美國開端計劃的發展、問題與走向

[摘要]開端計劃在美國的學前教育中起著重要的作用，有美國學前教育的國家實驗室之稱。近年來，美國政府對其進行了一系列改革，其目的是促進學前兒童的全面發展，其中又特別注重學前兒童學業成績的提高，以促進美國基礎教育的發展。

[關鍵詞]美國；學前教育；開端計劃

開端計劃(Head Start Proiect)發端于1965年，是美國聯邦政府迄今為止規模最大的早期兒童發展項目，至2005年，該計劃在40年間共為2300多萬名兒童提供了包括早期教育在內的各種綜合性服務，被譽為美國學前教育的“國家實驗室”，對美國幼兒教育產生了十分重要的影響。目前，美國正在對該計劃進行改革，使之不斷完善，以為本國幼兒教育發展提供新的動力。

一、開端計劃的發展和作用

開端計劃興起于美國的民權時代，是“反貧困之戰”的產物。20世紀60年代，美國人注意到1/5的美國家庭處于貧困狀態中，他們在獲得高質量的教育、工作、衛生、保健等社會服務方面受到不公平的待遇。美國政府解決這一問題的對策是增加教育機會，制定培訓計劃。同時，受當時占主導地位的環境決定論影響。人們認為應該加強學齡前兒童的教育，從而打破這個“貧困惡性循環的怪圈”。美國兩位較具影響力的教育心理學家J.亨特(J.McVicker Hunt)和本杰明·布盧姆(BeniaminBloom)分別于1961年和1964年出版了《智力和經驗》和《關于人類個性的穩定與變化》兩本書。他們在書中都不同程度地認為智力的發展很大程度上受環境的影響，而生命最初的4到5年是智力發展最快速的時期，產生的影響最持久。

正是在這種社會背景下，由經濟機會辦公室負責人薩金特，施賴弗(R.Sargent Shriver)主持，聯邦政府提出了一種教育補償計劃——開端計劃，即通過關注兒童的早期發展，擴大弱勢群體受教育的機會，消除貧困的惡性循環。1965年，開端計劃作為一個為期6周的暑期計劃開始實施，第一年就受到了熱烈歡迎，參加開端計劃的兒童數量達到50多萬。但當時的開端計劃更多關注3-4歲貧困兒童及其家庭的醫療與身體健康發展，并沒有承擔其他責任。1969年，開端計劃的管理工作從經濟機會辦公室轉交給當時的美國衛生、教育和福利部。同時把非貧困兒童也納入其服務范圍。

20世紀70年代初至90年代末是開端計劃穩步發展的階段。在這一階段。開端計劃不斷發展和完善其服務項目。使從中獲得實惠的兒童數量逐年遞增。1980年參加開端計劃的兒童為376，300名，到1999年達到826，016名。在這一發展時期，開端計劃主要表現出以下特點。

第一、完善立法。開端計劃在這一階段主要是完善以前的法案，同時也頒布了新的法案。以滿足社會發展的需要。除早期對經濟機會法的修訂外，1975年聯邦政府頒布了《開端計劃實施標準》(Head Start Performance Standard)，1996年又對其進行修訂，使實施標準與《開端計劃法》(Head StartAct)一起成為保障開端計劃地方項目服務質量的強制性法規。聯邦政府于1998年開始把入學準備作為開端計劃的重要主題。并將計劃的目的修改為：“通過向低收入家庭孩子提供健康、教育、營養、社會和其他服務來提升孩子的社會性和認知發展，從而在入學準備方面起到促進作用。”

第二、拓展服務項目。除了3-4歲的貧困兒童，殘疾兒童、懷孕婦女和0-3歲貧困兒童及移民家庭的兒童都被納為開端計劃教育補償的對象。1972年經濟機會法修訂后，殘疾兒童成為開端計劃的服務對象，并且規定每個開端計劃的地方項目中殘疾兒童的比例不能低于10％，使殘疾兒童在獲得學前教育方面得到了法律保障。1977年開端計劃在21個州為移民家庭的兒童提供雙語教學服務。使得那些由于各種原因而不得不流動的移民兒童在新的地方能夠同樣獲得學前教育的機會。1995年。開端計劃又把服務對象延伸到3歲之前的嬰兒、學步兒童及懷孕婦女，成立了開端計劃早期項目(Early Head Start)。開端計劃由此成為美國目前規模最大的學前教育計劃。

第三、不斷創新。開端計劃自實施以來，一直在實施模式及管理方式方面進行創新。如20世紀60年代末期親子計劃的成功使美國出現了眾多的親子中心(Parent Child Centers，PCCs)。這不僅使更多的兒童能夠獲得高質量的服務，并且在民眾中出現了一個自發組織親子計劃的高潮。同時由家長組織的親子游戲小組也在全國興起。家長參與由此成為開端計劃的一大特色。家長經常以志愿者或職員的身份參加開端計劃的服務和管理工作。同時開端計劃也規定，地方項目政策小組的成員中必須有51％的人是目前參加該項目的兒童家長。

進入2000年后。開端計劃繼續保持著穩定發展的狀態。從1965年至2006年底。參加開端計劃的兒童共有240萬名之多。目前。開端計劃在聯邦政府一級歸屬于美國健康與福利部，具體由該部下屬的兒童和家庭管理署設置的開端計劃辦公室管理。地方項目則授權由公共機構、私人的非營利組織和學校系統來具體操作。授權部門是美國健康與福利部下設的地方辦公室和開端計劃署下設的美國印地安人和移民項目分局。40多年來，開端計劃對美國學前教育的發展起到了十分積極的作用，主要體現在以下方面：

第一、促進了教育機會均等。從服務對象上看，開端計劃以貧困兒童為主要群體，為低收入家庭，特別是處境不利家庭的兒童、殘疾兒童提供接受學前教育的機會。改變了以往只有中產階級家庭的兒童才能接受學前教育的狀況。擴大了學前教育的對象。使越來越多的兒童能夠享受到教育平等帶來的好處。

第二、促進了少數民族多元文化和語言的發展。向母語為非英語的少數民族中的貧困兒童及其家庭提供服務也是開端計劃的重點項目之一。1960年至1993年間。美國少數民族人口增長飛快，如開端計劃全國地方項目中的黑人兒童由1993年的67％擴大到1999年的70％。如何使這些少數民族中的貧困兒童獲得平等的教育機會受到了社會大眾的關注。開端計劃為此做了大量的努力。據統計，全國開端計劃的地方項目中共存在140種語言，兒童和家長都可以從中獲得英語學習的機會。同時，各個地方項目還為少數民族兒童及家長提供豐富多彩的文化活動及大量的多元文化資料。專門面向土著印地安民族兒童的地方項目中心也從最早的43個增加到了20世紀末期的487個。

第三、促進了貧困家庭的經濟獨立及社會穩定。家長及其家庭環境是影響兒童發展的最重要因素。開端計劃不僅為貧困兒童的家長提供大量的參與兒童生長、健康、認知能力發展的機會。而且為家長提供再學習的機會和職業發展的機會。如幫助家長完成高中學業及提供職業培訓等。使家長能夠盡量為兒童提供一個較好的家庭環境。同時開端計劃對兒童的影響也是長久的。參加過開端計劃的兒童在成年后的犯罪率、需要社會服務的比例都明顯低于未參加過該計劃或參加其他學前計劃的兒童，而高等教育的入學率、就業率、積極納稅率都高出參加其他學前計劃或未接受學前教育的同齡人?？梢哉f。開端計劃對促進經濟增長與社會穩定發揮了積極作用。

二、開端計劃存在的問題

第一、貧困家庭的兒童學業成績差。參加開端計劃的兒童在閱讀、數學等學業成績方面仍然低于國家平均水平。開端計劃雖然縮小了處境不利兒童與同齡人之間的差距。但是差距仍然存在。聯邦政府的許多相關研究與報告都顯示參加開端計劃的兒童學業成績落后于同齡兒童，未能實現開端計劃促進兒童入學準備的目標。“美國家庭和兒童經驗調查”研究結果也顯示：在2000年秋季參加開端計劃的兒童在一年后的春季調查中各種表現都有所提高，如詞匯的掌握由全國的第16個百分點增長到第23個百分點，學前寫作由第16個百分點增長到第19個百分點。但是仍然遠落后于國家的平均水平。

第二、開端計劃的發展受到了體制上的阻礙。兒童保育與教育割裂的狀況是阻礙開端計劃發展的主要原因。目前。美國0-5歲兒童的保育體系與早期教育體系相互獨立，目標不夠統一，是美國學前教育的主要弊病之一。根據美國國家審計總署(GAO)的一項報告顯示：1999年美國69個為5歲以下兒童提供保育和早期教育的聯邦項目。分別由9個不同的聯邦機構和部門管理。這種管理機構與部門的多元化和發展目標的不統一造成了許多項目重復設置和出現服務漏洞的情況，進而降低了服務的效力，由此產生的負面影響主要涉及三個方面：一是兒童保育與教育體系分離導致的信息不通暢帶來了學齡前兒童服務項目的重疊，造成了不必要的資源浪費：二是不同地區間地方項目的服務質量差距，全天及全年服務項目減少，無法滿足符合條件的兒童及其家庭的需要：三是妨礙了各州對兒童早期教育的管理、職員發展和服務成本等方面進行整體規劃和體系補充，不利于聯邦政府與州資源的高效利用。

第三、開端計劃的各個地方項目與各州的公立學校之間缺乏協調。不同的學前機構之間使用不同的教學方法和課程實施模式，沒有統一的教學形式是美國學前教育的特點。但這個特點在某種程度上不利于美國基礎教育小學階段的發展。為了達到2001年《不讓一個孩子落伍法》的目標要求(至2014年所有的3-8年級的學生必須在閱讀和數學方面達到優秀水平)，每個州及公立學校開始積極致力于提高學生的學業成績并且開始關注學前教育，要求所有的兒童在入小學時做好入學準備成為基礎教育的最新共識。雖然20世紀80年代以來各州的學前教育發展速度飛快，能夠為兒童提供可選擇的早期教育機構的州由10個增加到39個及哥倫比亞地區，這些舉措一定程度上促進了基礎教育的發展，但是開端計劃未能提高兒童學業成績和不同地區間地方項目服務質量參差不齊的狀況使各州在提高貧困兒童學習成績上顯得力不從心。

三、開端計劃的改革動向

自21世紀初期以來。社會各界改革開端計劃的呼聲日益增高，繼1998年修訂法案后，聯邦政府在2003年和2005年連續兩次提出了改革建議，但是都沒有結果。2007年年初，參眾兩院分別提出了新的立法修訂案：即《開端計劃人學法》(Head Start School Readiness Act)和《2007年改進開端計劃法》(Improving Head Start Act of 2007)，有望在近期通過。開端計劃的改革主要圍繞以下幾個方面展開。

第一、對開端計劃的管理模式進行改革。在中央政府層面，既要保持聯邦政府的責任，也要強化州政府在學前教育中的責任。《不讓一個孩子落伍法》要求將3-8年級學生在州年度閱讀和數學評估中的表現與學校效率評估緊密結合起來。并且實行州負責制。聯邦政府還曾提出把開端計劃納入各個州的學前教育體系，由州政府統一協調發展的建議。如2003年美國布什總統就提出在維持目前標準的前提下，經美國教育部和健康與福利部批準。可以由州負責開端計劃。2007年，聯邦政府又提出一次性向州政府撥款1億美元，幫助州政府建立兒童保育和教育委員會，以加強開端計劃與基礎教育的銜接的建議。

在地方項目上。主要是針對是否保持開端計劃政策委員會(Head Start Policy Council)的權力進行了改革。家長參與開端計劃地方項目的主要方式就是開端計劃政策委員會。其工作主要是與地方項目管理委員會一起決策和管理項目的一切工作。家長作為最關注兒童發展的人群。保持他們在開端計劃政策委員會中的權力是必然的發展趨勢。2007年聯邦政府即提出了繼續保持此權力的改革建議。

第二、加大政府經費投入，嚴格審查地方項目。聯邦政府對開端計劃的實際投入是不斷增加的，從2000年的52.67億增加到2007年的68.92億。然而這些增加的資金僅能抵消通貨膨脹帶來的物價上漲，各個地方項目的實際資金處于縮減中。到2006年，開端計劃實際財政投入比2002年縮減了11個百分點。許多地方項目由于資金不足不得不通過縮減兒童數量、裁員等措施來保持服務質量。據全國開端計劃聯合會(NHSA)2006年的統計。由于資金緊缺，47％的服務中心不得不停止為家長提供服務；46％的中心被迫停止接送服務，導致一些兒童無法準時入學或完全輟學：68％的中心由于無法支付員工合適的工資和獎金，造成大量職員流失；69％的中心通過裁員與合并度過財政危機?？梢?。要保持開端計劃的質量，繼續增加撥款是必要的改革方向。聯邦政府在2007年的改革建議中提出繼續增加對開端計劃的撥款預算，如2008年、2009年和2010年的財政預算分別為73.5億、76.5億、79.95億。

針對開端計劃的有些地方項目常年財政赤字，服務質量不合格的情況。聯邦政府2005年規定經常出現問題的地方項目必須在通過聯邦政府的審查后才能繼續獲得撥款，同時設立獎金，專門獎勵那些優秀的地方項目。2007年，聯邦政府又重申了此項改革建議，并提出具體做法：在全國建立200個開端計劃示范中心，每5年重新審核評估一次：平時對開端計劃的地方項目進行不定期的服務質量審查等。

第三、努力提高兒童的學業成績。注重兒童的認知能力發展，提高他們的學業成績將是開端計劃繼續努力的方向。1998年開端計劃修訂后。美國聯邦政府一直以提高兒童的學業成績。促進兒童的入學準備為開端計劃的目的，并開展了一系列實證研究。以調查開端計劃對兒童學業成績的影響。如2003年《事實證明開端計劃仍需加強》報告和2005年《開端計劃影響報告》都認為開端計劃雖然一定程度上縮小了貧困兒童與同齡兒童的認知能力差距，但是仍沒有很好的促進他們的入學準備。不過，對此也有反對意見，如國家開端計劃聯合會(NHSA)會長莎拉(Sarah Green)認為作為一個綜合性的服務項目，開端計劃對兒童的影響力是長久的，不能只注重即時效益。而且在一年內提高貧困兒童的學業成績，完全縮小入學準備差距也是不合邏輯與不現實的。

第四、提高師資隊伍質量。聯邦政府在2003年與2005年的改革建議中都提出了開端計劃教師必須達到的學歷標準。如《2005年入學準備法案》(The School Readiness Act of 2005)曾提出至2010年全國達到學前教育專業或相關專業學士學位的開端計劃教師比例必須達到50％。2008年所有開端計劃的新人職教師必須持有協士學位(association degree)。2007年的政府改革重新提出了這個標準。但把年限放寬到了2012年，并要求所有助理教師在2010年前必須獲得兒童發展聯合會的認證資格，所有教師一年中至少要參加15個學時的專業培訓。

第五、進一步擴大參加計劃的兒童數量。如何使更多的兒童從開端計劃中受益也將是今后美國政府改革的重點。近年來。雖然參加開端計劃的兒童數量持續增長，但是仍有許多貧困兒童找不到合適的學前教育機構。提高國家貧困線標準，擴大兒童參與將成為美國聯邦政府改革的又一亮點。如2007年的政府改革重新提出把開端計劃的入學條件從國家貧困線的100％(4口之家年收入20，650美元)增加至130％(4口之家年收入26，845美元)。同時把居無定所的兒童及家庭也納入其服務范圍?？傊?。布什政府近年來圍繞開端計劃進行的一系列改革建議都在于最大限度的促進處境不利兒童的入學準備，真正實現“不讓一個孩子落伍”。