緬甸危機根源

一場由物價飛漲而引發(fā)的群眾抗議活動最終演變成一場流血沖突，并因此牽動整個國際社會的神經(jīng)，其后必然隱藏著更深刻的原因

8月對緬甸而言，似乎總是跟動蕩有關(guān)。

近20年前的8月8日，緬甸發(fā)生了“八月風暴”；今年自8月15日緬甸軍政府大幅提高燃油價格引發(fā)抗議活動以來，動蕩已經(jīng)演變成又一場舉世矚目的流血事件。事態(tài)的發(fā)展導致緬甸所在的地區(qū)組織——東南亞國家聯(lián)盟（東盟）的外長們于9月27日在出席聯(lián)大會議期間，就緬甸局勢發(fā)表措辭強硬的聲明。聲明對有關(guān)政府使用武力的報道表示震驚，要求緬甸政府立刻停止對示威人群動用暴力，并在其建立的40年歷史上首次對成員國內(nèi)部事務(wù)的處理使用了“憎惡”的字眼。

相應(yīng)的，近鄰大國中國和印度也各自就緬甸的國內(nèi)局勢發(fā)表聲明。中國外交部發(fā)言人表示希望各方保持克制，妥善處理問題，避免事態(tài)復雜化和擴大化。印度外長穆克吉要求對出現(xiàn)在緬甸城市街頭的暴力事件進行調(diào)查。相較之下，美國和歐盟則譴責軍政府使用武力，并宣布進行新一輪的制裁，同時要求聯(lián)合國安理會介入。聯(lián)合國秘書長潘基文已經(jīng)派遣特別顧問前往緬甸斡旋。

一場由物價飛漲而引發(fā)的群眾抗議活動最終演變成一場流血沖突，并因此牽動整個國際社會的神經(jīng)，其后必然隱藏著更深刻的原因：長期不振的國內(nèi)經(jīng)濟，以及軍政府上臺后的一系列政策失誤。這種政策失誤可以歸結(jié)為遲滯不前的政治改革，尚屬脆弱的民族和解，以及日益嚴重的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。

失落的財富

在建國前的殖民地時期，緬甸憑借優(yōu)越的地理和氣候條件成為東南亞地區(qū)最富裕的國家，一度是世界上最大的稻米出口國。此外，包括石油、天然氣、柚木、寶石在內(nèi)的豐富自然資源，也成就了緬甸這個富庶之國。據(jù)統(tǒng)計，世界75%的柚木出自緬甸，5380億立方米的天然氣儲量也使得在能源價格攀升的今天，緬甸本來可以坐擁一筆巨大的天然氣財富。

但現(xiàn)狀是，2005年緬甸人均GDP僅有217美元，被聯(lián)合國確定為世界上20個最不發(fā)達國家之一；原先在本地區(qū)引以為豪的勞動力素質(zhì)，如今已經(jīng)成為制約國民經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。而在周邊國家經(jīng)濟增速普遍高企的背景下，緬甸的GDP年均增長率只有2.9%，是大湄公河流域經(jīng)濟增速最低的國家。

一國經(jīng)濟的落后，固然有諸多原因，但人為因素往往不可忽略，特別是像緬甸這樣曾經(jīng)富庶過的國家。在緬甸聯(lián)邦1948年建國后，吳努總理試圖將緬甸建設(shè)成福利國家，并因此推行“兩年經(jīng)濟發(fā)展計劃”，但政策最終失敗。

奈溫（Ne Win）將軍1962年政變上臺，結(jié)束了緬甸14年的議會民主制，其統(tǒng)治一直持續(xù)到1988年。在此期間，奈溫領(lǐng)導的緬甸社會主義綱領(lǐng)黨奉行“緬甸式社會主義道路”，其核心是將農(nóng)業(yè)以外的其他產(chǎn)業(yè)國有化。這些政策造就了緬甸的貧窮。

1988年震驚世界的“八月風暴”導火索與今天如出一轍，食物短缺以及對經(jīng)濟狀況的不滿，導致學生和僧侶走上街頭進行抗爭。而剛剛過去的8月流血事件的起因是政府取消燃油補貼，造成高達100%的燃料價格上漲，并由此引發(fā)包括食物和其他生活必需品在內(nèi)的價格高漲。抗議活動最初的領(lǐng)導者與1988年起義的領(lǐng)軍人物同屬一批人。

一面是高達21.6%的通脹率和接近90%的貧困人口，不到0.5%的國民收入用于教育，僅僅0.17%的收入用于醫(yī)療衛(wèi)生；另一面則是國家40%的預(yù)算被用于軍費開支，再加上停滯不前的回歸民主之路，緬甸正在火山口上。

無力和解

1988年9月上臺的軍政府，被命名為國家法律和秩序恢復委員會(SLORC)，其領(lǐng)導人是蘇貌（Saw Maung）將軍。其任上宣布廢除1974年的憲法，解散人民議會。軍政府允許人民議會在1990年舉行選舉，緬甸“國父”昂山將軍之女昂山素季領(lǐng)導的全國民主聯(lián)盟（NLD）在大選后獲得60%的選票和議會80%的席位，但這一結(jié)果沒有受到軍政府的承認，昂山素季本人因此被長期軟禁。

作為緬甸民主力量旗幟般的人物，昂山素季在1991年獲得諾貝爾和平獎。盡管軍政府面臨來自前聯(lián)合國秘書長安南和東盟要求釋放昂山素季的壓力，但軍政府依然在去年5月27日宣布，根據(jù)1975年的《國家保護法》，將昂山素季軟禁的時間延長一年。該法案允許政府逮捕任何危害國家和平與穩(wěn)定的人士。因此，是否釋放昂山素季，已然成為標志緬甸軍政府是否真心兌現(xiàn)回歸民主、實現(xiàn)民族和解承諾的標桿之一。

實際上，軍政府同以昂山素季為代表的民主力量之間的矛盾反映了緬甸國內(nèi)所有主要的分歧和對立。軍政府在緬甸的政治生活中扮演非常重要的角色，除了衛(wèi)生部、教育部、勞工部和國家計劃和經(jīng)濟部，內(nèi)閣其他職位均由軍方人士把持。此外，只有軍方人士才被允許在有軍方背景的公司中擁有股份，而后者構(gòu)成緬甸國民經(jīng)濟相當重要的部分。

此時，原本簡單的來自對經(jīng)濟不滿的訴求轉(zhuǎn)而添加了政治因素，而對政治民主的訴求成為民眾同政府對立的中心。針對要求政治改革的呼聲，軍政府在1993年召集國民大會，宣布將由后者負責制定緬甸建國后的第三部憲法。但直到2004年5月，已經(jīng)更名為國家和平和發(fā)展委員會（SPDC）的緬甸政府才下令召開第一屆制憲會議，迄今不過舉行了五次會議。今年9月3日通過的新憲法指導原則規(guī)定，四分之一的議席將由軍方委任的代表占據(jù)；總統(tǒng)也應(yīng)是軍人；此外，軍隊可以自行編制預(yù)算，同時保留宣布國家緊急狀態(tài)以及在必要時實施軍管的權(quán)力。

顯然，這樣的憲法只是將軍隊干政的現(xiàn)實合法化而已，難以得到民眾的支持。

令國內(nèi)局勢火上澆油的，是軍政府在謀求民族和解、緩和民族矛盾上措施不力。作為一個多民族的國家，緬族約占該國5600萬人口的68%，剩下的人口分布在另外134個少數(shù)民族中。盡管許多少數(shù)民族有各自的政黨代表其利益，但軍政府對這些政黨多加掣肘，使后者的發(fā)展空間非常狹小。雖然大部分的少數(shù)民族武裝組織同軍政府達成和解，但相當部分只是流于形式，相互間的隔閡和疑慮尚未消除。

更重要的是，由于新憲法尚未出爐，目前沒有制度保障少數(shù)民族的地位和權(quán)利。這導致民族武裝分子同政府軍的對抗此起彼伏。

此外，軍政府缺乏必要的資金來幫助少數(shù)民族地區(qū)實現(xiàn)發(fā)展。由此造成的惡果，就是毒品種植和買賣成為少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟的支柱。統(tǒng)計表明，緬甸是世界上第二大鴉片生產(chǎn)國，其產(chǎn)量占全球的8%。而從鴉片中提取的海洛因占東南亞每年海洛因產(chǎn)量的80%。與毒品犯罪相伴隨的是艾滋病毒傳播，強迫性勞工以及人口的販賣。這些來自非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的問題，不僅對緬甸自身的穩(wěn)定和發(fā)展提出挑戰(zhàn)，也對周邊國家?guī)硪欢ǖ挠绊憽?/p>

重現(xiàn)“六方會談”模式?

1988年“八月風暴”后，美國禁止同緬甸的金融業(yè)務(wù)往來，凍結(jié)緬甸軍方在美的資產(chǎn)，禁止美國公民和公司參與緬甸資源開發(fā)項目等制裁措施。歐盟也在1997年取消緬甸在工農(nóng)業(yè)品出口的優(yōu)惠待遇。而國際性金融機構(gòu)也向緬甸關(guān)閉除人道援助以外的融資項目。這些制裁措施，相當程度制約了緬甸經(jīng)濟的發(fā)展。

緬甸于1997年加入東盟。這是緬甸打破孤立走向國際社會的重要事件。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行的統(tǒng)計，緬甸2006年進出口貿(mào)易總額達到82億美元。以單個國家計，緬甸近鄰泰國是其最大的貿(mào)易伙伴，后者占緬甸總出口額的40%。其中天然氣成為緬甸單一最大出口商品，來自緬甸的天然氣產(chǎn)生了泰國20%的發(fā)電量。新加坡、馬來西亞、中國、印度、俄羅斯也都在緬甸擁有相當?shù)纳虡I(yè)和投資利益。

此次流血事件后，上述同緬甸軍政府采取接觸政策的國家遭到莫大壓力，要求制裁的壓力與日俱增。實際上，鑒于緬甸軍政府恢復民主的步伐緩慢，東盟從今年4月起決定不在國際場合就緬甸的人權(quán)紀錄做辯護，使得后者更為孤立。將在今年11月于新加坡召開的東盟國家政府首腦會議提交的東盟首份憲章草案，不顧緬甸的反對，決定設(shè)立人權(quán)委員會，就東盟成員國內(nèi)部出現(xiàn)的違反人權(quán)狀況提起審議。這部分打破了東盟自成立以來堅持的決策一致和不干涉成員國內(nèi)部事務(wù)原則。

不過，東盟依然支持同緬甸進行對話解決危機的立場。在9月27日的東盟外長聲明中，東盟支持聯(lián)合國秘書長潘基文的緬甸問題特使進行的協(xié)調(diào)工作。此外，東盟也在憲章草案中刪除以驅(qū)逐或暫停資格的方式來懲罰成員國的條款。

除了東盟，其他在緬甸有經(jīng)濟和戰(zhàn)略利益的相關(guān)方也對制裁持反對態(tài)度。以印度為例，出于打擊其東北部地區(qū)叛亂武裝、打擊販毒以及服務(wù)國家整體“東向”政策的目的，印度在1993年改變對緬甸軍政府敵視和制裁的態(tài)度，開始奉行接觸政策。政策的結(jié)果是兩國在交通設(shè)施建設(shè)、能源開發(fā)和運輸、通信線路鋪設(shè)方面的合作。印度還向緬甸出口大量的軍事裝備，包括輕武器、坦克以及海上偵察機和防空火炮。印度外長穆克吉在聯(lián)大會議期間同緬甸外長會面后表示，頻繁使用制裁這樣傷害性大的方式會起到相反作用，往往最后的受害者是平民而非執(zhí)政者。

來自美國戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）的邁克爾格林（Michael Green）以及德瑞克米切爾(Derek Mitchell)在最新一期《外交》雜志上撰文認為，解決緬甸的問題，需要包括東盟、中國、印度、日本和美國在內(nèi)的主要利益攸關(guān)方采取步調(diào)一致的行動，表達他們對一個穩(wěn)定和安全的緬甸的關(guān)切。同時，制訂有著明確指標的路線圖。換言之，作者提出一種類似朝核問題“六方會談”框架，將所有與緬甸相關(guān)的利益方拉到一起，通過彼此國內(nèi)的緬甸政策調(diào)整，達到令后者實現(xiàn)國內(nèi)局勢穩(wěn)定、和解、民主和發(fā)展的目的。