政府早期教育與服務財政支出規(guī)模的知識基礎

[摘要]財政支出的科學安排涉及政府的定位和關于財政支出的系統(tǒng)知識。教育事業(yè)發(fā)展的需要必須借助財政支出管理知識轉化為財政語言，才能成為政府決策的依據(jù)。對我國學前教育事業(yè)來說，僅僅依據(jù)社會收益和其正外部性就要求政府承擔財政責任，是簡單化的政策研究。早期教育與服務政策雖然影響力較小，但它涉及的政策復雜性卻是極高的，需要充足的財政知識基礎。今后應加強早期教育與服務社會收益的規(guī)范和實證研究，加強對早期教育與服務供給中市場缺陷的研究。

[關鍵詞]早期教育與服務；財政支出規(guī)模；支出管理的知識基礎

一、問題提出

近年來，國際上有兩種力量推動決策者關注早期教育與服務事業(yè)的發(fā)展。一是基礎教育體系不斷延伸，要求決策者回答教育事業(yè)向下延伸的目標和模式是什么；二是隨著婦女社會參與方式的變革，社區(qū)的職能需要重新構建，社會福利體系重構也需要將早期教育與服務納入到其中，決策者迫切需要回答早期教育與服務和社區(qū)的關系，是否早期教育與服務的功能應該拓展，使其成為社區(qū)生活的中心。這樣，早期教育與服務便超越專業(yè)研究范圍，成為發(fā)達國家政府面臨的重要政策問題。從國際上看，早期教育與服務不僅指教育，還包括保健和保育。。統(tǒng)稱為兒童早期教育與關懷(ECEC，EarlyChildhood Education and Care)。為符合中國的敘述習慣，本文將ECEC稱為早期教育與服務。

在這兩種力量中，前者屬于教育財政支出問題。它要回答財政在早期教育與服務方面的支出目標是什么，以及支出方式應該怎樣設計才能符合早期教育與服務的供給效率；后者則屬于社會福利體系問題，它要回答在社會福利體系重新建構的過程中，怎樣充分發(fā)揮社區(qū)的社會服務職能以及如何提高相關綜合服務的供給效率。盡管從內容上看這兩個問題密切相聯(lián)，但由于我國福利體系的改革還沒有真正開始，從福利體系出發(fā)討論早期教育與服務的定位也就無從談起；而我國財政支出改革已在逐步推進，深圳市政府對公立幼兒園投入方式的改革就是在公共財政改革的旗號下提出來的。因此，財政支出改革倒逼決策者去思考我國早期教育與服務的定位問題，是目前我國早期教育與服務體制改革的基本狀態(tài)。決策者和社會大眾都需要將ECEC與財政支出改革聯(lián)系起來，站在系統(tǒng)化的角度思考：應當如何理解現(xiàn)實的ECEC需要，財政在這里又能夠做些什么，以及怎樣做才能更有效。

發(fā)達國家早期教育與服務從最初的慈善定位，到兒童發(fā)展定位，再到今天的社會福利和兒童發(fā)展的融合定位，反映了早期教育與服務的社會職能自然演進的過程，也體現(xiàn)了財政制度對這一進程的配合過程。這個過程雖然是中國這樣一個發(fā)展中國家所欠缺的，但是，發(fā)達國家目前所面臨的問題，如重新定義早期教育與服務在社會系統(tǒng)中的地位，如何更加有效地資助這一體系發(fā)揮社會作用等，恰恰是我們目前在設計早期教育與服務的社會定位和財政制度時所必須考慮的。以我國財政支出改革為背景，分析發(fā)達國家早期教育與服務公共財政的支出規(guī)模，以及造成國家間差異的原因，以此奠定研究我國早期教育財政支出制度的經(jīng)驗基礎和知識基礎，是我國亟待開展的一項基礎研究。盡管從理論體系上看，教育財政支出研究應包括支出規(guī)模、支出方式、支出管理、支出評價四方面的內容，但由于早期教育財政支出規(guī)模常被決策者拿來作為比較研究的基礎，因此，研究支出規(guī)模及其原因，就比其他方面更具迫切性。

二、早期教育與服務財政支出規(guī)模的國別差異

發(fā)展中國家在做出重要決策時，一個方便的路徑就是參照發(fā)達國家的經(jīng)驗。在我國，也有一些學者建議為了保證幼教事業(yè)的發(fā)展，需要參考國際經(jīng)驗，將一定份額的財政支出專門用于早期教育與服務。這種做法在制度建設的早期可能是有效的，但到了今天，財政制度已經(jīng)不允許按照事業(yè)劃分條塊，科學的財政支出管理需要按照“以事權定財權”的原則，先決定在早期教育與服務中政府應承擔的責任，然后參照國家的傳統(tǒng)和能力，確定政府應承擔多大的份額，最后這種支出匯總起來的結果就會構成占GDP或財政總支出的比例。因此，支出比例是財政支出管理的結果，而不是確定支出的出發(fā)點。事實上，各個國家的支出規(guī)模差別極大，對財政支出規(guī)模和財政支出國別差異提供解釋才能對決策有真正的價值。

由于一個國家教育投資數(shù)量受多種因素的影響，所以在對一國的教育投資進行分析時，簡單的通過把一國公共教育經(jīng)費投資總量(或它占GDP的比重)與世界平均水平進行比較，進而得出該國的教育投資總量是否合適的做法是值得商榷的。實際上，不同國家所面臨的狀況是不一樣的，對教育到底應該投入多少才合適，目前在中外理論和實踐上都還沒有一個統(tǒng)一的標準。自1970年以來，絕大多數(shù)國家教育支出占GDP的比例已經(jīng)基本穩(wěn)定，有些國家甚至還稍有下降。這種趨勢的出現(xiàn)取決于一個國家5-29歲人口占其總人口的比例，該比例的下降會直接導致教育總支出占GDP比例的下降。但是，另外一些因素，如第三級教育機會的擴大、教師隊伍成本的增加，卻會推動教育支出占GDP比例的上升。這兩個相反趨勢的相互作用使該比例的整體趨勢會隨著時代的不同而發(fā)生變化。

政府早期教育與服務財政支出規(guī)模也是在綜合考慮上述因素的基礎上，首先對該國早期教育與服務成本進行核算，然后依據(jù)成本分擔與補償原則，同時考慮家庭經(jīng)濟承受能力和各級政府事權的大小，確定各級政府應承擔的早期教育與服務投資比例及數(shù)量，進而匯總得出該投資量占GDP或政府財政支出的比例。這一過程決定了不能不考慮各國的具體情況就簡單確定一個2％、4％或6％的比例。在OECD國家，早期教育與服務支出占GDP的比例實際上存在很大的國別差異，如加拿大為0.3％，丹麥卻是2％。如果再考慮到這些國家在早期教育與服務統(tǒng)計口徑上的差異(比如，有些早期教育與服務支出被歸在社會保障支出中)，那么這些經(jīng)驗性支出比例更無法為早期教育與服務財政支出規(guī)模的確定提供惟一的支持。

為了更好地說明早期教育與服務成本的構成，在OECD的報告中通常采用結構化的指標體系對之進行描述，如早期教育與服務的師生比、提供服務的時間、提供服務的類型等。OECD立足成本結構分析財政投入規(guī)模，從表面上看，這與我們經(jīng)常使用的分析指標差別不大，但實際上基于成本結構的分析突出了對規(guī)律的探討而不是簡單的依靠經(jīng)驗做出推斷。這一點和IIEP(聯(lián)合國教科文組織國際教育規(guī)劃研究所)的通過國際比較在經(jīng)驗基礎上確定教育支出占GDP4％左右的測算，在方法論上存在著根本的不同。關于早期教育與服務成本構成的具體分析，在OECD報告“FinancingECEC inOECD coutatries”中有更詳細的探討，本文僅對整體規(guī)模數(shù)據(jù)進行解釋。

三、確定政府早期教育與服務財政支出規(guī)模的依據(jù)

對外國經(jīng)驗的借鑒需要配以相應的知識才能成為決策的參考。早期教育與服務財政支出規(guī)模應該如何，即政府應拿出多少錢來舉辦早期教育與服務?對這個問題的回答需要依靠對早期教育與服務社會收益的規(guī)范和實證研究，需要依靠對早期教育與服務供給中市場缺陷的研究。

對早期教育與服務社會收益的規(guī)范和實證研究，實際上是要在理論上和利用實證數(shù)據(jù)回答兩個問題：第一，政府為什么要投資于早期教育與服務?第二，在財力有約束的情況下，政府首先應該提供什么樣的早期教育與服務才能更加有效?在對這兩個問題做出明確回答之后；才能決定政府應拿多少錢和怎么拿。

在發(fā)達國家，早期教育與服務財政支出的核心已不是是否需要政府投入的問題，而是政府和家庭應該分擔多少和怎樣投入。但回顧一下發(fā)達國家目前所面臨的早期教育與服務的社會基礎，對理解今天我們國家早期教育與服務的社會定位仍大有裨益。

(一)政府介入早期教育與服務的充分性

隨著腦科學和發(fā)展心理學的進展，越來越多的研究證明高質量早期教育與干預的重要性。聯(lián)合國兒童基金會(UNICEF)根據(jù)已有研究，將兒童的心理和社會性發(fā)展歸結為四個主要的范疇：情緒發(fā)展、社會性發(fā)展、認知和語言發(fā)展、動作發(fā)展。雖然目前兒童心理和社會性發(fā)展指標的開發(fā)還缺乏方法論上的共識和被廣泛采納的測量標準，但是，許多國家早期教育機構已經(jīng)將以上四個范疇作為指導兒童心理和社會性發(fā)展的關鍵領域。我國政府在2001年頒布的《幼兒園教育指導綱要(試行)》中也體現(xiàn)了以上四個范疇。通過對幼兒園課程和活動進行指導，可以促進兒童在以上四個領域的發(fā)展。在許多國家，通過高質量早期教育與服務為兒童發(fā)展提供支持，已經(jīng)被認為是有效的兒童發(fā)展干預行為。但是，到目前為止，囿于社會傳統(tǒng)，不同國家對兒童早期教育與服務的屬性和相應的政府責任，還缺乏明確和一致的認識。

政府提供早期教育與服務的原因還源于其巨大的社會收益。美國“Head Start”項目的追蹤結果表明，為貧困家庭提供早期教育服務，可以減少這些孩子成年后的犯罪率和對社會救濟的依賴。用量化的數(shù)字來表示，即1美元的“Head Start”項目投入，將產(chǎn)生17美元的收益。近年來，由于失業(yè)率不斷上升，社會問題日趨嚴重，英聯(lián)邦的一些國家，如英國、澳大利亞等國家還把早期教育，尤其是為三歲以下兒童提供的健康、教育服務(integratedservices)作為社區(qū)建設(Community Building)的重要內容。這些社會收益為政府投資于早期教育與服務提供了充分的理由。

當然，絕不會因為有巨大的社會收益就足以促使政府財政支持早期教育與服務。財政反映政府行為，而政府行為是復雜社會環(huán)境下的政治選擇。政府早期教育與服務方面的決策，受到該國傳統(tǒng)生活方式和價值體系的明顯影響。在許多社會精英看來，中產(chǎn)階級女性的適當角色仍然應該在家庭中，政府可以涉足不利群體兒童的早期教育和養(yǎng)育，但中產(chǎn)階級家庭的幼兒教育還應主要由家庭承擔。不過，隨著中產(chǎn)階級女性就業(yè)率的不斷增加，要求政府能夠提供充足的、高質量的幼兒教育服務的需求不斷增長。即使在傳統(tǒng)觀點影響很深的英國，對幼兒教育的看法也在發(fā)生變化，“從功利主義視角來看，幼兒教育是一種為與他國抗衡而進行的未來人力資本投資”；“以一種補償?shù)囊暯强矗變航逃峭ㄟ^國家干預來推動社會發(fā)展的特別方式的關鍵點”。到2002年，英格蘭地區(qū)3歲兒童中，有約66％享受到了免費的幼兒教育，僅此一項，政府在1999-2002年就增加了3億9千萬英鎊的投入。英國的早期教育政策正在不斷超越傳統(tǒng)的兒童教養(yǎng)方式和家庭生活方式之爭，在社會福利和社會結構重構中發(fā)揮著重要作用。

(二)政府介入早期教育與服務的必要性

從我國已有研究看，大多數(shù)研究傾向于將早期教育與服務當作一個整體來對待，大多數(shù)研究從早期教育與服務對兒童發(fā)展的重要性上討論政府干預的必要性。其實，我國對早期教育與服務中政府定位的研究還非常不到位，不僅因為它不符合公共部門經(jīng)濟學研究政府職能的一般范式，還因為這些研究沒有回答政府財政支持早期教育與服務，應該優(yōu)先支持哪類早期教育與服務。在我國，幼兒教育從陳鶴琴時代起，就缺少濟貧性質的保育和看管職能，而更多地表現(xiàn)為幼兒教育和潛能開發(fā)性質。即是一種精英教育的取向。如果從財政的角度審視早期教育與服務，則精英的與擠貧的早期教育與服務有著本質的不同，而這一點，恰恰是今天早期教育與服務領域中許多學者沒有看到的地方。優(yōu)先順序不確定，是財政無法識別早期教育功能的一個重要表現(xiàn)。

政府介入早期教育與服務的必要性在于它的供給存在“市場失靈”。在我國已有的討論中，多把公共產(chǎn)品屬性作為政府投入的充要條件。其實，按照經(jīng)濟學中對公共產(chǎn)品的定義，教育既不具備非排他性也不具備非競爭性，在自然屬性上它屬于私人物品，盡管事實上在許多國家教育是由政府提供的。真正能夠解釋政府供給原因的是教育的“正外部性”和教育消費過程中存在的“不完全信息”，以及由此帶來的“市場失靈”。

經(jīng)濟學基本原理告訴我們，在完全競爭的市場經(jīng)濟中，一些物品和服務可以在競爭市場中進行買賣，買者和賣者都了解自己的需要，它不需要政府的介入，通過買賣雙方的相互作用就能夠產(chǎn)生合意的結果。然而，早期教育與服務則不具備通過市場競爭自動達到合意結果的經(jīng)濟特征。首先，早期教育與服務并不會直接使受教育者具備更強的市場競爭能力，其效用更多地體現(xiàn)為減少犯罪、減少貧困等社會效用，即對它投資所帶來的收益并沒有完全為家庭所享用，而是同時產(chǎn)生了對社會的“正外部性”。如果它完全由市場提供，則貧困人口的有限需求會降低早期教育與服務對社會產(chǎn)生的正外部性；第二，教育領域的消費明顯帶有“不完全信息”的特征，家長對什么是優(yōu)質的早期教育與服務并不具備完整的信息，在選擇中往往會呈現(xiàn)一種非理性的狀態(tài)，甚至被一些“漢堡包課程”所吸引，而家長的錯誤購買會對家庭和社會產(chǎn)生負外部性j教育內容經(jīng)常成為缺乏核心理念引導的雜燴，甚至在實踐中出現(xiàn)各種違背幼兒教育規(guī)律的思想和做法。由于上述兩種“市場失靈”會降低早期教育與服務供給的效率，并會產(chǎn)生享受早期教育與服務權利的不公平，因此該領域僅靠市場作用不能產(chǎn)生合意的結果，早期教育與服務市場需要政府的介入。然而，政府介入是否就意味著政府直接提供，還需要額外的知識基礎加以解釋，本文只是提出，社會收益和市場失靈才是決定政府早期教育與服務支出規(guī)模的基礎，但是，如何選擇還需要更多的政治和經(jīng)濟考慮。

早期教育與服務中政府承擔什么責任，本質上是一個關于政府、市場和非政府組織邊界劃分的問題。在理論分析中，市場失靈是政府存在的合理性基礎。公共產(chǎn)品、具有明顯外在性的物品、規(guī)模收益遞增物品、風險和不確定性較高的物品以及分配與平等考慮的物品都表現(xiàn)出不同程度的市場失靈特性。在兒童早期發(fā)展的關鍵領域，有些是家長的職責，但是需要政府提供幫助；有些可以由非政府機構來提供，但需要政府管理風險和不確定性，提供服務的游戲規(guī)則。基于收益和外部性就要求政府承擔財政責任，是簡單化的政策研究。早期教育與服務政策雖然影響力較小，但它涉及的政策復雜性卻是極高的。需要奠定足夠的知識基礎，尤其是涉及政府行為時，更需要充足的財政知識基礎。