促進環渤海區域經濟發展的政府協調機制探討

[摘要] 經濟學理論和歷史事實證明，“市場協調”和“政府協調”是區域經濟協調發展的兩種手段、兩種機制。市場協調是基礎，政府協調是補充，它以市場協調為對象，彌補市場失靈。兩種協調機制相互影響、相互作用，共同促進區域經濟的協調發展。

[關鍵詞] 環渤海區域市場協調機制政府協調機制

一、促進環渤海區域經濟協調發展的意義

環渤海地區是由遼寧、內蒙古、北京、天津、河北、山東所組成的廣大區域。我們知道區域經濟差異的存在和變化（特別是擴大）對經濟和社會發展會造成種種負面影響，所以，在區域經濟發展中就必須對區域經濟差異變化（特別是擴大）進行調控。區域經濟協調發展就是區域之間在經濟交往上日趨密切、相互依賴日益加深、發展上關聯互動，從而達到各區域的經濟可持續發展的過程。我國是一個處于經濟體制轉軌、區域發展不平衡的發展中社會主義國家，區域經濟差異的調控目標應是盡力減緩區域經濟差異的擴大趨勢，防止引起我國經濟發展秩序混亂和誘發社會動蕩，同時，通過加大對欠發達區域經濟發展的扶植力度，爭取縮小區域之間的經濟相對差異，逐步努力縮小區域之間的經濟絕對差異和相對差異。實現這個目標，就必須走區域經濟協調發展之路。區域經濟協調發展的本質，是充分發揮區域優勢，使區域形成相互依賴、合理分工、協調發展的經濟統一體。

區域經濟協調發展的意義在于，首先，可以加快欠發達區域的經濟發展，這是減緩區域經濟差異擴大，逐步縮小區域經濟差異的根本所在，而且，也為發達區域的發展提供了可靠的支撐；同時，又可以繼續發揮發達區域在全國經濟發展中的帶動作用，增強國家的經濟總體實力，為通過區域合作來幫助欠發達區域的發展創造更好的條件。其次，通過促進區域經濟協調發展，就可以有效地協調區域之間的經濟利益關系，處理好我國經濟社會發展中的全局利益與局部利益，近期利益與遠期利益，保證經濟社會的持續、穩定發展。

區域協調機制的設計有兩種可選擇的類型：一是制度化的協調機制，即通過集體談判締結條約或協議，組成一個緊密的組織來進行區域合作。這種協調機制具有法律強制性，更有利于推進區域緊密型合作，但目前條件尚不成熟;二是非制度化的協調機制，即采取集體磋商形式，組成松散的組織形式。主要包括:構建區域經濟協調發展的協商機構，制定區域經濟發展規劃，頒布區域經濟協調發展政策，規定管理權限和審批程序;構建區域生產要素流動機制，積極培育一體化的資本市場、人才市場、技術市場、產權市場和旅游市場等;構建區域經濟協調發展的整合機制，推進區域產業集群和產業布局的市場化整合，建立城市經濟區生產協作網絡，促進區域產業體系的形成;構建區域經濟協調發展的監督和保障制度體系并貫徹實施;構建區域經濟協調發展的分配機制，建立共同的融資平臺和合理的稅收模式，提高經濟發達地區對欠發達地區的支持力度，保證發展中的公平;構建區域經濟發展的共享機制，保證文化教育、交通、信息等基礎設施的共享，避免重復建設。

規范政府行為，是非制度化協調機制運作的關鍵。非制度化協調機制事實上就是由相輔相成的兩種機制所構成:一是市場機制，就是發揮充分市場在資源配置中的基礎性作用;二是政府機制，就是充分發揮政府在經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務等方面的職能和作用，促進區域經濟協調發展。

第一，正確定位，轉變職能，增強地方政府之間的整體性和統一性。地方政府進一步轉變職能，完善經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能，切實改變政府主導結構調整和對經濟運行直接干預過多的狀況，把政府經濟管理職能的著力點轉移到主要為各類市場主體服務和建立健全與市場經濟相適應的體制、政策、法律環境上來，大力培育市場主體，發展中介組織，制定有利于公平競爭的市場規則，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，促進東北區域性統一市場體系的形成和發展。

第二，改革對各地政府工作業績的考核標準，努力消除行政和制度性障礙。現行的對地方政府工作業績的考核標準，反映了地方政府對經濟運行直接干預過多的現狀。而地方政府對經濟運行直接干預過多，不利于改變經濟粗放增長方式、重復建設和產業結構嚴重趨同以及克服地方保護主義。要改變對地方政府工作業績的考核標準，以利于消除區域協調發展的壁壘。

第三，調整稅費關系，搞好公共財政建設。傳統的追求財政收入最大化，使地方政府傾向于建設“生產型”財政。而公共財政是“社會型”財政，建設公共財政有利于提高經濟的市場化程度，促進區域經濟協調發展。

第四，建立區際監管組織，適當調整公共政策。地方政府要逐步調整和減少以獲得優惠政策和特殊待遇為主要內容的競爭，制定和實施合理的區域發展規劃和政策，引導生產力合理布局，建立區際監管組織，維護統一市場，保護區際競爭。

第五，完善法制，營造公平競爭的環境。必須加強立法工作，以法律手段促進區域經濟協調發展。同時，以法治維護市場在區域經濟協調發展中的基礎性作用。

二、促進環渤海區域經濟發展的政府協調機制探討

經濟學理論和歷史事實證明，“市場協調”和“政府協調”是區域經濟協調發展的兩種手段、兩種機制。市場協調是基礎，政府協調是補充，它以市場協調為對象，彌補市場失靈。兩種協調機制相互影響、相互作用，共同促進區域經濟的協調發展。

各級政府要促進區域經濟協調發展，首要的是要從總體上注意以下從五個方面的問題。

第一，落實科學發展觀，統籌區域經濟發展。

第二，通過培育產權清晰的市場主體，促進區際間商品交換和要素流動。

第三，通過建立公共財政體制，規范政府間轉移支付制度，控制區域經濟差距。

第四，規范地方政府行為，維護全國統一大市場的順暢運行。

第五，提高政府執政能力，推進民主法治建設。

從我國50多年來的經驗總結中可以看出，政府主要是通過以下四個方面的作為來促進區域經濟的協調發展。

第一，區域經濟政策要在因地制宜的基礎上逐步向高級化方向發展，一要考慮當地的自然資源條件，二要依據地方已有的產業發展條件和基礎。

第二，重視欠發達地區、特殊困難地區的經濟發展。一是要注重解決欠發達地區交通運輸業相對落后、地理環境條件相對閉塞等問題，加強交通運輸、通訊等基礎設施建設，打通欠發達地區對外聯系的通道；二是要選擇一些臨近交通線且有一定基礎的城鎮或資源富集區作為“增長極”，并通過它們的輻射功能帶動周邊地區的發展。

第三，建立關于地區發展的法律體系，以便為各級政府實施地區發展計劃提供法律依據。避免隨意性、主觀性和陷入無休止的討價還價，避免用政策代替法律，維護地區發展政策的權威性和穩定性。

第四，注意中央和地方區域經濟發展政策的協調性。在區域經濟發展政策的制定和實施方面，應注意中央和地方的協調。地方的局部利益服從國家的總體利益，并兼顧當前利益和長遠利益。

政府行為對區域經濟協調發展的影響還可以從微觀、宏觀和中觀三個方面來考察。

在微觀層面主要在于:政府的制度安排影響所有制結構和產權結構在區域之間的差異。國有企業在各地的分布比例與各地所有制結構、市場化程度密切相關。要發揮“市場協調”區域經濟的作用，就必須確立產權的合法地位，實現公平、公正的“人格化”產權，使國有企業成為真正的市場主體。非國有經濟的發展，需要政府提供更加寬松的社會環境。

在宏觀層面主要在于：政府的再分配行為不當，不僅不能抑制區域差距的擴大，反而會加大差距程度。只有通過建立公共分級財政，實施規范的轉移支付制度，才有助于抑制區域差距，促進區域經濟協調發展。在區域經濟的發展過程中，不平衡普遍存在，并構成區域間競爭的基礎，人為強化或消除區域差距的做法都是不正確的。從長期趨勢看，只要能夠實現充分競爭的資源配置和要素的充分流動，區域間投資的邊際成本就會趨于平均化，人均收入也會趨于平均，就有可能達到區域發展的平衡。但是，在這個長期的過程中，假如區域經濟差距超過一定的“限度”，則會導致區域間經濟、社會的矛盾擴大，從而延緩發展，甚至發生停滯和倒退。政府行為要尊重市場規律，不能通過“辦企業”干擾市場競爭的有效領域，而應當通過提供均等化的文化教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務以及能源、交通、通訊等基礎設施，使區域間市場主體的競爭公平化，實現區域之間的“競爭效率”。

在中觀層面主要在于:地方政府行為幾乎可以影響到所有資源和要素的空間流動。如果有明確、一致的行為邊界，就可以促進區域經濟的協調發展，否則，狹隘的地方利益就可能膨脹，使市場信號發生扭曲，誤導資源和要素的空間流向。尤其是地方政府動用行政資源，限制外地商品銷售、限制人力資源流動等行為，會嚴重影響區域經濟的協調發展。地方政府行為的規范，必須建立在事權與財權的法律性劃分上，地方政府作為地方利益的代表與作為中央代理人的角色之間，需要達成新的均衡。而這個過程，最終要通過發展政治文明來實現。

政府促進區域經濟協調發展的具體政策導向應該是:

第一，促進區域內部經濟體制環境的統一。受經濟體制改革區域推進的影響，我國各區域的經濟市場化程度不一，這是轉軌時期區域經濟差異加劇的重要原因。因此，區域之間一致的市場經濟體制環境是實現區域經濟協調發展的最基本的前提。只有在相同的體制環境中，各個區域才能按照市場規律的要求，自主發展，公平競爭，依據比較優勢，合理配置資源，實現利益最大化，區域之間也才能形成共同發展的局面。

第二，促成區域之間要素市場的統一。區域之間要素的自由、合理流動是促進區域經濟協調發展的重要保證。所以，應從體制上消除限制區域之間要素自由流動的制度根源，取消阻礙要素合理流動的區域壁壘，加大區域的開放程度，使要素在市場供求機制、價格機制作用下在各區域之間合理流動、優化配置。

第三，推進區域產業協調發展。區域產業協調發展是區域經濟協調發展的主干部分。具體包括三個方面：其一，區域之間產業發展競爭與分工。通過競爭，可以有效地發揮市場對區域產業發展的引導和選擇作用。并通過市場供求與選擇作用，引導各區域發展自己具有競爭力的優勢產業，于產品市場中實現區域之間的產業合理分工;其二，區域之間產業發展合作。即，通過在組織形式上把有關區域之間的相關產業聯結成一個整體，發揮各自的比較優勢，進行優勢互補，提高競爭力和效益。其三，區域之間產業轉移。區域之間產業轉移是引起區域產業結構有序調整、協調發展的有效方式。自主選擇、互惠互利是市場經濟條件下區域之間產業轉移需遵循的基本原則。同時，政府在信息提供、信貸、產權變更、職工安排等方面要給予相應的支持，使產業轉移更為有序、合理。

第四，推動和規范地方政府間的區域經濟合作。地方政府間的區域經濟合作對于促進各區域的經濟發展，協調區際經濟關系，構建聯動、有序的經濟區域等有著越來越重要的作用。這種合作的基本原則是，合作各方平等參與，按投入份額大小分享利益、承擔風險。目前，我國還缺少鼓勵和規范地方政府間的區域經濟合作的必要的法規和政策，在合作中存在利益分配不公，正當權益缺乏保障，進而引起種種利益沖突等問題。所以，國家應及時制訂和實施有關的法規和政策，推動和規范地方政府間的區域經濟合作，保障合作各方的合法權益，使區域之間的合作能夠順利進行下去，達到各展所長，優勢互補，共同發展的目的。

第五，鼓勵企業跨區域發展。企業跨區域發展是市場經濟條件下協調區域經濟發展的一種有效方式。因為，企業跨區域發展在實現本企業擴張的同時對所涉及的區域的經濟發展能夠產生刺激和推動作用，并能夠密切區域之間的經濟聯系和交往。目前，企業跨區域發展仍處在起步階段，存在著信息不暢、利益分配不規范、投資法律保障缺乏和體制環境不配套等多種問題，對此，國家應及時地提供政策上的服務和支持。

第六，中央政府應在繼續發展經濟相對發達區域的同時，注重采取措施加快欠發達區域的經濟發展。這方面包括，擴大中央在欠發達區域的基礎設施建設投入，改善對外交流的條件；同等條件下，優先在欠發達區域布局有區域意義的重點建設項目；引導外資投向欠發達區域;增加對欠發達區域的基礎教育和職業教育、科技開發方面的投入;適當進行中央財政轉移支付，給予欠發達區域財政支持。

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