依法治國四人談

中共十七大召開之際，四位法學界專家分別從“國家正義”“依法治權”“權利保障”和“程序正義”角度，探討依法治國的前景和方向

十年彈指一揮間。

1997年，中共十五大報告首次提出“依法治國、建設社會主義法治國家”的基本方略。報告中指出，“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障?！?/p>

自此，中國社會的民主與法治建設進入一個新的階段。十年間，中國社會就這個問題不斷實踐與探索。1999年3月，九屆全國人大二次會議將“依法治國”載入憲法，將其確立為國家基本方針；同年11月，國務院發布《全面推進依法行政的決定》，進一步加大政府轉型力度；2002年，中共十六大明確提出了“政治文明”的社會發展目標，并繼十五大之后再次強調“依法治國”；2004年3月，十屆人大二次會議修正憲法，“私產保護”入憲，進一步體現了法治的進步。 今年6月，胡錦濤總書記在中央黨校的講話中，再一次強調：“全面落實依法治國基本方略，弘揚法治精神，維護社會公平正義。”

事實上，依法治國，建設法治社會，也是幾千年來人類社會發展中一直在不斷摸索和探索的方向。著名思想家康德曾說：“大自然迫使人類去加以解決的最大問題，就是建立一個普遍法治的公民社會?！辈贿^，他同時提醒，法治“這個問題既是最困難的問題，同時又是最后才能被人類解決的問題”。

對于中國這樣一個處于轉型期的國家，“法治”如何實現，“依法治國”如何落實，顯然也是一個需要不斷研究和長期實踐的問題。

在中共十七大召開之際，在依法治國、建設法治將進一步被發揚提倡的時刻，《財經》雜志特別專訪了四位法學界專家。他們分別從“國家正義”“依法治權”“權利保障”和“程序正義”四個角度，深入探討了依法治國的前景和方向。

追求國家正義

張恒山（中共中央黨校政法教研部主任、法理學教授、博士生導師）

黨的十五大提出依法治國、建設社會主義法治國家，是中國政治史上的一件具有重大進步意義的大事件。

隨著中共執政理論的完善，隨著依法治國方略的推進和人們對依法治國的認識的不斷深化，再回味依法治國基本方略的提出，可以發現，它不僅僅是它表面上體現的中共領導的國家治理由傳統的依據政策到依據法律的轉變，最根本的在于，它體現了治理國家要體現和依循正義這種理念。

現在，我們可以說，法治——或者說依法治國的本質、核心就是實現國家正義。

傳統理論中，國家被視為占有統治地位的階級實現自身利益的統治工具。在這種觀點主導下，一個國家中強勢階級欺侮弱勢階級被認為是理所當然的。在這種觀點主導下，不可能討論什么國家正義。同時，由于法被認為是國家制定的規則，反映統治階級的利益和意志，所以，法也不體現、不具有正義性。所以說，傳統的治國理念基本上不講國家正義，不講政治正義。這種不講國家正義的政治，引發的社會矛盾和沖突是嚴重的。

社會主義國家的本質和根本目的，是實現全體國家成員的幸福。這一根本目的決定了社會主義國家要講國家正義。國家正義是實現社會主義國家全體成員幸福的最重要因素。

正義是國家、社會和諧的根本性要素。法是正義的化身和表現。依法治國，就是以正義為治國之本，就是在處理政務、分配利益、調整人際關系時，以正義為最高指導原則，同時也是以實現國家的正義狀態為最高價值目標。

國家正義的第一個要點是，執政者要具備強烈的正義理念。執政者要平等地對待社會各個階級、階層、群體的成員，應當承認和尊重他們有平等的政治權利和平等參與國家管理的權利；要在兼顧效率的基礎上，大體平等地分配經濟資源和經濟發展成果；要在不同的階級、階層或不同的社會集團發生利益矛盾和沖突的時候，站在中立的立場上公正地處理利益矛盾。并且執政者自己要有權力有限、接受監督的意識。

國家正義的第二個要點在于：國家的權力配置、權力結構，適合于人民的各個階級、各個階層在國家立法、重大事務決策、主要官員的選擇等事務方面，平等地表達自己的意見，在溝通、協商的基礎上形成共識，并有利于防止具體掌握權力的人濫用權力、侵害人民。

國家正義的第三個要點在于：要把正義具體化為人人可以認識和了解的東西，這就是要使處理社會方方面面事務的辦法、方法明確地事先公之于眾，這就是把處理社會事務的依據文字化、規則化，以至法律化。執政者處理國家、經濟、社會事務，必須依據這種事先公布的、并得到過人民或人民代表們認可、贊同的規則——法律。

國家正義的第四個要點是，要接受和吸收人類文明史上的優秀思想家們對正義研究的理論成果，并以此指導國家立法，以確保法律規則體系自身體現正義。

在傳統的剝削階級和被剝削階級的劃分不存在的情況下，在人民這一概念包括著幾乎所有的社會成員的情況下，在“社會主義”、“和諧社會”成為我黨倡導的社會建設的理想目標的情況下，我們必須以追求和實現國家正義作為治國理念。依法治國的十年路途，正是向著這個目標不斷接近的進程。

依法治權

馬懷德（中國政法大學副校長、行政法學教授、博士生導師）

中央提出依法治國、建設社會主義法治國家方略，已經有十年的時間。這十年里，依法治國深入人心，法治實踐也有了很大的發展，這是不可否認的。

但是，中國近幾年來法治觀念的普及，很大程度上是“依法維權”意識的提高。我認為，法治建設，尤其是依法治國，其核心應該是“依法治權”。再明確一點，就是依法行政，建設法治政府。因為法治社會首先是政府要守法，如果政府還處于法律之外，享有特權，不接受司法的監督，不接受立法的規制約束，法治國家的理想最終都難以實現。

如何推進依法行政，建設法治政府，我認為關鍵有四條：

第一就是加強立法，尤其是加強制定和完善規范政府行為、政府權力的法律。

目前我們有行政復議法、行政訴訟法、國家賠償法，以及規范政府行為的行政處罰法和行政許可法，但距離一個完備的行政法律體系還有很大距離。一方面，如行政訴訟法、國家賠償法等一些法律需要修改，另一方面很多新法律需要制定，如行政程序法、行政編制法、行政組織法等等。尤其是行政程序法，刻不容緩。行政程序法是一個最低的程序標準，不管你是什么樣的行政活動，不管你是以什么方式實施行政活動，都必須遵循這個最基本的程序規則。

第二個問題是執法。我們制定了很多法律，但是大量法律事實上都束之高閣。如何保證法律的實施？最重要的是提高法治水平，特別是行政機關公務官員、領導干部的法治觀念、法治水平。在某種意義上我贊同行政訴訟中的首長應訴制。提高公務人員依法行政的水平和能力，必須通過法治實踐，通過一些制度性的安排才能實現。

落實執法問題，還有一個關鍵是要解決體制上的矛盾?，F在官員不對法律負責任，而是對任命他的上級負責任，這就造成法律不如法規，法規不如規章，規章不如規范性文件。領導的口頭命令、指示大于法。因此，政府的績效評價和官員的選拔任命、晉升等一系列人事管理體制和評價體系，以及問責制等方面的制度需要改革。

第三個問題是司法。我們一直強調，推進依法行政、建設法治政府的核心，是要樹立司法權威，保證司法對行政機關的有效監督。監督行政機關，規范其行為，司法介入的作用最明顯。但前提是司法要有權威性，要公正。如果司法不公正，又缺乏權威，就起不到監督的作用。而要想保證司法的權威獨立公正性，首先就是行政機關不能干預司法。從目前來看，行政機關干預司法無非是在人、財、物等幾方面掌握控制權。所以，在人事、財政上，行政機關要減少甚至杜絕對司法機關、司法人員的干預，保證司法機關能夠獨立行使審判權。

第四是總體發展與局部實踐的平衡問題。中國社會發展不平衡，存在不同的經濟發展水平，而法治最后還要落實到基層。不解決縣鄉一級政府依法行政的問題，中央的政令就很難暢通。所以，要因地制宜，要考慮不同經濟發展水平地域法治建設個性和特點，結合當地實際，調動起地方的積極性。必須讓地方政府通過推行法治得到實惠，政府官員能得到晉升，公務人員能夠通過推行法治來獲得職業的榮譽感。

總之，十年來的依法治國給我們下一步推進依法行政、建設法治政府奠定了一個比較好的基礎，未來若干年的法治建設，還是要扎扎實實地推動和發展。

保障公民權利

江平（中國政法大學終身教授、博士生導師）

依法治國，建設法治社會，一個方面是制約和規范公權力的行使，另一方面是公民權利的保障。這兩個問題是相輔相成的。

從近十年法治建設的實踐來看，公民權利的保障在不斷提高。

首先在民事權利方面，應該說，隨著“保護私有財產”入憲、《物權法》出臺等等，保障私權的意識不斷提高。而且財產保護，人身權、人格權的保障也逐漸被重視，如近年來在隱私權、名譽權等方面都出現了很多典型案例，引起社會關注，也是對公民權利的宣揚。

不過，盡管意識在提高，實踐也發展很快，但制度層面的完善還是相對落后的。如物權法出臺實施后，相關輔助立法以及配套措施并未到位，還有一些重要民事立法，如侵權責任法、人格權法等等，短時間內還無法出臺。這離一個完備的民事法律體系，尤其是構建民法典還有很大差距。在行政、司法實踐中，如何真正落實尊重權利的觀念，很多方面也還不盡如人意。

公民權利第二個重要方面是社會權利。社會權利最基本表現在公民的就業、醫療、教育和社會保障四個方面。社會權利最關鍵的問題是“公平”，而公平問題顯然也是中國社會最迫切需要解決的問題之一。

從目前來看，我們已經有了勞動法，最新出臺了勞動合同法，修改了義務教育法等等，但很多社會權利方面的法律還有待制定，尤其是在社會保障、社會救濟方面，我們的法律還存在空白。保障社會權利同改革是分不開的，在醫療、教育、社會保障等領域，目前的改革進程都異常崎嶇。我想，無論具體方案如何設計，關鍵是“公平”這個基本理念必須堅持。這也是改革的方向。

公民權利的第三個重要方面，從某種意義上說，應該就是政治權利。這其實是最重要的權利，它同民主制度的發展息息相關。胡錦濤同志在中央黨校的講話中也談到，要發展社會主義民主政治，積極穩妥推進政治體制改革。這顯然是促進法治建設的一個重要保障。

我認為，在現階段保障公民的政治權利，關鍵是真正落實憲法規定的新聞、言論、出版、結社等自由。隨著國家民主建設的發展，這些方面是必須加強的。當然，考慮到中國國情和制度漸變的進程，這些自由只能逐步放開。我們不能期望很快地全部放開，但放開的大趨勢是無法回避的。在這個問題上我們必須有開放的胸懷和長遠的心態。事實上，保障公民的政治自由，如言論自由、新聞自由，本身也是反腐敗的強有力保障，這和黨的建設、國家長治久安是協調統一的。

只有真正實現了公民權利的保障，依法治國、法治建設的成效才能真正體現。

高度重視程序正義價值

陳光中（中國訴訟法學會原會長、刑事訴訟法學終身教授、博士生導師）：

法治關鍵在于限制公權力的濫用。如何制約權力？主要靠的是制度和程序。因此，在推進依法治國方略問題上，必須高度重視程序的價值。

中國的文化傳統中，講正義，注重的是實體正義，而對程序正義的價值幾乎沒有認識到，或者未給予應有的重視。我們在司法活動中，只要把案件最后辦對了就行，至于程序上是否有問題，可以不理采，總覺得那是形式上的東西。

近十多年來，在西方程序價值的影響下我們對程序的價值逐漸提高了認識。越來越意識到，如果沒有正當程序的保證，實體正義實際上是無法實現的。比如選舉權和被選舉權是公民的一項非常重要的實體政治權利，但這項權利只有通過制定和執行公正的選舉程序，才能使它得到切實的行使。

從訴訟角度看，只要程序設計是科學的并得到嚴格的執行，訴訟的結果在大多數情況才可能保證是公正的。相反，如果程序不公正，盡管結果未必不公正，但錯誤的概率要大得多。在這個意義上，只有堅持訴訟程序正義，才能實現訴訟實體正義。

所以，要建設民主法治社會，就必須樹立程序正義的觀念，當然，中國有自己的國情，我們不一定要跟西方搞程序優先，而應當堅持程序與實體并重。

應當看到，我們現在的司法程序比過去有進步，不過缺陷仍然存在。比較明顯的如：刑事案件中仍然存在一定程度的刑訊逼供，特別是變相刑訊逼供問題比較突出；刑事辯護權沒有得到充分的保障；還有強制措施中對人的拘留、逮捕和監視居住等，有時候并沒有依法辦事。超期羈押或者變相羈押的現象時有發生。

另外，我們司法的獨立、中立，也有需要改進的地方。盡管法律規定了司法不受行政機關、社會團體和個人的干涉，但實際上仍然存在這樣或那樣的不當干涉，影響案件的公正審理。

總體來說，無論是立法還是司法，我們在程序公正方面尚存在缺陷，有的問題還比較明顯，有待于通過立法以及司法改革加以完善，而提高程序正義觀念是當務之急。

如何完善程序，實現程序正義？一方面是樹立觀念，將程序公正放到法治的標志性地位；另一個是群眾參與；第三是加強當事人權利保障。

從目前的中國現實來看，最迫切的問題是程序公開。公開是公正的第一步，是程序正義的重要標志。審判要公開，行政執法要公開，立法也要公開。只有公開才能夠接受社會監督。沒有公開，所謂程序公正根本談不上。