北京城市環境建設思路探討

近年來，北京市委市政府高度重視城市環境建設，舉辦2008年奧運會無疑又為城市環境建設注入了強大動力。目前，北京的城市環境建設已達到歷史最高水平。同時更應保持清醒頭腦，進一步認清加強城市環境建設的重要性以及面臨的嚴峻挑戰，進一步理清城市環境建設的總體思路，探索建立城市環境建設的長效機制，為后奧運會期間不斷提高城市環境建設水平奠定基礎。

加強城市環境建設是推動科學發展、促進社會和諧的重要舉措

城市環境直接關系到市民的切身利益是城市發展的目標。城市環境水平的高低是影響城市居民生活質量的重要因素。廣大市民隨著生活水平的提高，對美好環境的需求程度越來越高。為他們創造更好的工作生活環境，鏟除臟亂差的城市管理死角，還廣大群眾一個整潔，優美、和諧，有序的環境，既是廣大群眾的熱切愿望，也是在城市管理中深入貫徹落實科學發展觀的具體體現。

城市環境是一個城市軟競爭力的重要方面，是城市發展的基礎和源泉。一個城市的經濟發展水平、社會風氣、人的素質、文化氛圍等要素都可以通過城市環境得以體現。因此，著名的城市學者伊利爾·沙里寧有城市是一本打開的書，從中可以看到它的抱負“讓我看看你的城市，我就知道你這個城市的人在追求什么”的精彩論述。

城市環境是實現首都職能的重要保障，是地方黨委加強執政能力建設的重要體現。北京是中央和國家機關的集中辦公區，這對北京的城市環境建設提出了相當高的要求。作為全國政治，文化和國際交往中心外國駐華機構密集，是世界觀察，了解中國的窗口。因此，北京要按照科學發展觀的要求和城市總體規劃的規定，在城市環境上體現出國家首都、國際城市，歷史名城和宜居城市的建設水準。

首都城市環境建設面臨的嚴峻挑戰

城市環境建設包括城市公用事業、市政設施、公共環境和城市秩序的建設和管理。北京的城市環境建設雖然達到了較高水平，但仍面臨嚴峻挑戰。

一是北京正快速進行城市化，現代化，國際化，城市建設規模擴大、城市人口激增給城市環境建設帶來了更為艱巨的任務。當前，北京承擔著籌辦奧運會，調整城市發展空間布局等重大任務，城市建設連續多年保持著年開復工面積上億平方米的規模。2003年底，北京城市建設用地規模為1000平方公里，而到2008年，北京城市建設用地規模將達到1150平方公里。同時，人口迅速膨脹，北京的不少環境臟亂問題，如小廣告、黑車、亂擺攤點、無照商販等，都與大量外地人口的涌入有直接關系。2007年上半年流動人口已達到500萬。二是隨著首都經濟社會的發展，人民生活水平的提高，市民對城市環境提出了越來越高的要求，人民群眾對城市優質公共空間的需求與現實存在較大反差。據一項對全市1000多位市民的抽樣調查顯示，市民對北京城市環境滿意度評價不高 以百分制計算僅為56.58分，有一半以上的被調查者對城市環境不滿意。而且不同市民群體對城市環境滿意度也有顯著差異，收入越高、受教育程度越高的市民，對城市環境滿意度評價越低。三是城市環境建設長期以來積累了大量問題，既有歷史上設施投入不足的問題也有后續管理跟不上的問題，還有城市管理隊伍建設滯后的問題。例如，北京現有明清時期修建和解放以前修建的暗溝大大小小600多條，共長100多公里甚至還有建于700年前的元代暗溝。這些嚴重老化的排水設施給北京城市排水系統的運行帶來了很大隱患。當前城市管理人員的素質尚未達到現代化城市管理的要求，不能很好地應對一些復雜的城市環境問題。而提高城市管理人員的素質，難以一蹴而就，需要進行很長時間的培養和鍛煉。

加強城市環境建設的對策建議

一般指導城市管理的思路有兩種一種是把重點放在城市問題發生之后進行治理的思路，采取后果導向的城市管理模式：另一種是強調源頭預防的思路采取原因導向的城市管理模式。城市環境長效管理要求建立”原因導向的城市管理模式只有這樣才能避免運動式的管理，才能對城市環境問題標本兼治、重在治本。

以建立“整體型政府”為導向改革城市環境行政管理體制 早在上世紀80年代，西方公共部門管理的理論和實踐領域掀起了一場新公共管理運動。新公共管理運動強調政府部門分工，運行了一段時間后取得了顯著成效，但也暴露了一些問題。20世紀90年代后期，英國學者希克斯提出了整體型政府理論，其核心思想就是打破傳統的組織界限，增設起協調作用的組織機構，增強各部門在信息、人力資源，規劃等方面的聯系，以增強組織運作的整體性。目前市場經濟發達國家的政府部門設置普遍呈現出“機構數量較少，職能范圍廣泛”的特點，部級機構都不超過20個，一些大部門管理范圍幾乎涵蓋所有相關或相近行業。

黨的十七大報告提出，要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門問協調配臺機制”。大部門體制所謂的“大”至少應包含“組織規模大、職能范圍廣”的意思。首都應整合現有各城市管理部門的力量，成立城市環境管理主體機構。該機構主要對跨部門、跨職能的城市管理事務進行宏觀決策和協調、確定市級相關部門在城市管理方面的權限和職責。同時，城市發展總是會不斷出現新的問題，該機構對此應具有應變協調能力并做出即時的決策部署。總的說來，這個機構的主要職能有五個方面：第一綜合協調職能。在相關的城市環境建設工作中處于牽頭位置，分配各主管部門的相應職責。第=研究規劃職能。對城市環境建設的長遠發展進行研究和規劃。第三，考核監管職能。促使各個部門把自己負責的工作干好。第四，發現問題職能。使所有問題都能發現在萌芽狀態，而不是事后去彌補。第五，溝通反饋職能。引導各職能部門就城市環境建設中出現的某些問題進行協商和溝通。

當前，北京城市環境建設專業化分工涉及市政、環衛、環保、園林交通，水務、房屋、土地、郵政、電力、電信等眾多部門，但綜合性不夠，各部門大多從自身角度出發制定規劃和政策。由于缺少統籌管理的協調機構使得全局性的，總體的綜合研究和規劃不足難以實現長效治理。部門職能分工過細，一件事交給某個部門，沒有一個部門能做到統籌、協調、安排、推動一體化。部門職能分工過細還容易導致職能交叉、政出多門、推諉扯皮等現象的發生。

促使公眾更多地參與城市環境建設 黨的十七大報告為公眾參與社會建設指明了發展方向，報告指出，“人民依法直接行使民主權利 管理基層公共事務和公益事業是人民當家作主最有效，最廣泛的途徑”，“要健全黨委領導政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。在城市環境建設中不斷擴大公眾參與，可以有效地激發包括市民，企業在內的廣大公眾參與城市環境建設與管理的熱情，實現城市管理主體的多元化、社會化。而且對于北京這樣一座特大型城市，要保證城市每一條街道胡同、每一個居住小區的公共環境干凈有序，光靠各級政府是絕對做不到的，必須發動公眾，真正做到“人民城市人民建”、“人民城市人民管”。

公眾參與是一個歷史的發展過程。美國學者謝爾·阿斯汀將公眾參與的發展階段分為“不是參與的參與”、“象征性的參與”和“實權的參與”三類。象征性參與階段為公眾參與的初級階段，主要表現為對公眾參與存在模糊的認識，雖然在個別領域有了一些零星的公眾參與，也有一些制度性規定但整體缺乏公眾參與自覺性，公眾參與作用甚微，僅具象征性意義。目前，北京公眾參與總體上仍處在這一階段，公眾參與的發展程度低，價值和作用得不到有效發揮，與城市環境建設的客觀要求存在較大差距。因此，要提高公眾參與的發展程度，應全面理解公眾參與的內涵。第一，公眾參與應當是全體參與。“公眾”一詞，籠統地講是指城市中作為政府管理和服務對象的自然人、法人，具體而言，則應當包括本市常住人口、機關，事業單位，企業和其他社會組織。第二，公眾參與應當是主動參與。在城市管理中公眾不能僅作為宣傳，教育的受眾被動參與，而應當確立為城市管理的主體之一。第三，公眾參與應當是全方位的參與。參與不能僅僅是事后參與，而應該是事前，事中，事后全方位的參與。第四，參與方式應實現多樣化和互動化。既有制度化的參與如聽證會，訴訟、復議、信訪，也有非制度化的雙向參與，如公眾參與新聞熱線，網絡論壇、公共調查，提供志愿者服務，參加區域性社會活動，組織公眾評議等。

讓公眾參與城市環境建設，首先要樹立，強化公眾參與城市環境建設的社會責任。市場經濟發達國家都通過各種制度安排促使公眾積極參與城市環境建設。比如在東京，市民不能隨時隨地傾倒垃圾，需要預先對垃圾進行分類，然后在指定的垃圾收集日將各類垃圾分別送至指定的收集站。其次，針對不同的主體，建立多種機制促使公眾參與環境建設。比如，城市管理部門可與稅務，工商部門聯合制定經濟激勵和懲罰措施，以落實企業的“門前三包”，北京可率先推行企業社會責任認定，并將“門前三包”作為企業社會責任的一項內容。第三政府要為公眾參與環境建設提供完善的硬件設施和周到的服務。現在很多居民小區都實行了垃圾分類收集但垃圾運輸環節并沒有實行分類運輸，這勢必會極大地挫傷市民的積極性。第四，政府機關要帶頭參與環境建設，率先垂范。凡要求公眾做到的，自己帶頭做到。新加坡執行公共場合禁煙的規定時 首先在政府部門開展。

加快培養城市環境建設的應用人才 城市環境建設領域缺乏大批復合型人才。現代城市環境的綜合管理表現在管理所依據的原則上，既有管理的一般原則，又有城市管理的特殊原則。城市管理的綜合性對城市管理者提出了更多的目標和要求需要其具有綜合素質。盡管現在城市中有各類的專業人才，但由于教育結構和人才培養目標的定位問題，不同城市管理崗位上的工作人員，日常工作只圍繞自己的領域開展，從專業來源到工作培養都只專注于如何做好部門工作。這種狀況很容易導致城市管理者對城市環境建設的總體目標把握不夠。因此，如何為城市環境建設培養復合型人才已是當務之急。美國城市在很多年前就非常重視對城市管理人員在管理經驗方面的培訓。菲尼克斯市每一個季度為其雇員開設25種不同的課程，并提供學費派雇員到正規大學選修專門課程。因此，城市管理部門可以與人事、教育部門攜手制定這方面的人才培養規劃和相關的促進性政策，為加強城市環境建設提供長期的智力支撐。

加強對建立城市環境建設長效機制的理論研究 當前城市環境建設盡管已有了大量的實踐經驗，但有關城市環境建設的理論研究和政策研究仍然十分薄弱。要推進北京城市環境建設向科學化發展，應發揮首都的人才智力優勢，采取措施促進首都的科研部門、高等院校以及有關理論工作者開展這方面的研究。當前，需要圍繞北京城市環境建設的實踐，深入研究建立環境建設長效機制三個方面的問題一是闡明城市環境建設長效管理的理論內涵和操作機制，在弄清城市問題產生的經濟社會原因，體制機制原因，市民行為原因的基礎上真正使得城市環境建設能從突擊整治轉向長效管理。=是研究制定城市環境評價標準體系。城市環境評價標準體系是城市環境長效管理的基礎，是長效管理的目標系統。應根據北京的實際情況，并以國際上主要發達城市作為參考系研究制定一套科學的、動態的、有特色的城市環境評價標準體系。三是研究建立科學的城市環境建設的資金投入機制。充足的資金保障穩定的資金來源是長效管理的保障系統，要研究形成財政投入不斷加大，社會資金積極介入的長效機制。