重提國有股轉持

“劃轉部分國有資產充實社保基金工作小組”草擬最新報告提出，企業在新股發行和增發股票時，均按照融資額的10%將國有股權劃撥給社保基金持有；對2006年6月新老劃斷之后首發或增發的上市公司國有股進行追溯劃轉

來自權威部門的消息稱，國有資產劃撥社保基金一事已經獲得階段性進展。

《財經》記者獲悉，由財政部牽頭的“劃轉部分國有資產充實社保基金工作小組”目前已經完成各部門意見的協調與匯總，相關的報告已經起草完畢，將于年內上報國務院。

根據最新的報告，于2001年5月頒布實施、2002年6月暫停的《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》（下稱“減持辦法”）即將恢復執行，并為充實全國社會保障基金（下稱社保基金）開拓一個穩定渠道。待“減持辦法”啟動以后，還將通過其他方式劃轉上市公司國有資產、非上市公司國有資產、資源性國有資產等，來充實社保基金。

除了未來上市和增發國有股的10%將充實社保，報告稱，對2006年6月“新老劃斷”（即指股權分置改革基本完成后，新發行的IPO實施全流通，而不再做流通股與非流通股的區分）之后首發或增發的上市公司實行追溯劃轉。據統計，新老劃斷后首發或增發含國有股上市公司159家，可劃轉的國有股數約71億，凈資產約219億元，按發行價計算為404億元。

“兩方面資金合計，2008年可以使社保基金增加約700億元的規模。”社保基金理事會的人士說。

為體現政策的公平性和統一性，對“新老劃斷”前首發或增發的上市公司，暫時不進行追溯劃轉。

“這只是漫漫長路中的一小步，現在劃撥的資產不過是應劃撥的國有資產中的一小部分。”社保基金理事會的一位人士說，不過，“很小的一步也來之不易”。

中國證監會的一位人士也表示，國有股在境內新股發行和增發時完成對社保基金的劃轉，“對于穩定市場，增加機構投資者的比例有重要的意義。”

減持與轉持

根據2001年“減持辦法”的規定，凡國家擁有股份的股份有限公司向公共投資者首次發行和增發股票時，均應按融資額的10%出售國有股；股份有限公司設立未滿三年的，擬出售的國有股通過劃撥方式轉由社保基金理事會持有，并由其委托該公司在公開募股時一次或分次出售。國有股存量出售收入，全部上繳社保基金。

這一“減持辦法”實施了不過五個月的時間，就因為股市的巨大波動而被迫暫停，其間社保基金總共才收到了12億元的收入。

在暫停“減持辦法”的同時，國務院還決定，為了增強全國社保基金的實力，除繼續采取國家財政增加撥款等方式，有關部門將進一步研究，把部分國有股劃撥給全國社保基金，這部分劃撥的國有股不在證券市場上減持變現。全國社保基金可以在需要時，通過分紅、向戰略投資者協議轉讓等形式來充實社保資金。

然而這一政策并沒有落實。全國社保基金理事會一位官員告訴記者：“這部分資產的最大問題是流動性差，難以變現，而且定價困難。”一直未有恰當的解決方案，事實上劃撥更是無從談起。

最終，“減持辦法”最終演變為只適用于境外上市企業IPO。截至2006年底，境外上市企業IPO的減持總額累計折合人民幣751億元左右。境內上市的企業并沒有10%的國有股減持要求。

根據前述的報告草案，今后上市公司在首次發行和增發股票時，均將采用轉持而非減持國有股的辦法。即在公開募股時，按照實際發行新股數量的10%劃撥全國社保基金，由后者長期持有。

該報告稱，對于符合國家統一標準確實需要保持國有控股地位的個別企業，如因轉持國有股影響國有股控股地位的企業，經國資委、財政部、社保基金同意，可允許國有股東在資金及時足額上繳全國社保基金情況下，采取變通方式包括以分紅、自有資金上繳全國社保基金的方式，替代轉持國有股劃撥。

漫漫劃撥路

“劃轉部分國有資產充實社保基金工作小組”成立于2004年9月，是由國務院批準設立的，成員單位包括財政部、國務院國資委、證監會和社保基金理事會。由財政部牽頭，并在財政部設立辦事機構，其使命是尋找合適的辦法劃撥部分國有資產解決全國社保基金的缺口。

成立于2000年8月的全國社保基金是中央政府集中的社會保障資金，是國家重要的戰略儲備，主要用于彌補今后人口老齡化高峰時期的社會保障需要。

根據2001年12月13日公布的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》規定，全國社保基金的來源包括：中央財政預算撥款；國有股減持劃入資金；經國務院批準的以其他方式籌集的資金；投資收益；股權資產。

截至2006年底，按成本計算，社保基金資產總規模為2828億元，比2005年底增加710億元。扣除作為負債核算的代管行業統籌基金58億元、個人賬戶基金權益46億元后，社保基金的權益為2724億元，比2005年增加770億元。

其中，財政撥入資金581億元，已實現收益196億元。在財政撥入的581億元中，預算撥款100億元，國有股減持114億元，國有股轉持292.72億元，彩票公益金74億元。

從近幾年社保基金籌集資金的來源看，主要仍以財政預算撥款和境外國有股減持收入，并且呈現出不穩定和逐年遞減的態勢。2006年出現大幅增長的原因是從當年開始實行的境外國有股轉持，一舉增加了292.72億元。

全國社會保障基金成立的初衷是，作為國家戰略儲備基金，在達到一定規模后，即可憑自身運營收入逐年填補未來養老金支付缺口——由于歷史原因及老齡化問題，這一缺口仍在不斷擴大。

據世界銀行的一項估算，從2001年到2075年，中國這一缺口可能達到9萬億元人民幣之巨。以目前全國社保基金資產區區2000億元的總額，顯然遠不能滿足社會保障事業的需要，離中央要求社保基金五年內達到1萬億元的規模，也相去甚遠。

“當前的重點，是要切實推動國有股權劃撥盡快進入實質性操作。”社保基金理事會副理事長王忠民在今年9月底公開表示。據他透露，到今年6月底，全國社保基金按市值計算的總規模約4000億元。

“相對我們這個有13億人口的發展中大國，4000億元的基金總量實際上是杯水車薪。”王忠民說，“如果全國社保基金能達到2萬億元的規模，年收益率保持在5%以上，每年就有1000億元的流量收益，就可以在不動本金的前提下彌補社會保障的動態需求。”

通過國有資產劃轉全國社保基金，以建立未來應對社保欠賬的戰略儲備，早已在決策層形成共識。但是，劃轉哪部分資產、以什么方式劃轉，多年來執行層各部門一直爭持不下。根據最初設想，是將上市公司的國有股權全部或大部分劃轉全國社保基金，由全國社保基金作為長期持有者，代替政府持有國有企業股權。但這一設想未能實現。

此后，“全部或大部分股權”的目標被修正至10％的股權。這一“向下修正”的方案經過多方協調，仍遠未付諸實施。

從2006年開始，國務院批準社保基金對上市后成長型好的股票采取直接持有，替代此前的現金減持方式。

這種持有方式的改變，當年即獲得了高達133億元一二級市場差價收益，境外股票占總資產的比例也達到了11%。也就是說，如果當時就以IPO價格賣掉，股票占比可以下降11%，但損失了133億元的收益。

這一從現金減持到轉持的變化，使得社保基金在投資決策上有了更大的自主權。

“從減持到轉持屬于技術上的問題，真正需要解決的是其他已經上市和非上市的國有股劃轉，但是目前看來阻力仍然很大。”社保基金理事會的前述官員說。

阻力重重

“恢復‘減持辦法’可以為充實社保基金開拓一個穩定渠道，但是真正能夠讓社保迅速擴大規模的是將上市公司國有股的10%一次性劃轉社保基金。這可以為社保基金一次性籌集幾千億元資產。”財政部有關人士說，“但是在這個問題上各部委意見還沒有統一。”

財政部這一建議，勢必在微觀治理層面產生巨大利益調整，因此在技術操作層面上存在著相當阻力。其中最主要的擔心是相當一部分公司可能因此會“控股權旁落”，并發生“法人治理結構改變”。此外，對于各級國資委來說，尚未改制完畢的國有企業的改革成本（諸如冗員安置、產業經濟結構調整等），亦寄望于對國有資產現有存量的變現，如果一次性劃走10%的國有股權，無疑是增加了自身的困難。

此前國資委曾提出替代性意見，即通過國有資本經營預算制度，每年約定一個分紅比例充實社保基金。不過隨著財政部確立了對國有資本經營預算制度的主導權，對此國資委已意興闌珊。

2006年國資委曾下發《關于開展劃撥國有控股上市公司部分國有股充實全國社會保障基金有關情況調查的通知》(下稱《通知》)。這份文件要求各地方國資委及央企做好劃撥上市公司部分國有股充實全國社保基金有關部門的研究、論證工作，要求各地、各企業“客觀分析”劃撥本地區或本企業所屬國有控股上市公司10%國有股充實全國社保基金可能的影響。

業內人士認為，前述有關上市公司劃撥國有股事宜對于央企來說影響并不大，但對地方國企控股的上市公司而言，則意味著中央和地方利益格局的重新劃分。

1994年以來，中國分稅制改革形成了“一級政府、一級財政、一級投資”的國有資產管理體制，中央政府、省級政府、市(地)級政府和縣級政府分別是本級國有資產的實際出資人，在履行出資人職能上是平等民事主體。“（劃轉到全國社保基金）違反了國資管理體制中‘國家統一所有，分級行使產權’的原則，”一位不愿透露姓名的地方國資委負責人說，“劃撥國有資產充實社保基金的確很迫切，也很必要，但首先考慮的應是充實地方社保基金。”

“對于地方企業來說，如果10%股權劃歸地方社保基金應該影響不大，但也是在股東不失去控股地位的前提下——如果劃歸到全國社保基金，情形就不同了。”北京國資委副主任侯子波向《財經》記者強調。北京國資委也是地方國資委中擁有上市公司數量比較多的。目前北京國企中由母公司或者其子公司對上市公司絕對控股（即股份占50%以上）的有20多家，其中大約三分之一由北京國資委直接持有上市公司股份。

“劃撥部分國有股權給全國社保基金并非不可行，但是比例不宜過高，10%的比例值得商榷。”長沙國資委主任羅放良表示。長沙國資委屬下的國有企業中有七家上市公司，其中兩家屬于國有股權絕對控股。在羅放良看來，填補社保基金缺口的最好途徑仍然是從財政渠道撥付，這樣更加公平和直接，因為有的地方沒有上市公司。

對于如何平衡與地方社保基金的利益調整，財政部有關人士向《財經》記者解釋說，國有資本經營預算制度啟動之后，除了劃撥一部分國企分紅給予社保基金，向地方進行轉移支付也將是國有資本經營預算用于社保基金的方式之一。

除了地方國資委，上市公司亦有自身考慮。國家開發公司的一位高管向《財經》坦承，“對于上市公司本身經營沒有變化，但是當股東結構發生變化后，對上市公司的法人治理結構會產生重大影響，人事任免、經營決策等都會有重大變化。比如按照《公司法》，企業擁有超過三分之一的股權即約33.33%的股權才有決策否決權。”

“目前母公司往往依靠上市公司股權分紅解決生存問題，如果將一定比例的股權直接劃撥給社保基金，勢必加重上市公司母公司的負擔。”一家大型央企的總會計師向《財經》記者分析說，這對于上市公司的母公司會產生一連串影響：凈資產減少，資產負債率隨之增加，企業有義務向銀行報告，而隨之因為風險的攤高，銀行及其他債權人有權利要求企業提前還款或者要求提供擔保；在財務報表上，凈資產的減少會引起三個關系的調整，即未分配利潤減少，或者注資資本金減少，或者資本公積金減少；一般而言企業資本公積金都不會很大，調整的可能性很小，所以主要是調整未分配利潤。“如此倒推來算”，他強調，與其以行政劃撥的方式補充社保基金，不如通過國有資本經營預算制度正常分配母公司的利潤，以正常合法途徑來補充社保基金；而且不會牽動那么多環節，對上市公司沒有太大影響。

對于社保基金而言，國有股劃轉注定是一項艱難的協調工作。除了上市公司的國有股權劃轉，非上市國企如何向社保基金劃轉資產亦無操作細節。“相關爭論肯定還要持續，我們的工作只能是做好當前的投資管理、風險控制、培養人才、鍛煉隊伍，為未來做準備。”社保基金理事會的前述官員說。