道路客運(yùn)應(yīng)納入“優(yōu)先”范疇

張平平，這位素喜解剖麻雀、鉆研問(wèn)題的運(yùn)管局長(zhǎng)，總是隔一段時(shí)間選擇一些前沿性課題，百般研究百般論證百般實(shí)踐，力求在運(yùn)輸管理業(yè)務(wù)上有所突破，力求在行業(yè)實(shí)踐上獨(dú)辟蹊徑，進(jìn)而在服務(wù)理念與改革創(chuàng)新上力求有所貢獻(xiàn)。

他每次發(fā)布的新穎觀點(diǎn)，往往讓業(yè)界和許多擁躉耳目一新，一些同行也極樂(lè)意與他分享新思路新觀念。不久前，張平平接受本刊記者專訪，他的戰(zhàn)略眼光依然高屋建瓴、魅力獨(dú)具。

他認(rèn)為，現(xiàn)階段不宜只提“城市公交優(yōu)先”，道路客運(yùn)也是公共交通，也應(yīng)該納入優(yōu)先的范疇。張平平的觀點(diǎn)與本刊2007年第4期的獨(dú)家策劃有某些共通之處，記者和他交流得頗為投機(jī)。

不宜只提“城市公交優(yōu)先”

記者：現(xiàn)在一般意義上的“公交優(yōu)先”，往往引申出來(lái)是公共交通優(yōu)先，進(jìn)而會(huì)引申為城市公交優(yōu)先，這項(xiàng)政策似乎是單為城市準(zhǔn)備的，您如何看待這種現(xiàn)象？

張平平：現(xiàn)在不宜提“城市公交優(yōu)先”這個(gè)口號(hào)，這是我的一個(gè)核心觀念。為什么呢？因?yàn)檫@個(gè)概念有點(diǎn)似是而非，讓人不知是針對(duì)什么提出來(lái)的。

同時(shí)，“城市公交優(yōu)先”暗暗蘊(yùn)含著的則是城際公交、農(nóng)村公交不優(yōu)先。大家都是公共交通，憑什么你優(yōu)先他不優(yōu)先？！

記者：那您的意思就是說(shuō)“道路客運(yùn)也屬于公共交通”？但由于種種原因，城市公交與道路客運(yùn)確實(shí)政策有異，存在很多事實(shí)上的差距。

張平平：是這樣。“城市公交優(yōu)先”理念源自兩種不平衡因素：一種是城市道路與車輛發(fā)展的不平衡性。我國(guó)城市道路歷程每年以5％的速度增長(zhǎng)，而車輛擁有量每年平均增加約24％，加上我國(guó)城市先天性的規(guī)劃缺陷，城市道路發(fā)展空間有限，道路通行能力發(fā)展永遠(yuǎn)跟在車輛后面，且差距越來(lái)越大。

第二種是公共交通車輛與私人用車發(fā)展不平衡性。隨著私家車“井噴”，城市居民乘公共交通出行比例只達(dá)到20％左右，發(fā)達(dá)國(guó)家這一比率可以達(dá)到60％到80％，而且私家車出行在占用道路和停車場(chǎng)方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公共交通，分別是后者的10倍和4倍。這兩種不平衡性因素直接導(dǎo)致了擁擠、污染以及出行難。

記者：也就是說(shuō)，城市公交優(yōu)先的提法有其合理性。

張平平：合理性有。但考慮我國(guó)城市化水平、管理體制、道路運(yùn)輸發(fā)展現(xiàn)狀等實(shí)際情況，“城市公交優(yōu)先”惠及的是城市居民，沒有充分考慮到廣大農(nóng)民的出行問(wèn)題，因而單單強(qiáng)調(diào)“城市公交優(yōu)先”的提法欠妥。

第一，從我國(guó)的國(guó)情看，我國(guó)的人均GDP僅為全球人均GDP的1/5，而且人口眾多，居民出行要更加依賴于公共交通。我國(guó)城市化水平目前只有44％，56％的居民生活在農(nóng)村，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化水平很高，達(dá)到90％以上，因而國(guó)外倡導(dǎo)“城市公交”與“公共交通”在內(nèi)涵上沒有本質(zhì)差別。而我國(guó)由于城市化水平低，加上二元管理體制，我國(guó)的“城市公交優(yōu)先”和西方有很大的差異。在學(xué)習(xí)西方國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中需要充分考慮國(guó)情，才利于體現(xiàn)全社會(huì)的公平。

第二，道路客運(yùn)從功能上講是要滿足各類出行需求，是一個(gè)整體，主要表現(xiàn)在：首先，從居民出行上可分為城市、城際和城鄉(xiāng)三種，居民出行需要一個(gè)完整的、無(wú)縫連接的服務(wù)，不能將其割裂；其次，從各種線路運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)看，本質(zhì)上都是公共運(yùn)輸，在運(yùn)營(yíng)模式、管理方式、站場(chǎng)使用等方面有很多共性，有時(shí)甚至無(wú)法嚴(yán)格區(qū)分；第三，道路客運(yùn)服務(wù)提供的都是公共產(chǎn)品或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品?！俺鞘泄粌?yōu)先”沒有站在道路旅客運(yùn)輸整體的高度上看問(wèn)題，片面強(qiáng)調(diào)城市公交，忽視了三種模式的連接。

第三，進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)和城市、城際公共交通的差距。從居民城市、城際以及城鄉(xiāng)三種出行的比較來(lái)看：首先，在城市居民出行中，公共交通承擔(dān)21％，城際各種運(yùn)輸中道路運(yùn)輸承擔(dān)45％，在城鄉(xiāng)居民出行中，道路運(yùn)輸承擔(dān)56％，可以看出，相對(duì)于市區(qū)出行來(lái)講，居民城際、城鄉(xiāng)出行對(duì)道路運(yùn)輸?shù)囊蕾囆愿螅鞘芯用窨梢圆捎米孕熊嚮虿叫谐鲂?，而?duì)于農(nóng)民來(lái)講其出行往往必須依靠公共交通。其次在運(yùn)價(jià)方面，農(nóng)村客運(yùn)票價(jià)是最低的，城際公共交通則有運(yùn)量和規(guī)模經(jīng)濟(jì)作為保障，唯獨(dú)農(nóng)村客運(yùn)既得不到政府政策及費(fèi)稅支持，又沒有運(yùn)量上的保證，難以實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。

第四，體制的進(jìn)一步分割。目前公共交通存在政出多門、多頭管理的現(xiàn)象，從城市公共交通和農(nóng)村客運(yùn)來(lái)說(shuō)，其隸屬不同的管理部門，這就形成了兩種政策、兩種觀念、兩種運(yùn)行模式，造成了典型的二元分割局面。目前浙江省農(nóng)村客運(yùn)實(shí)現(xiàn)公交化運(yùn)營(yíng)的占36％，有的雖然試行了公交化運(yùn)營(yíng)，但還沒有納入公共交通體系中來(lái)，農(nóng)村客運(yùn)公交化任重道遠(yuǎn)。而片面強(qiáng)調(diào)“城市公交優(yōu)先”將進(jìn)一步加劇這種分割的局面，限制農(nóng)村公共交通的發(fā)展，不僅農(nóng)村公共交通沒有受到應(yīng)有重視，而且具有公用性質(zhì)的農(nóng)村客運(yùn)也沒有納入到整個(gè)公交體系之中。

記者：您很早就注意到這些問(wèn)題嗎？

張平平：你看每次黃金周就會(huì)知道。車子從車站里開不出來(lái)，所有車站都被邊緣化了，最好的地段讓給商務(wù)區(qū)用，老百姓出行不方便。當(dāng)時(shí)正逢假日，許多私家車外出旅游，城際公共運(yùn)輸車輛夾在中間，這又怎么能體現(xiàn)公共交通優(yōu)先？！而且，車輛還在沿路上不斷接受超載檢查，這怎么能體現(xiàn)公共交通優(yōu)先，怎么能方便百姓出行？！

城際間的公共運(yùn)輸，有鐵路、民航、私家車，還有長(zhǎng)途客運(yùn)，實(shí)際上長(zhǎng)途客運(yùn)在里面占43%，在綜合運(yùn)輸體系上從全局來(lái)講占96%，城鄉(xiāng)客運(yùn)占68%，從運(yùn)輸角度講，公路運(yùn)輸是絕對(duì)的大頭，為什么公路公共交通不能優(yōu)先？！為什么不在高速公路開辟綠色通道，讓城際公共客運(yùn)車輛先走？！

澄清“公交優(yōu)先”的模糊概念

記者：那么，您覺得如何定義公共交通比較合適？

張平平：我認(rèn)為，公共交通的廣義上是指居民可以共同享用的客運(yùn)交通，是為社會(huì)公眾提供便捷服務(wù)的交通工具的交通方式，可分為城市公交、城際公交和城鄉(xiāng)公交，后兩類又稱為省市際公路班線客運(yùn)和農(nóng)村客運(yùn)。相對(duì)于公共交通的稱為個(gè)體交通（私人小客車、摩托車、自行車和步行）。

但是，“公共交通”卻常被大多數(shù)人狹義理解為具有定線、定班、定時(shí)、定價(jià)特點(diǎn)的城市公交。

記者：現(xiàn)在看起來(lái)，“公共交通”概念真的已經(jīng)被城市公交“壟斷”了，怎樣從運(yùn)輸管理的角度來(lái)看待這種現(xiàn)象？

張平平：實(shí)際上，作為“公共交通”來(lái)說(shuō)，應(yīng)該有四大不分。

第一，應(yīng)該不分地域，不管是城市、城鄉(xiāng)還是城際，都是為大眾服務(wù)的營(yíng)運(yùn)的交通工具，都是公共交通。如果只有城市里的人才能享受到這種公共產(chǎn)品，農(nóng)村和城際間就無(wú)法享受到，這是一種地域歧視。

第二，應(yīng)該不分層面，國(guó)外無(wú)論是地下、地面、地上，凡是給社會(huì)大眾服務(wù)的這種公共工具都叫公交，我們?cè)趺茨苤还艹鞘泄财囀枪唬?/p>

第三，應(yīng)該不分效能，一般來(lái)說(shuō)，運(yùn)輸效能很高的是大眾公交，而出租車則屬于個(gè)體公交，都不應(yīng)有所偏廢。

第四，應(yīng)該不分先進(jìn)與落后。有些地方的交通工具很落后，比如山區(qū)，到重慶有纜車，到貴州有索道，只要是為社會(huì)服務(wù)，都屬于公共交通。

所以，“城市公交”概念不科學(xué)，它是二元體制下的產(chǎn)物，它的后果將是擴(kuò)大二元化的趨勢(shì)。

倡導(dǎo)沒有地域限制的“公交優(yōu)先”

記者：相信您的這些觀點(diǎn)對(duì)于農(nóng)村的出行需求將有所貢獻(xiàn)。

張平平：道路旅客運(yùn)輸?shù)母救蝿?wù)是滿足城市和農(nóng)村居民工作和生活最基本的需求，是公益性很強(qiáng)的行業(yè)，與城市公交一樣，具有公共服務(wù)的無(wú)條件性、公平性、公眾性、共享性等四大特征，是公共交通的重要和主要的組成部分。但道路客運(yùn)的運(yùn)營(yíng)成本大約是城市公交的四倍，特別是農(nóng)村客運(yùn)，面對(duì)的是居住分散且生活相對(duì)貧困的農(nóng)民，運(yùn)價(jià)低、客流量小，如何提高農(nóng)村班車通達(dá)率，一直是困擾行業(yè)管理部門的難點(diǎn)問(wèn)題。

在一個(gè)國(guó)家的社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程當(dāng)中，最典型的是農(nóng)民變市民，農(nóng)區(qū)變社區(qū)，這種轉(zhuǎn)型就是勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。之所以要把“城市交通優(yōu)先”稱為“公共交通優(yōu)先”，實(shí)質(zhì)就是老百姓出行優(yōu)先，而不是資金和技術(shù)優(yōu)先，不然農(nóng)民永遠(yuǎn)轉(zhuǎn)換不成市民，他無(wú)法獲得優(yōu)先，永遠(yuǎn)落后，這里面體現(xiàn)了一個(gè)理念的轉(zhuǎn)變問(wèn)題。

記者：都是為民眾的公共出行服務(wù)，提供的都是公共服務(wù)產(chǎn)品，但得不到一樣的資源，這跟貴局提倡的普惠制似乎有很大沖突。

張平平：公共服務(wù)的最大特點(diǎn)是普惠制，現(xiàn)在要倡導(dǎo)的應(yīng)該是沒有地域限制的“公共交通優(yōu)先”，要真正實(shí)現(xiàn)我所提到的“公共交通優(yōu)先”，需要從多方面入手。

首先，要在政策上平衡發(fā)展。目前我國(guó)城市公共交通和農(nóng)村客運(yùn)享受的政策差別很大，首先在規(guī)費(fèi)與財(cái)政補(bǔ)貼方面要平衡；其次在線路發(fā)展發(fā)面，運(yùn)營(yíng)資格準(zhǔn)入條件與審批程序上要兼顧平衡，要公正、公開、透明；第三，在站場(chǎng)規(guī)劃與建設(shè)方面將城區(qū)公交與農(nóng)村公交作為一個(gè)有機(jī)整體進(jìn)行考慮，改變農(nóng)村站場(chǎng)規(guī)劃、布局、建設(shè)及使用滯后，不能滿足居民出行需求的現(xiàn)狀。

其次，體制上要一體化。中央到地方的分割管理機(jī)制，在公共交通發(fā)展初期尚可應(yīng)付，但在城市化進(jìn)程快速發(fā)展的今天，公共交通管理上缺乏彈性，協(xié)調(diào)上缺乏一致性和長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，部門利益的協(xié)調(diào)超過(guò)對(duì)交通問(wèn)題的協(xié)調(diào)等弊病暴露無(wú)遺，體制分割影響著“農(nóng)村班車進(jìn)城，城市公交下鄉(xiāng)”。應(yīng)該整合地鐵、城建、交通等交通管理的相關(guān)職能部門，統(tǒng)一管理所有地鐵客運(yùn)、公交客運(yùn)、出租客運(yùn)、長(zhǎng)途客運(yùn)、旅游客運(yùn)、農(nóng)村客運(yùn)等道路交通功能。

第三，資源上統(tǒng)一配置，實(shí)現(xiàn)管理資源、線路資源、車輛資源、站場(chǎng)資源利用最優(yōu)化。在管理資源上，統(tǒng)一調(diào)度、管理，安排線路及發(fā)車時(shí)間，確定合理站點(diǎn)、站距，更方便地滿足城鄉(xiāng)居民的出行需求；線路資源上，避免線路運(yùn)力有區(qū)域性或者方向性失衡，妥善安排城區(qū)公交線路和城鄉(xiāng)公交線路以及中轉(zhuǎn)站的位置，使人們能夠方便換乘；車輛資源上，合理安排運(yùn)力，在農(nóng)村客運(yùn)中，由于客源比較分散，出行需求受季節(jié)影響比較大，因此平時(shí)運(yùn)力有余而農(nóng)閑季節(jié)或者節(jié)假日又運(yùn)力不足，要根據(jù)客運(yùn)需求量的波動(dòng)來(lái)調(diào)整客運(yùn)線路的運(yùn)力在不同時(shí)間的供給；站場(chǎng)資源上，城鄉(xiāng)客運(yùn)充分享受城市資源（市區(qū)線路、站點(diǎn)），改變只能集中進(jìn)站始發(fā)的現(xiàn)象。

第四，功能上綜合利用。城際運(yùn)輸是兩點(diǎn)一線，優(yōu)勢(shì)是點(diǎn)到點(diǎn)、速度快、準(zhǔn)時(shí)等，而城市公交車是多點(diǎn)一線，優(yōu)勢(shì)是便利、班次密集，對(duì)于不同的線路，特別是城市與郊區(qū)、市區(qū)與縣城、距離較近城市之間等，可結(jié)合當(dāng)?shù)鼐用竦某鲂刑攸c(diǎn)，同時(shí)發(fā)揮兩點(diǎn)一線和多點(diǎn)一線的功能，最大程度上為老百姓提供便利。前不久杭州到德清在原有兩點(diǎn)一線的班車基礎(chǔ)上，申請(qǐng)開通多點(diǎn)一線的公交車，就是綜合利用各種運(yùn)輸功能、方便群眾的體現(xiàn)。

第五，方式上平衡選擇。從節(jié)能角度看，每百公里的人均能耗，公共汽車是小汽車的8.4％，電車3.4％，地鐵5％，因而應(yīng)該在出行方式上平衡選擇，樹立成熟的出行理念：5km內(nèi)騎自行車或步行，10km內(nèi)坐公交車，10km以上才開私家車，居民的車輛擁有率可以很高，但有車不等于頻繁用車。杭州市將在9月份設(shè)立“無(wú)車日”，這也將促進(jìn)居民合理選擇出行方式，逐步形成成熟、環(huán)保的出行理念。

記者：但是，會(huì)不會(huì)存在一種可能：目前的資金只夠補(bǔ)助城市公交這一塊，其他的暫且緩一緩，往后放一放？

張平平：這里面有兩個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是理念問(wèn)題，有沒有這個(gè)意識(shí)；另一個(gè)是有沒有這個(gè)經(jīng)濟(jì)能力。其實(shí)，目前的狀況是，理念上沒有達(dá)到，經(jīng)濟(jì)上又不具備。

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成不成功，一個(gè)主要的標(biāo)準(zhǔn)是公共財(cái)政是不是用到公共服務(wù)上。我們現(xiàn)在的財(cái)政資金主要是用在公共產(chǎn)品上，公共產(chǎn)品當(dāng)然也需要錢，但更重要的是要跟國(guó)際接軌，要用在公共服務(wù)上面。

中國(guó)如果完全走市場(chǎng)化，那老百姓的負(fù)擔(dān)必然會(huì)很重。為什么很多農(nóng)民工走不了？為什么會(huì)擠貨車走？都是因?yàn)閷⑦@些公共產(chǎn)品完全當(dāng)作市場(chǎng)化產(chǎn)品來(lái)發(fā)展。比如說(shuō)，可以在高速公路開一個(gè)綠色通道，讓城際公路運(yùn)輸車輛先走，這些都不需要錢，關(guān)鍵是有沒有這個(gè)理念。再比如，可以給城際公共運(yùn)輸車輛賣月票，減輕負(fù)擔(dān)，少收入一點(diǎn)，也不需要很多錢。有時(shí)候很多主管部門總是抱怨做不好，為什么？因?yàn)槲覀儧]有轉(zhuǎn)變觀念，沒有樹立這個(gè)理念！

浙江推行“公共交通普惠”理念

浙江省各級(jí)行業(yè)管理部門以公眾利益為目標(biāo)，一方面堅(jiān)持管理體制一元化發(fā)展方向，從機(jī)制、行政、政策等各方面采取系列優(yōu)惠措施，把農(nóng)村客運(yùn)定性為公共交通重要的組成部分，享受城市公交的補(bǔ)助政策，提高了農(nóng)村客運(yùn)班車通達(dá)率，推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展。

如對(duì)農(nóng)村客運(yùn)班線采用片區(qū)經(jīng)營(yíng)、線路捆綁、冷熱搭配、線路輻射等辦法；實(shí)施農(nóng)村客運(yùn)班線減免交通規(guī)費(fèi)，近三年浙江省減免農(nóng)村車輛的客運(yùn)附加費(fèi)3.87億元；組織大型運(yùn)輸企業(yè)對(duì)口支持農(nóng)村客運(yùn)，2006年杭州、寧波、溫州、浙江的一些大型運(yùn)輸企業(yè)分別拿出30～50萬(wàn)元資金購(gòu)車贈(zèng)送山區(qū)等。

另一方面，順應(yīng)市場(chǎng)需求和百姓呼聲，理直氣壯地提出并大力宣傳“公共交通普惠”理念，一視同仁地把城際客運(yùn)、城市客運(yùn)、農(nóng)村客運(yùn)在性質(zhì)上都視為公共交通，即為社會(huì)大眾提供便捷經(jīng)濟(jì)的交通方式。分清形式上“三定”與內(nèi)容上普惠的區(qū)別與聯(lián)系，努力提高整個(gè)公共交通的服務(wù)水平。同時(shí)，積極爭(zhēng)取地方政府通過(guò)財(cái)政稅收等政策支持城鄉(xiāng)客運(yùn)發(fā)展。

至2006年底，全省班車通行政村率達(dá)到85.77%，城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化率達(dá)36%。全省行政村通達(dá)率超過(guò)90%的縣（區(qū)）達(dá)到41個(gè)，其中通達(dá)率達(dá)100%的縣（區(qū)）有7個(gè)，湖州、紹興市本級(jí)實(shí)現(xiàn)了全部行政村通公交。全省經(jīng)驗(yàn)收的通等級(jí)公路的行政村全部通了班車，集約化運(yùn)營(yíng)車輛占農(nóng)村客運(yùn)的21%。全省約2300萬(wàn)農(nóng)民兄弟的出行得到了保障，城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化讓600多萬(wàn)農(nóng)民兄弟享受了與城里人相近的出行方式。

如紹興市2006年實(shí)現(xiàn)城市公交和農(nóng)村客運(yùn)統(tǒng)一歸口到交通部門。目前，紹興市區(qū)的公交已經(jīng)延伸到了行政村，方便了市民下鄉(xiāng)、農(nóng)民進(jìn)城。同時(shí)政府拿出5000萬(wàn)元，推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)低廉票價(jià)政策，實(shí)行老人、離休干部、革命傷殘軍人、盲人等免費(fèi)乘車措施，并實(shí)現(xiàn)無(wú)人售票。一元錢的低票價(jià)和財(cái)政補(bǔ)貼，既使城鄉(xiāng)居民受到了公交一體化的實(shí)惠，也兼顧了經(jīng)營(yíng)企業(yè)的利益。

海寧市從2005年起，一是將客運(yùn)企業(yè)上繳的營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅地方財(cái)政留成部分作為城鄉(xiāng)公交發(fā)展經(jīng)費(fèi)，用于補(bǔ)助城鄉(xiāng)公交企業(yè)：對(duì)用于城鄉(xiāng)公交客運(yùn)的新購(gòu)車輛給予每輛5萬(wàn)元的補(bǔ)助，對(duì)老年人乘車造成政策性虧損的公交企業(yè)給予每年50萬(wàn)元補(bǔ)助。二是對(duì)城鄉(xiāng)客運(yùn)車輛除按規(guī)定減免養(yǎng)路費(fèi)、客運(yùn)附加費(fèi)外，還與城市公交一樣免繳公路車輛通行費(fèi)。三是對(duì)農(nóng)村客運(yùn)站建設(shè)，市政府實(shí)行 1:1配套補(bǔ)助政策，上級(jí)部門補(bǔ)助多少，市政府等額補(bǔ)助多少。

杭州蕭山區(qū)政府每年都安排一定資金支持城鄉(xiāng)客運(yùn)，2006年財(cái)政補(bǔ)助達(dá)1500萬(wàn)元。