲(chǔ)蓄或農(nóng)村信用社等農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)較齊全的金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，辦理農(nóng)民工卡，建立個(gè)人賬戶(hù)，卡隨人走實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的無(wú)障礙轉(zhuǎn)接，以便利的制度解決農(nóng)民工退保問(wèn)題。

2.建立社會(huì)帳戶(hù)，加大國(guó)家的財(cái)政支持。國(guó)家性是社保的最大特點(diǎn)，中央財(cái)政用于社會(huì)保障的支出占中央財(cái)政總支出的比例，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%，我國(guó)只有10%左右，而這10%的投人絕大部分給了城鎮(zhèn)職工。建立農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)帳戶(hù)國(guó)家財(cái)政的投入是必不可少的，而具體的方式可參考90年代農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)中個(gè)人帳戶(hù)與社會(huì)帳戶(hù)的結(jié)合，這樣既堅(jiān)持了效率又不乏公平的原則。

3.對(duì)用人單位采取有效的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制。一方面，組織專(zhuān)門(mén)的檢查監(jiān)督人員，負(fù)責(zé)監(jiān)督企業(yè)與農(nóng)民工簽訂正式的勞動(dòng)合同，為其繳納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金，加大違規(guī)的懲罰力度。另一方面，通過(guò)企業(yè)繳納為農(nóng)民工繳納的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的稅前列支（企業(yè)所得稅的稅前列支項(xiàng)），激勵(lì)和提高企業(yè)的參保積極性。

4.在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的增值保值管理上，可以借鑒智利模式，即通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)引入私營(yíng)公司來(lái)管理基金，減少其中的尋租空間，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收益率。

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