分業經營條件下各金融監管機構的獨立性與協調合作

[摘要] 目前我國的金融業發展以分業經營、分業監管為主要模式，但金融業的綜合經營已初露端倪，這對我國的金融監管提出了前所未有的挑戰。在分業經營的條件下如何使金融監管適應新的變化，這要結合我國的具體國情來選擇。在目前的國情下，金融監管應在保障各金融監管機構獨立性的前提下加強其協調與合作。

[關鍵詞] 分業經營金融監管獨立性協調

2004年4月銀行監督管理委員會的成立標志著我國金融市場分業監管的“一行三會”體制的形成，但隨著商業銀行綜合化經營趨勢的出現，這對我國分業監管體制提出了挑戰。如何結合中國的實際情況，在保障各金融監管機構獨立性的前提下加強監管機構之間的協調與合作，是目前金融監管的重中之重。

一、保障各金融監管機構的獨立性

什么是金融監管機構的獨立性，根據巴塞爾銀行監管委員會公布的二十五條有效銀行監管的核心原則中的第一條原則可以理解為:在一個有效的金融監管體系下，參與監管的每個機構有明確的責任和目標，并且享有工作上的自主權和充分的資源。而在我國保障金融機構的獨立性關鍵就是要充分實現各監管主體有不受行政干預的獨立職權，從而有效發揮其監管職能。

1．分業經營的現實條件要求必須保障各金融監管機構的獨立性

實行分業經營，分業監管仍是我國現階段金融業發展方式的必然選擇，是與我國經濟發展水平，以及金融市場的發育程度相適應的。雖然國際上出現了混業經營的趨勢，但實行混業經營是需要一些條件的，比如金融主體產權明晰，自律能力強，金融法規體系完備等，否則可能造成金融秩序的混亂，甚至引起經濟崩潰和社會混亂。而在我國這些條件尚不具備，金融主體仍以國有制為主，雖然正在改制，但還需要一段時間，內控機制也不健全，金融法規體系不完善，還存在一些滯后或空白的地方，因此實行分業經營是必然的選擇。

分業經營的專業化也要求金融監管的專業化，而要保證金融監管工作的專業化，就必須首先保障各金融機構具有獨立性。我國現行的“一行三會”的監管體制是按照金融機構的類別來劃分監管對象的，銀行、證券、保險三個行業分別監管，保障這種監管體制的獨立性，就能夠使監管行為與目標擺脫政治上的干預和壓力，保證在監管過程中取得的信息真實和準確，并且更能有效維護各方市場參與者的正當利益，從而充分體現“公開、公平、公正”的三公原則。

另外，金融全球化和金融創新的浪潮也需要金融監管保持獨立性。上個世紀80年代以來出現的金融全球化和金融創新的浪潮大大增加了金融機構的風險，使金融風險更具有復雜性、傳染性，這也給金融監管工作帶來了新的挑戰，保障金融監管機構的獨立性可以更好地加強內部監督，完善內部稽核體系，建立有效的風險防范機制。

2.國際經驗表明各金融監管機構必須保持獨立性

保障監管機構的獨立性是被國際經驗所證明了的，也是國際社會所公認的一個原則。如日本2001年統一金融監管權的失靈就證明了監管機構具有獨立性的必要性和重要性。

日本金融業的一個重要特征是與政治利益集團的關系極其密切，因此決定其監管效果的主要因素就是監管機構能否實現獨立性。1998年6月，日本開始金融監管體制改革，政府將金融監管權從行政權與監管權集于一身的大藏省中分離出來，成立金融監管廳（舊FSA），舊FSA在總理府直接管轄下，負責對大多數金融機構的監管。1998年12月，日本政府又成立了金融重建委員會（FRC），FRC與大藏省平級，負責對瀕臨破產的金融機構采取及時的校正措施。這一時期是日本金融監管相對成功的一個時期，舊FSA，FRC獨立設立于金融政策制定部門外，政治利益集團的干擾相對較少。2000年7月，舊FSA更名為金融廳（新FSA），接收了原屬于大藏省的金融政策制定權，新FSA同時擁有金融監管權和金融政策制定權。2001年1月，FRC解散，其職能也歸于新FSA，日本的金融監管權又再一次高度集中。但這時的新FSA由于權利過于集中，政監不分，很容易受到政治利益集團的影響，從而大大地降低了日本金融監管的有效性。可見，獨立性是監管機構發揮作用最為重要的前提和基礎，我國的“三會”必須保持相當程度的獨立性。

二、加強各金融監管機構的協調與合作

我國雖然實行的是分業經營、分業監管的模式，但綜合化經營已初露端倪。這不僅順應了國際金融業的發展趨勢，而且有助于金融機構增強競爭能力，滿足客戶綜合金融的需要。

中央“十一五”規劃綱要中提出要“穩步推進金融業綜合經營試點”，在2006年銀監會工作會議上，銀監會主席劉明康也明確提出“將研究穩步推進金融業綜合經營試點的措施，選擇有條件的銀行開展綜合化經營試點”。這些方針政策的確立，使金融業綜合化經營成為一個實踐的熱點。金融監管應順應環境變化，著力加強各監管機構的協調與合作，以保障綜合化經營的健康發展 。

1.建立監管機制之間的合作協調機制

目前實行的“聯席會議制度”不能解決金融綜合經營有效監管的問題。一方面，聯席會議制度是三方以備忘錄的形式進行協調的。2003年9月，中國銀監會、中國證監會、中國保監會召開了第一次監管聯席會議，討論并通過了《中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員在金融監管方面分工合作的備忘錄》，在實踐中備忘錄的內容主要是側重于信息收集與交流，并沒有涉及綜合經營的監管問題。另一方面，聯席會議制度作為監管協調機制運轉不暢。監管聯席會議制度只是論壇式的，還沒有上升到法律制度的層面，相關部門缺乏足夠的動力與有效的約束將各自的監管信息向對方披露，相關重要文件的會簽制度也沒有任何強制力。因此，建立一個適應我國國情的有效監管協調機制迫在眉睫。

在“2006年第三屆國際金融論壇年會”上，組建超部委金融監管協調機構成為一個熱點話題。筆者認為，目前較為可行的辦法是，建立以國務院牽頭，央行、財政部，以及相關監管部門參與的金融協調監管委員會，金融協調監管委員會負責確定金融體系的重大問題和趨勢，制定金融監管的相關政策，協調各監管部門之間的沖突，培養綜合監管人才，并監管目前金融活動中監管部門未覆蓋到的領域，如擔保。在設立金融監管協調委員會時，還可以借鑒國外的經驗，將監管的政策制權和執行權分離，從而保障三方監管機構的獨立性。

2.完善法律法規，構建金融業綜合經營的法律體系

我國現行的金融法律體系是在分業經營框架下建立起來的，主要由行業法以及相應的法規和規章構成，具體包括《中央銀行法》、《商業銀行法》、《保險法》、《證券法》、《銀行業監督管理法》等，在綜合經營及金融控股公司的立法上存在空白。由于我國金融綜合經營發展模式尚需深入探索，在法律體系的構建上，也應循序漸進，而當前迫切需要制定的是以下幾方面的法律：

首先，制定相關法律賦予金融綜合經營與監管合法性，明確綜合經營的模式和法律界限。我國現行的金融法制，從法律到部門規章都沒有對金融的綜合經營進行清晰的法律界定，三方監管備忘錄也只能對法律賦予的各自職責加以明確，不能跨越法律的授權規定綜合經營監管職責。銀行綜合經營缺乏合法性和有效的約束，各監管機構的監管界限和法律地位的不清楚導致了在很大程度上，銀行進行綜合經營是為了追逐利潤，從而大大增加了金融風險。

其次，制定金融控股集團監管方面的相關規定。目前我國不僅存在光大、中信、平保等金融企業直接控股金融企業的公司，還存在通過各種形式參股保險、證券、城市信用社等金融企業的工商企業集團。從趨勢發展來看，建立金融控股集團是我國未來金融綜合經營的一個主要方向，這就需要制定相關法律對其性質、市場準入和退出條件、監管機制、資本充足率和標準、內控制度管理、法人治理結構等方面進行明確的規定，保障金融控股集團的法律地位。

再次，制定應急措施和危機處理方面的法規。我國《商業銀行法》中雖然規定了“接管”和“破產”制度，但“破產”制度還只是一些原則上的規定，而且對于銀行出現緊急和危機狀況時采取何種措施未作規定，如銀行無足夠自有資本出現短暫的流動性困難時如何處理等。這方面的法規可以包括存款保險制度、風險預警機制的規定、問題金融機構救助處置、突發事件的處理預案等。

3.建立綜合化經營的信息技術平臺

先進的技術信息平臺，是實施綜合化經營的技術條件，也是實現監管機構之間協調與合作的技術保障。目前的信息系統在業務、客戶關系、風險管理等多方面都無法滿足綜合化的需求。從中長期看，隨著金融市場的不斷發展，各方參與者相互依賴的程度也會不斷提高，這就更需要各方監管機構的相互配合，從制度上形成信息共享和監管協調的機制，一方面可以滿足各金融主體和監管機構的需要，另一方面又能減輕金融機構統一數據報送系統和信息共享平臺的負擔，以較低的成本獲取數據和信息。共享的信息可以包括法規信息、政策信息、機構信息、業務信息、統計信息、風險信息、客戶信息以及處罰信息等。

建立綜合化經營的信息技術平臺中要注意這樣兩個問題：第一，信息共享的主體不僅包括“一行三會”，還應包括其他金融監管部門和部分宏觀經濟部門，建立高效的信息交流和共享機制，加強政策協調；第二，建立這樣大型的綜合數據庫，必須明確各方在信息技術平臺建立中的職責分工，如由誰收取信息、由誰維護等，從而減少業務交叉，降低監管成本，確保參與協調機制的各方都能獲取履行職責所需的數據和信息。

4.積極培養實施綜合經營監管的綜合型人才

目前，我國金融綜合經營監管中面臨的一個重要問題就是綜合型人才的缺乏。所謂綜合型人才，就是指那些熟悉金融法律法規、具有銀行、證券、保險等行業的業務知識、操作技能和操作經驗的人員。在分業監管體制下，金融從業人員在不同行業之間的流動性不強，各監管部門也很少注意培養熟悉各個金融領域又具有法律知識的人才，尤其是高級監管人員。

要培養出這樣的人才，可以在金融監管的協調機制中組建一個專門的機構來加強各行業之間人員的流動，充分利用現有的人員，讓各領域的管理人員和專業法律人員相互滲透。一方面，注意加強管理人員熟悉相關領域的業務知識和學習法律法規，提高其處理有關法律問題的能力;另一方面，加強內部專業法律人員熟悉銀行、證券、保險、信托、電子技術等領域的業務，從而建立起一個有效的人才庫，保障實行金融綜合監管的人才需求。

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