促進環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的政府協(xié)調機制探討

[摘要] 經(jīng)濟學理論和歷史事實證明，“市場協(xié)調”和“政府協(xié)調”是區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的兩種手段、兩種機制。市場協(xié)調是基礎，政府協(xié)調是補充，它以市場協(xié)調為對象，彌補市場失靈。兩種協(xié)調機制相互影響、相互作用，共同促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展。

[關鍵詞] 環(huán)渤海區(qū)域市場協(xié)調機制政府協(xié)調機制

一、促進環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的意義

環(huán)渤海地區(qū)是由遼寧、內蒙古、北京、天津、河北、山東所組成的廣大區(qū)域。我們知道區(qū)域經(jīng)濟差異的存在和變化（特別是擴大）對經(jīng)濟和社會發(fā)展會造成種種負面影響，所以，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中就必須對區(qū)域經(jīng)濟差異變化（特別是擴大）進行調控。區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展就是區(qū)域之間在經(jīng)濟交往上日趨密切、相互依賴日益加深、發(fā)展上關聯(lián)互動，從而達到各區(qū)域的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的過程。我國是一個處于經(jīng)濟體制轉軌、區(qū)域發(fā)展不平衡的發(fā)展中社會主義國家，區(qū)域經(jīng)濟差異的調控目標應是盡力減緩區(qū)域經(jīng)濟差異的擴大趨勢，防止引起我國經(jīng)濟發(fā)展秩序混亂和誘發(fā)社會動蕩，同時，通過加大對欠發(fā)達區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的扶植力度，爭取縮小區(qū)域之間的經(jīng)濟相對差異，逐步努力縮小區(qū)域之間的經(jīng)濟絕對差異和相對差異。實現(xiàn)這個目標，就必須走區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展之路。區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的本質，是充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，使區(qū)域形成相互依賴、合理分工、協(xié)調發(fā)展的經(jīng)濟統(tǒng)一體。

區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的意義在于，首先，可以加快欠發(fā)達區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，這是減緩區(qū)域經(jīng)濟差異擴大，逐步縮小區(qū)域經(jīng)濟差異的根本所在，而且，也為發(fā)達區(qū)域的發(fā)展提供了可靠的支撐；同時，又可以繼續(xù)發(fā)揮發(fā)達區(qū)域在全國經(jīng)濟發(fā)展中的帶動作用，增強國家的經(jīng)濟總體實力，為通過區(qū)域合作來幫助欠發(fā)達區(qū)域的發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。其次，通過促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，就可以有效地協(xié)調區(qū)域之間的經(jīng)濟利益關系，處理好我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的全局利益與局部利益，近期利益與遠期利益，保證經(jīng)濟社會的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。

區(qū)域協(xié)調機制的設計有兩種可選擇的類型：一是制度化的協(xié)調機制，即通過集體談判締結條約或協(xié)議，組成一個緊密的組織來進行區(qū)域合作。這種協(xié)調機制具有法律強制性，更有利于推進區(qū)域緊密型合作，但目前條件尚不成熟;二是非制度化的協(xié)調機制，即采取集體磋商形式，組成松散的組織形式。主要包括:構建區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的協(xié)商機構，制定區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，頒布區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展政策，規(guī)定管理權限和審批程序;構建區(qū)域生產(chǎn)要素流動機制，積極培育一體化的資本市場、人才市場、技術市場、產(chǎn)權市場和旅游市場等;構建區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的整合機制，推進區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)布局的市場化整合，建立城市經(jīng)濟區(qū)生產(chǎn)協(xié)作網(wǎng)絡，促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系的形成;構建區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的監(jiān)督和保障制度體系并貫徹實施;構建區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的分配機制，建立共同的融資平臺和合理的稅收模式，提高經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度，保證發(fā)展中的公平;構建區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的共享機制，保證文化教育、交通、信息等基礎設施的共享，避免重復建設。

規(guī)范政府行為，是非制度化協(xié)調機制運作的關鍵。非制度化協(xié)調機制事實上就是由相輔相成的兩種機制所構成:一是市場機制，就是發(fā)揮充分市場在資源配置中的基礎性作用;二是政府機制，就是充分發(fā)揮政府在經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務等方面的職能和作用，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。

第一，正確定位，轉變職能，增強地方政府之間的整體性和統(tǒng)一性。地方政府進一步轉變職能，完善經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能，切實改變政府主導結構調整和對經(jīng)濟運行直接干預過多的狀況，把政府經(jīng)濟管理職能的著力點轉移到主要為各類市場主體服務和建立健全與市場經(jīng)濟相適應的體制、政策、法律環(huán)境上來，大力培育市場主體，發(fā)展中介組織，制定有利于公平競爭的市場規(guī)則，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，促進東北區(qū)域性統(tǒng)一市場體系的形成和發(fā)展。

第二，改革對各地政府工作業(yè)績的考核標準，努力消除行政和制度性障礙。現(xiàn)行的對地方政府工作業(yè)績的考核標準，反映了地方政府對經(jīng)濟運行直接干預過多的現(xiàn)狀。而地方政府對經(jīng)濟運行直接干預過多，不利于改變經(jīng)濟粗放增長方式、重復建設和產(chǎn)業(yè)結構嚴重趨同以及克服地方保護主義。要改變對地方政府工作業(yè)績的考核標準，以利于消除區(qū)域協(xié)調發(fā)展的壁壘。

第三，調整稅費關系，搞好公共財政建設。傳統(tǒng)的追求財政收入最大化，使地方政府傾向于建設“生產(chǎn)型”財政。而公共財政是“社會型”財政，建設公共財政有利于提高經(jīng)濟的市場化程度，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。

第四，建立區(qū)際監(jiān)管組織，適當調整公共政策。地方政府要逐步調整和減少以獲得優(yōu)惠政策和特殊待遇為主要內容的競爭，制定和實施合理的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和政策，引導生產(chǎn)力合理布局，建立區(qū)際監(jiān)管組織，維護統(tǒng)一市場，保護區(qū)際競爭。

第五，完善法制，營造公平競爭的環(huán)境。必須加強立法工作，以法律手段促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。同時，以法治維護市場在區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展中的基礎性作用。

二、促進環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的政府協(xié)調機制探討

經(jīng)濟學理論和歷史事實證明，“市場協(xié)調”和“政府協(xié)調”是區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的兩種手段、兩種機制。市場協(xié)調是基礎，政府協(xié)調是補充，它以市場協(xié)調為對象，彌補市場失靈。兩種協(xié)調機制相互影響、相互作用，共同促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展。

各級政府要促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，首要的是要從總體上注意以下從五個方面的問題。

第一，落實科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

第二，通過培育產(chǎn)權清晰的市場主體，促進區(qū)際間商品交換和要素流動。

第三，通過建立公共財政體制，規(guī)范政府間轉移支付制度，控制區(qū)域經(jīng)濟差距。

第四，規(guī)范地方政府行為，維護全國統(tǒng)一大市場的順暢運行。

第五，提高政府執(zhí)政能力，推進民主法治建設。

從我國50多年來的經(jīng)驗總結中可以看出，政府主要是通過以下四個方面的作為來促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展。

第一，區(qū)域經(jīng)濟政策要在因地制宜的基礎上逐步向高級化方向發(fā)展，一要考慮當?shù)氐淖匀毁Y源條件，二要依據(jù)地方已有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件和基礎。

第二，重視欠發(fā)達地區(qū)、特殊困難地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。一是要注重解決欠發(fā)達地區(qū)交通運輸業(yè)相對落后、地理環(huán)境條件相對閉塞等問題，加強交通運輸、通訊等基礎設施建設，打通欠發(fā)達地區(qū)對外聯(lián)系的通道；二是要選擇一些臨近交通線且有一定基礎的城鎮(zhèn)或資源富集區(qū)作為“增長極”，并通過它們的輻射功能帶動周邊地區(qū)的發(fā)展。

第三，建立關于地區(qū)發(fā)展的法律體系，以便為各級政府實施地區(qū)發(fā)展計劃提供法律依據(jù)。避免隨意性、主觀性和陷入無休止的討價還價，避免用政策代替法律，維護地區(qū)發(fā)展政策的權威性和穩(wěn)定性。

第四，注意中央和地方區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策的協(xié)調性。在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策的制定和實施方面，應注意中央和地方的協(xié)調。地方的局部利益服從國家的總體利益，并兼顧當前利益和長遠利益。

政府行為對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的影響還可以從微觀、宏觀和中觀三個方面來考察。

在微觀層面主要在于:政府的制度安排影響所有制結構和產(chǎn)權結構在區(qū)域之間的差異。國有企業(yè)在各地的分布比例與各地所有制結構、市場化程度密切相關。要發(fā)揮“市場協(xié)調”區(qū)域經(jīng)濟的作用，就必須確立產(chǎn)權的合法地位，實現(xiàn)公平、公正的“人格化”產(chǎn)權，使國有企業(yè)成為真正的市場主體。非國有經(jīng)濟的發(fā)展，需要政府提供更加寬松的社會環(huán)境。

在宏觀層面主要在于：政府的再分配行為不當，不僅不能抑制區(qū)域差距的擴大，反而會加大差距程度。只有通過建立公共分級財政，實施規(guī)范的轉移支付制度，才有助于抑制區(qū)域差距，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。在區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展過程中，不平衡普遍存在，并構成區(qū)域間競爭的基礎，人為強化或消除區(qū)域差距的做法都是不正確的。從長期趨勢看，只要能夠實現(xiàn)充分競爭的資源配置和要素的充分流動，區(qū)域間投資的邊際成本就會趨于平均化，人均收入也會趨于平均，就有可能達到區(qū)域發(fā)展的平衡。但是，在這個長期的過程中，假如區(qū)域經(jīng)濟差距超過一定的“限度”，則會導致區(qū)域間經(jīng)濟、社會的矛盾擴大，從而延緩發(fā)展，甚至發(fā)生停滯和倒退。政府行為要尊重市場規(guī)律，不能通過“辦企業(yè)”干擾市場競爭的有效領域，而應當通過提供均等化的文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務以及能源、交通、通訊等基礎設施，使區(qū)域間市場主體的競爭公平化，實現(xiàn)區(qū)域之間的“競爭效率”。

在中觀層面主要在于:地方政府行為幾乎可以影響到所有資源和要素的空間流動。如果有明確、一致的行為邊界，就可以促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展，否則，狹隘的地方利益就可能膨脹，使市場信號發(fā)生扭曲，誤導資源和要素的空間流向。尤其是地方政府動用行政資源，限制外地商品銷售、限制人力資源流動等行為，會嚴重影響區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展。地方政府行為的規(guī)范，必須建立在事權與財權的法律性劃分上，地方政府作為地方利益的代表與作為中央代理人的角色之間，需要達成新的均衡。而這個過程，最終要通過發(fā)展政治文明來實現(xiàn)。

政府促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的具體政策導向應該是:

第一，促進區(qū)域內部經(jīng)濟體制環(huán)境的統(tǒng)一。受經(jīng)濟體制改革區(qū)域推進的影響，我國各區(qū)域的經(jīng)濟市場化程度不一，這是轉軌時期區(qū)域經(jīng)濟差異加劇的重要原因。因此，區(qū)域之間一致的市場經(jīng)濟體制環(huán)境是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的最基本的前提。只有在相同的體制環(huán)境中，各個區(qū)域才能按照市場規(guī)律的要求，自主發(fā)展，公平競爭，依據(jù)比較優(yōu)勢，合理配置資源，實現(xiàn)利益最大化，區(qū)域之間也才能形成共同發(fā)展的局面。

第二，促成區(qū)域之間要素市場的統(tǒng)一。區(qū)域之間要素的自由、合理流動是促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的重要保證。所以，應從體制上消除限制區(qū)域之間要素自由流動的制度根源，取消阻礙要素合理流動的區(qū)域壁壘，加大區(qū)域的開放程度，使要素在市場供求機制、價格機制作用下在各區(qū)域之間合理流動、優(yōu)化配置。

第三，推進區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展。區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的主干部分。具體包括三個方面：其一，區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展競爭與分工。通過競爭，可以有效地發(fā)揮市場對區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導和選擇作用。并通過市場供求與選擇作用，引導各區(qū)域發(fā)展自己具有競爭力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，于產(chǎn)品市場中實現(xiàn)區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)合理分工;其二，區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展合作。即，通過在組織形式上把有關區(qū)域之間的相關產(chǎn)業(yè)聯(lián)結成一個整體，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，進行優(yōu)勢互補，提高競爭力和效益。其三，區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)轉移。區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)轉移是引起區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構有序調整、協(xié)調發(fā)展的有效方式。自主選擇、互惠互利是市場經(jīng)濟條件下區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)轉移需遵循的基本原則。同時，政府在信息提供、信貸、產(chǎn)權變更、職工安排等方面要給予相應的支持，使產(chǎn)業(yè)轉移更為有序、合理。

第四，推動和規(guī)范地方政府間的區(qū)域經(jīng)濟合作。地方政府間的區(qū)域經(jīng)濟合作對于促進各區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，協(xié)調區(qū)際經(jīng)濟關系，構建聯(lián)動、有序的經(jīng)濟區(qū)域等有著越來越重要的作用。這種合作的基本原則是，合作各方平等參與，按投入份額大小分享利益、承擔風險。目前，我國還缺少鼓勵和規(guī)范地方政府間的區(qū)域經(jīng)濟合作的必要的法規(guī)和政策，在合作中存在利益分配不公，正當權益缺乏保障，進而引起種種利益沖突等問題。所以，國家應及時制訂和實施有關的法規(guī)和政策，推動和規(guī)范地方政府間的區(qū)域經(jīng)濟合作，保障合作各方的合法權益，使區(qū)域之間的合作能夠順利進行下去，達到各展所長，優(yōu)勢互補，共同發(fā)展的目的。

第五，鼓勵企業(yè)跨區(qū)域發(fā)展。企業(yè)跨區(qū)域發(fā)展是市場經(jīng)濟條件下協(xié)調區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一種有效方式。因為，企業(yè)跨區(qū)域發(fā)展在實現(xiàn)本企業(yè)擴張的同時對所涉及的區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展能夠產(chǎn)生刺激和推動作用，并能夠密切區(qū)域之間的經(jīng)濟聯(lián)系和交往。目前，企業(yè)跨區(qū)域發(fā)展仍處在起步階段，存在著信息不暢、利益分配不規(guī)范、投資法律保障缺乏和體制環(huán)境不配套等多種問題，對此，國家應及時地提供政策上的服務和支持。

第六，中央政府應在繼續(xù)發(fā)展經(jīng)濟相對發(fā)達區(qū)域的同時，注重采取措施加快欠發(fā)達區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。這方面包括，擴大中央在欠發(fā)達區(qū)域的基礎設施建設投入，改善對外交流的條件；同等條件下，優(yōu)先在欠發(fā)達區(qū)域布局有區(qū)域意義的重點建設項目；引導外資投向欠發(fā)達區(qū)域;增加對欠發(fā)達區(qū)域的基礎教育和職業(yè)教育、科技開發(fā)方面的投入;適當進行中央財政轉移支付，給予欠發(fā)達區(qū)域財政支持。

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