激勵性管制方法在世界電力產業中的應用與啟示

摘要：文章在對電力產業傳統服務成本管制模式的不足進行分析的基礎上，指出了激勵性管制的目的與意義，對世界各國電力產業廣泛應用的價格上限、標尺競爭和績效標桿等激勵性管制方法進行了評價，并指出了對我國電力產業激勵性管制政策的啟示。

關鍵詞：服務成本管制；激勵性管制；價格上限；標尺競爭；績效標桿

一、激勵性管制的目的與意義

20世紀70～80年代，隨著委托代理理論、信息經濟學以及博弈論的發展，管制經濟學家將激勵理論、博弈論以及機制設計理論引入到傳統的管制理論中，建立激勵性管制理論，解決信息不對稱條件下自然壟斷產業存在的種種問題。日本著名的管制經濟學家植草益（1992）認為，所謂激勵管制（Incentive Regulation）就是在保持原有管制結構的條件下，激勵企業提高內部效率，也就是給予受管制企業以競爭壓力和提高生產或經營效率的正面誘因。我國學者張昕竹（2000）把具有不同激勵強度的成本補償機制稱之為激勵管制。即激勵管制理論是從信息不對稱的角度出發，研究社會成本與壟斷租金之間的協調問題，在保證充分供給的前提下，設計一種機制，以激勵受管制企業以最低成本實現管制目標。目前，理論上提出的激勵性管制方法主要有：價格上限、收入上限、標尺競爭、特許投標、目標激勵、浮動折算法、合同目錄法，以及部分成本矯正法等等，其中一些已經在各國的電力管制實踐中得到了有效應用。

要了解激勵性管制的目的與意義，有必要先認清傳統服務成本管制模式的不足。服務成本管制，即能補償受管制企業運營成本，并能給其總資產帶來合理回報率的一種費率管制。美國是實行服務成本管制的主要代表國家，采取的管制方法是投資收益管制，其模型為：

式中，R（p，q）為企業收入函數，它取決于產品價格p和數量q，C為企業的生產成本，S為政府規定的投資收益率，RB為投資收益率基數（rate base），即企業的資本投資總額。投資收益率管制試圖使企業通過C收回其運營成本，并通過設定公平合理的S使其資本獲得合理的收益，從而在社會福利和企業利益之間達到均衡。

從模型可知，投資收益率對C和RB的確定需要管制者對企業的運營成本信息和專業運營知識相當了解。而企業和管制者之間存在信息不對稱，企業經營者總比管制者具有更全面的企業運營成本和需求，以及降低成本的投資和努力程度方面的信息優勢，往往可通過提高C和RB來增加收益。而管制者通常很難得到真正的相關信息，并且即使獲得相關信息也需要付出相當的成本。

由于企業的各項運營成本都能夠得到回收，企業運營成本上升或減少的風險或利益都由消費者承擔和享有，因此投資收益率管制缺乏對企業降低成本和提高效率的激勵，造成電力企業中普遍存在的“X-無效率”。同時，管制者與電力企業的目標也有差異。管制者通過投資收益率管制，在使電力企業能夠得到合理的報酬水平前提下制定最佳的電價，以實現社會福利最大化；電力企業卻是追求自身利潤最大化，不一定會像管制者所希望的那樣選擇具有最高效率的生產要素組合。從而導致過度投資，即A-J效應。

因此激勵性管制被用來解決傳統服務成本管制中存在的上述問題，以引導電力企業的行為，促使其有動機提高投資效率和運營效率，并使消費者能從中獲益，達到社會福利最大化。

二、激勵性管制方法在各國的應用

價格上限和標尺競爭是世界各國電力產業普遍采用的管制方法。

（一）價格上限管制

1983年由Littlechild提出的價格上限管制被廣泛應用于許多國家的基礎產業和公共事業管制，被認為是替代投資收益率管制的有效方法。價格上限管制取代服務成本管制的根本差別在于：風險和利益均由企業來承擔和享受。

價格上限管制事先限定一個在一定時期內相對固定的各個企業不能超過的平均價格水平。在此基礎上，企業可以自由調整價格。管制者則按照通貨膨脹（RPI）和預期技術進步率（X-factor）來每年調整價格上限。其模型如以下公式所示：

式中，Pt為管制者指定的當期價格水平；Pt-1為上一期的價格水平；RPI為零售價格指數，用來表示通貨膨脹率；X為效率因素，代表預期技術進步率；Z為外生影響因素。因此，價格上限管制習慣上被稱為（RPI-X）管制。價格上限管制在英國電力產業管制改革中得到了廣泛的應用。美國有些電力公司也采用了這種方法，不過與英國不同，美國通常采用消費者價格指數（CPI）作為年通脹率指標。阿根廷和澳大利亞的電力產業目前也采用了這種方法。

在價格上限管制中，一定管制周期內價格的上漲或下調幅度是固定不變的，企業能夠保留通過提高效率和降低成本所帶來的收益，因此能很好地起到激勵作用。同時，價格管制限制了企業的利潤率，從而促使企業對生產要素進行優化組合，可避免投資收益率管制下投資過度的情況。相對傳統的服務成本管制而言，價格上限管制一方面能使被管制企業的價格及其收入不再與其成本密切關聯，實行價格上限促使企業提高效率和降價成本；另一方面，減少了管制者對企業詳細運營信息的依賴，通過對價格和收入的控制使企業有動機運用自有知識來提高配置效率以獲得更多的收益。

（二）標尺競爭

Shleifer（1985）提出的標尺競爭理論通過不同地區壟斷企業間的間接競爭來提高企業的內部效率。即假定某一基礎設施產業有A、B兩個地區性企業壟斷經營，這兩個地區的成本和需求等狀況十分類似，在一定時期內，A能夠制定的最高價格水平取決于B的實際成本水平，這樣A的價格與B的實際成本相聯系，從而促使A不斷提高效率、降低成本、改善服務。標尺競爭的意義在于，為管制機構提供了被管制企業的真實成本信息。其模型如公式所示：

式中，被管制企業有n家同類型企業，Pi為企業i的管制價格，ai為企業i的成本，Ci為其在管制價格中所占的權重，Cj為同類型企業的成本，fj為同類型企業j的成本所占的權重。如果ai為0時，為完全標尺競爭，企業的管制價格完全取決于其他同類型企業的成本。

在標尺競爭管制條件下，由于價格取決于其他企業的成本，企業要獲得較多的利潤，就必須使自己的成本水平低于其他企業的平均水平，而降低成本、提高效率的努力程度則必須高于其他企業的平均努力程度，這樣就能促使企業競爭性地提高運營績效。標尺競爭通過將被管制企業與同類企業的績效進行比較，從而有效地減少了管制者對被管制企業在信息方面的依賴。

標尺競爭理論在應用中要注意兩個問題：一是標尺競爭模型假定所有同類型企業都是在基本相同的環境下經營的，而現實中的同類企業之間或多或少存在這樣或那樣的差異。對此的解決方法是根據可以觀察的環境特征，運用回歸分析的計量方法過濾掉部分企業環境的差異因素，從而有效克服這一問題。二是標尺競爭更適用于績效水平相近的企業。當同類企業間的經營水平差異很大時，標尺競爭對不同效率企業的影響差異很大。無效率企業能比其他企業更容易通過提高效率來獲得利潤。這樣就削弱了標尺競爭的激勵作用。

（三）績效標桿

對于企業間存在的績效差異，可以引入績效標桿（Benchmarking）來解決其在標尺競爭管制初期對激勵效果的影響。因此績效標桿可以看作是標尺競爭理論的實際應用，被定義為被管制企業實際測量的績效與一個參照基準之間的比較。一個嚴格的績效標桿可以揭示所有同類型被管制企業的相對效率，管制者通過選擇一個合適的效率參照點來縮小企業間的效率差異。

績效標桿最明顯的特點是將激勵建立在比較相對績效的基礎之上，通過獎勵那些比參照績效具有更好績效的企業來促進企業提高效率。對于參照績效的選擇，管制者可以選擇績效最好的領先企業作為基準，即前沿標桿；也可以選擇有代表性的企業的績效（如平均值）作為基準，即均值標桿。智利采用了一種以“模型”公司（Model Company）為標桿的激勵方法。智利國家能源委員會根據國內電力公司的分布密度設計了五種典型條件下的模型公司。管制機構根據模型公司的效率制定價格。效率高于模型公司的企業，可以獲得更多的利潤，而低效率的企業則會虧損。智利確定模型公司的步驟及分析過程可以分為四個步驟：收集和驗證實際公司的信息；定義高效率公司及其組織結構；確定成本以及分配；確定輸配電附加價值和管制期間的調節指數以及特殊情況的處理。

三、對我國電力產業的啟示

隨著2002年《電力體制改革方案》的出臺，我國電力產業改革走向了橫縱雙向拆分的改革模式，即廠網分開、重組發電和電網企業。在發電環節按照現代企業制度要求，將國家電力公司管理的發電資產直接改組或重組為規模大致相當的五個全國性的獨立發電公司，逐步實行“競價上網”，開展公平競爭。在電網方面，成立國家電網公司和南方電網公司。經歷這次改革，我國電力產業在生產環節打破了壟斷的格局，引入競爭機制。但在輸配電領域，形成了寡頭壟斷局面，即南北兩家國家級電網在兩大區域形成各自壟斷經營。在這種情況下，如何對處于壟斷地位的輸配電環節進行價格監管成為電力產業的重點問題。根據世界各國電力產業改革經驗，我國電力輸配電環節的管制采用激勵性管制模式是不容置疑的，但在設計激勵性管制模式時應注意如下問題：

（一）輸配電環節管制的目標

發達國家的電力改革是在發電裝機能量充足或過剩、電力輸送能力大大富裕的情況下進行的。英國的發電裝機為7000萬千瓦，是實際最高負荷的兩倍多，10年不裝機和不建電網也不會缺電和輸電受阻。而我國電力改革是在市場經濟探索中進行的，發電容量不足，電網脆弱，用電水平很低。人均裝機容量僅為0.2kw，人均年用電量僅為918kh，大體是世界平均值的1/3，是發達國家的1/7-1/10。近三年來，夏季電力短缺嚴重影響了居民和企業的日常生活和工作。因此，我國輸配電環節改革的首要目標是促進輸配電企業進行電網改造和建設，加大電網的負荷能力，解決缺電以及供電質量問題。

（二）激勵性模式的選擇

價格上限和標尺競爭的管制模式是世界各國電力產業普遍采用的模式。從各國實施管制政策的效果看，價格上限管制能更好地促進電力產品價格的下降，而標尺競爭管制模式則能促進電網的建設。根據我國電力產業的實際情況，選用的管制模式應該能夠促進電力投資，縮短投資回收期，促進電網的建設。根據這一原則，標尺競爭管制模式更符合我國的國情。利用高效率企業的成本信息確定終端消費價格，可以促進不同的電網公司提高成本效率，加強電網建設以及加速技術創新。我國的電力改革將電網分為兩大部分10個地區，為實行標尺競爭管制提供了有利的條件。

（三）指標的設計

管制政策實施效果直接取決于管制指標的構造。目前世界上通常采用兩種指標模式：一是以英國、美國電力產業為代表的零售價格指標；二是以智利、巴西等國家為代表的標尺指標。由于標尺指標能更好地解決信息不對稱問題，各國更傾向于標尺指標，我國電力產業亟待解決電網建設和電網安全問題，在設計管制模式指標時，采用標尺指標的方法確定效率指數更有利于實現這一目標。

參考文獻：

1、植草益著;朱紹文等譯.微觀規制經濟學[M].中國發展出版社，1992.

2、張昕竹，讓·拉豐，安·易斯塔什.網絡產業:規制與競爭理論[M].社會科學文獻出版社，2000.

3、許諾，顏漢榮，文福栓等.基于績效的管制模式及其應用[J].電力系統自動化，2003(5).

（作者單位：柯瓊，華中科技大學管理學院；李奔，湖北省荊門市供電局計劃科）

注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。”