政府早期教育與服務(wù)財(cái)政支出規(guī)模的知識(shí)基礎(chǔ)

[摘要]財(cái)政支出的科學(xué)安排涉及政府的定位和關(guān)于財(cái)政支出的系統(tǒng)知識(shí)。教育事業(yè)發(fā)展的需要必須借助財(cái)政支出管理知識(shí)轉(zhuǎn)化為財(cái)政語言，才能成為政府決策的依據(jù)。對我國學(xué)前教育事業(yè)來說，僅僅依據(jù)社會(huì)收益和其正外部性就要求政府承擔(dān)財(cái)政責(zé)任，是簡單化的政策研究。早期教育與服務(wù)政策雖然影響力較小，但它涉及的政策復(fù)雜性卻是極高的，需要充足的財(cái)政知識(shí)基礎(chǔ)。今后應(yīng)加強(qiáng)早期教育與服務(wù)社會(huì)收益的規(guī)范和實(shí)證研究，加強(qiáng)對早期教育與服務(wù)供給中市場缺陷的研究。

[關(guān)鍵詞]早期教育與服務(wù)；財(cái)政支出規(guī)模；支出管理的知識(shí)基礎(chǔ)

一、問題提出

近年來，國際上有兩種力量推動(dòng)決策者關(guān)注早期教育與服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。一是基礎(chǔ)教育體系不斷延伸，要求決策者回答教育事業(yè)向下延伸的目標(biāo)和模式是什么；二是隨著婦女社會(huì)參與方式的變革，社區(qū)的職能需要重新構(gòu)建，社會(huì)福利體系重構(gòu)也需要將早期教育與服務(wù)納入到其中，決策者迫切需要回答早期教育與服務(wù)和社區(qū)的關(guān)系，是否早期教育與服務(wù)的功能應(yīng)該拓展，使其成為社區(qū)生活的中心。這樣，早期教育與服務(wù)便超越專業(yè)研究范圍，成為發(fā)達(dá)國家政府面臨的重要政策問題。從國際上看，早期教育與服務(wù)不僅指教育，還包括保健和保育。。統(tǒng)稱為兒童早期教育與關(guān)懷(ECEC，EarlyChildhood Education and Care)。為符合中國的敘述習(xí)慣，本文將ECEC稱為早期教育與服務(wù)。

在這兩種力量中，前者屬于教育財(cái)政支出問題。它要回答財(cái)政在早期教育與服務(wù)方面的支出目標(biāo)是什么，以及支出方式應(yīng)該怎樣設(shè)計(jì)才能符合早期教育與服務(wù)的供給效率；后者則屬于社會(huì)福利體系問題，它要回答在社會(huì)福利體系重新建構(gòu)的過程中，怎樣充分發(fā)揮社區(qū)的社會(huì)服務(wù)職能以及如何提高相關(guān)綜合服務(wù)的供給效率。盡管從內(nèi)容上看這兩個(gè)問題密切相聯(lián)，但由于我國福利體系的改革還沒有真正開始，從福利體系出發(fā)討論早期教育與服務(wù)的定位也就無從談起；而我國財(cái)政支出改革已在逐步推進(jìn)，深圳市政府對公立幼兒園投入方式的改革就是在公共財(cái)政改革的旗號下提出來的。因此，財(cái)政支出改革倒逼決策者去思考我國早期教育與服務(wù)的定位問題，是目前我國早期教育與服務(wù)體制改革的基本狀態(tài)。決策者和社會(huì)大眾都需要將ECEC與財(cái)政支出改革聯(lián)系起來，站在系統(tǒng)化的角度思考：應(yīng)當(dāng)如何理解現(xiàn)實(shí)的ECEC需要，財(cái)政在這里又能夠做些什么，以及怎樣做才能更有效。

發(fā)達(dá)國家早期教育與服務(wù)從最初的慈善定位，到兒童發(fā)展定位，再到今天的社會(huì)福利和兒童發(fā)展的融合定位，反映了早期教育與服務(wù)的社會(huì)職能自然演進(jìn)的過程，也體現(xiàn)了財(cái)政制度對這一進(jìn)程的配合過程。這個(gè)過程雖然是中國這樣一個(gè)發(fā)展中國家所欠缺的，但是，發(fā)達(dá)國家目前所面臨的問題，如重新定義早期教育與服務(wù)在社會(huì)系統(tǒng)中的地位，如何更加有效地資助這一體系發(fā)揮社會(huì)作用等，恰恰是我們目前在設(shè)計(jì)早期教育與服務(wù)的社會(huì)定位和財(cái)政制度時(shí)所必須考慮的。以我國財(cái)政支出改革為背景，分析發(fā)達(dá)國家早期教育與服務(wù)公共財(cái)政的支出規(guī)模，以及造成國家間差異的原因，以此奠定研究我國早期教育財(cái)政支出制度的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)和知識(shí)基礎(chǔ)，是我國亟待開展的一項(xiàng)基礎(chǔ)研究。盡管從理論體系上看，教育財(cái)政支出研究應(yīng)包括支出規(guī)模、支出方式、支出管理、支出評價(jià)四方面的內(nèi)容，但由于早期教育財(cái)政支出規(guī)模常被決策者拿來作為比較研究的基礎(chǔ)，因此，研究支出規(guī)模及其原因，就比其他方面更具迫切性。

二、早期教育與服務(wù)財(cái)政支出規(guī)模的國別差異

發(fā)展中國家在做出重要決策時(shí)，一個(gè)方便的路徑就是參照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)。在我國，也有一些學(xué)者建議為了保證幼教事業(yè)的發(fā)展，需要參考國際經(jīng)驗(yàn)，將一定份額的財(cái)政支出專門用于早期教育與服務(wù)。這種做法在制度建設(shè)的早期可能是有效的，但到了今天，財(cái)政制度已經(jīng)不允許按照事業(yè)劃分條塊，科學(xué)的財(cái)政支出管理需要按照“以事權(quán)定財(cái)權(quán)”的原則，先決定在早期教育與服務(wù)中政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，然后參照國家的傳統(tǒng)和能力，確定政府應(yīng)承擔(dān)多大的份額，最后這種支出匯總起來的結(jié)果就會(huì)構(gòu)成占GDP或財(cái)政總支出的比例。因此，支出比例是財(cái)政支出管理的結(jié)果，而不是確定支出的出發(fā)點(diǎn)。事實(shí)上，各個(gè)國家的支出規(guī)模差別極大，對財(cái)政支出規(guī)模和財(cái)政支出國別差異提供解釋才能對決策有真正的價(jià)值。

由于一個(gè)國家教育投資數(shù)量受多種因素的影響，所以在對一國的教育投資進(jìn)行分析時(shí)，簡單的通過把一國公共教育經(jīng)費(fèi)投資總量(或它占GDP的比重)與世界平均水平進(jìn)行比較，進(jìn)而得出該國的教育投資總量是否合適的做法是值得商榷的。實(shí)際上，不同國家所面臨的狀況是不一樣的，對教育到底應(yīng)該投入多少才合適，目前在中外理論和實(shí)踐上都還沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。自1970年以來，絕大多數(shù)國家教育支出占GDP的比例已經(jīng)基本穩(wěn)定，有些國家甚至還稍有下降。這種趨勢的出現(xiàn)取決于一個(gè)國家5-29歲人口占其總?cè)丝诘谋壤摫壤南陆禃?huì)直接導(dǎo)致教育總支出占GDP比例的下降。但是，另外一些因素，如第三級教育機(jī)會(huì)的擴(kuò)大、教師隊(duì)伍成本的增加，卻會(huì)推動(dòng)教育支出占GDP比例的上升。這兩個(gè)相反趨勢的相互作用使該比例的整體趨勢會(huì)隨著時(shí)代的不同而發(fā)生變化。

政府早期教育與服務(wù)財(cái)政支出規(guī)模也是在綜合考慮上述因素的基礎(chǔ)上，首先對該國早期教育與服務(wù)成本進(jìn)行核算，然后依據(jù)成本分擔(dān)與補(bǔ)償原則，同時(shí)考慮家庭經(jīng)濟(jì)承受能力和各級政府事權(quán)的大小，確定各級政府應(yīng)承擔(dān)的早期教育與服務(wù)投資比例及數(shù)量，進(jìn)而匯總得出該投資量占GDP或政府財(cái)政支出的比例。這一過程決定了不能不考慮各國的具體情況就簡單確定一個(gè)2％、4％或6％的比例。在OECD國家，早期教育與服務(wù)支出占GDP的比例實(shí)際上存在很大的國別差異，如加拿大為0.3％，丹麥卻是2％。如果再考慮到這些國家在早期教育與服務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑上的差異(比如，有些早期教育與服務(wù)支出被歸在社會(huì)保障支出中)，那么這些經(jīng)驗(yàn)性支出比例更無法為早期教育與服務(wù)財(cái)政支出規(guī)模的確定提供惟一的支持。

為了更好地說明早期教育與服務(wù)成本的構(gòu)成，在OECD的報(bào)告中通常采用結(jié)構(gòu)化的指標(biāo)體系對之進(jìn)行描述，如早期教育與服務(wù)的師生比、提供服務(wù)的時(shí)間、提供服務(wù)的類型等。OECD立足成本結(jié)構(gòu)分析財(cái)政投入規(guī)模，從表面上看，這與我們經(jīng)常使用的分析指標(biāo)差別不大，但實(shí)際上基于成本結(jié)構(gòu)的分析突出了對規(guī)律的探討而不是簡單的依靠經(jīng)驗(yàn)做出推斷。這一點(diǎn)和IIEP(聯(lián)合國教科文組織國際教育規(guī)劃研究所)的通過國際比較在經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上確定教育支出占GDP4％左右的測算，在方法論上存在著根本的不同。關(guān)于早期教育與服務(wù)成本構(gòu)成的具體分析，在OECD報(bào)告“FinancingECEC inOECD coutatries”中有更詳細(xì)的探討，本文僅對整體規(guī)模數(shù)據(jù)進(jìn)行解釋。

三、確定政府早期教育與服務(wù)財(cái)政支出規(guī)模的依據(jù)

對外國經(jīng)驗(yàn)的借鑒需要配以相應(yīng)的知識(shí)才能成為決策的參考。早期教育與服務(wù)財(cái)政支出規(guī)模應(yīng)該如何，即政府應(yīng)拿出多少錢來舉辦早期教育與服務(wù)?對這個(gè)問題的回答需要依靠對早期教育與服務(wù)社會(huì)收益的規(guī)范和實(shí)證研究，需要依靠對早期教育與服務(wù)供給中市場缺陷的研究。

對早期教育與服務(wù)社會(huì)收益的規(guī)范和實(shí)證研究，實(shí)際上是要在理論上和利用實(shí)證數(shù)據(jù)回答兩個(gè)問題：第一，政府為什么要投資于早期教育與服務(wù)?第二，在財(cái)力有約束的情況下，政府首先應(yīng)該提供什么樣的早期教育與服務(wù)才能更加有效?在對這兩個(gè)問題做出明確回答之后；才能決定政府應(yīng)拿多少錢和怎么拿。

在發(fā)達(dá)國家，早期教育與服務(wù)財(cái)政支出的核心已不是是否需要政府投入的問題，而是政府和家庭應(yīng)該分擔(dān)多少和怎樣投入。但回顧一下發(fā)達(dá)國家目前所面臨的早期教育與服務(wù)的社會(huì)基礎(chǔ)，對理解今天我們國家早期教育與服務(wù)的社會(huì)定位仍大有裨益。

(一)政府介入早期教育與服務(wù)的充分性

隨著腦科學(xué)和發(fā)展心理學(xué)的進(jìn)展，越來越多的研究證明高質(zhì)量早期教育與干預(yù)的重要性。聯(lián)合國兒童基金會(huì)(UNICEF)根據(jù)已有研究，將兒童的心理和社會(huì)性發(fā)展歸結(jié)為四個(gè)主要的范疇：情緒發(fā)展、社會(huì)性發(fā)展、認(rèn)知和語言發(fā)展、動(dòng)作發(fā)展。雖然目前兒童心理和社會(huì)性發(fā)展指標(biāo)的開發(fā)還缺乏方法論上的共識(shí)和被廣泛采納的測量標(biāo)準(zhǔn)，但是，許多國家早期教育機(jī)構(gòu)已經(jīng)將以上四個(gè)范疇作為指導(dǎo)兒童心理和社會(huì)性發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域。我國政府在2001年頒布的《幼兒園教育指導(dǎo)綱要(試行)》中也體現(xiàn)了以上四個(gè)范疇。通過對幼兒園課程和活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)，可以促進(jìn)兒童在以上四個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展。在許多國家，通過高質(zhì)量早期教育與服務(wù)為兒童發(fā)展提供支持，已經(jīng)被認(rèn)為是有效的兒童發(fā)展干預(yù)行為。但是，到目前為止，囿于社會(huì)傳統(tǒng)，不同國家對兒童早期教育與服務(wù)的屬性和相應(yīng)的政府責(zé)任，還缺乏明確和一致的認(rèn)識(shí)。

政府提供早期教育與服務(wù)的原因還源于其巨大的社會(huì)收益。美國“Head Start”項(xiàng)目的追蹤結(jié)果表明，為貧困家庭提供早期教育服務(wù)，可以減少這些孩子成年后的犯罪率和對社會(huì)救濟(jì)的依賴。用量化的數(shù)字來表示，即1美元的“Head Start”項(xiàng)目投入，將產(chǎn)生17美元的收益。近年來，由于失業(yè)率不斷上升，社會(huì)問題日趨嚴(yán)重，英聯(lián)邦的一些國家，如英國、澳大利亞等國家還把早期教育，尤其是為三歲以下兒童提供的健康、教育服務(wù)(integratedservices)作為社區(qū)建設(shè)(Community Building)的重要內(nèi)容。這些社會(huì)收益為政府投資于早期教育與服務(wù)提供了充分的理由。

當(dāng)然，絕不會(huì)因?yàn)橛芯薮蟮纳鐣?huì)收益就足以促使政府財(cái)政支持早期教育與服務(wù)。財(cái)政反映政府行為，而政府行為是復(fù)雜社會(huì)環(huán)境下的政治選擇。政府早期教育與服務(wù)方面的決策，受到該國傳統(tǒng)生活方式和價(jià)值體系的明顯影響。在許多社會(huì)精英看來，中產(chǎn)階級女性的適當(dāng)角色仍然應(yīng)該在家庭中，政府可以涉足不利群體兒童的早期教育和養(yǎng)育，但中產(chǎn)階級家庭的幼兒教育還應(yīng)主要由家庭承擔(dān)。不過，隨著中產(chǎn)階級女性就業(yè)率的不斷增加，要求政府能夠提供充足的、高質(zhì)量的幼兒教育服務(wù)的需求不斷增長。即使在傳統(tǒng)觀點(diǎn)影響很深的英國，對幼兒教育的看法也在發(fā)生變化，“從功利主義視角來看，幼兒教育是一種為與他國抗衡而進(jìn)行的未來人力資本投資”；“以一種補(bǔ)償?shù)囊暯强矗變航逃峭ㄟ^國家干預(yù)來推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的特別方式的關(guān)鍵點(diǎn)”。到2002年，英格蘭地區(qū)3歲兒童中，有約66％享受到了免費(fèi)的幼兒教育，僅此一項(xiàng)，政府在1999-2002年就增加了3億9千萬英鎊的投入。英國的早期教育政策正在不斷超越傳統(tǒng)的兒童教養(yǎng)方式和家庭生活方式之爭，在社會(huì)福利和社會(huì)結(jié)構(gòu)重構(gòu)中發(fā)揮著重要作用。

(二)政府介入早期教育與服務(wù)的必要性

從我國已有研究看，大多數(shù)研究傾向于將早期教育與服務(wù)當(dāng)作一個(gè)整體來對待，大多數(shù)研究從早期教育與服務(wù)對兒童發(fā)展的重要性上討論政府干預(yù)的必要性。其實(shí)，我國對早期教育與服務(wù)中政府定位的研究還非常不到位，不僅因?yàn)樗环瞎膊块T經(jīng)濟(jì)學(xué)研究政府職能的一般范式，還因?yàn)檫@些研究沒有回答政府財(cái)政支持早期教育與服務(wù)，應(yīng)該優(yōu)先支持哪類早期教育與服務(wù)。在我國，幼兒教育從陳鶴琴時(shí)代起，就缺少濟(jì)貧性質(zhì)的保育和看管職能，而更多地表現(xiàn)為幼兒教育和潛能開發(fā)性質(zhì)。即是一種精英教育的取向。如果從財(cái)政的角度審視早期教育與服務(wù)，則精英的與擠貧的早期教育與服務(wù)有著本質(zhì)的不同，而這一點(diǎn)，恰恰是今天早期教育與服務(wù)領(lǐng)域中許多學(xué)者沒有看到的地方。優(yōu)先順序不確定，是財(cái)政無法識(shí)別早期教育功能的一個(gè)重要表現(xiàn)。

政府介入早期教育與服務(wù)的必要性在于它的供給存在“市場失靈”。在我國已有的討論中，多把公共產(chǎn)品屬性作為政府投入的充要條件。其實(shí)，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)中對公共產(chǎn)品的定義，教育既不具備非排他性也不具備非競爭性，在自然屬性上它屬于私人物品，盡管事實(shí)上在許多國家教育是由政府提供的。真正能夠解釋政府供給原因的是教育的“正外部性”和教育消費(fèi)過程中存在的“不完全信息”，以及由此帶來的“市場失靈”。

經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理告訴我們，在完全競爭的市場經(jīng)濟(jì)中，一些物品和服務(wù)可以在競爭市場中進(jìn)行買賣，買者和賣者都了解自己的需要，它不需要政府的介入，通過買賣雙方的相互作用就能夠產(chǎn)生合意的結(jié)果。然而，早期教育與服務(wù)則不具備通過市場競爭自動(dòng)達(dá)到合意結(jié)果的經(jīng)濟(jì)特征。首先，早期教育與服務(wù)并不會(huì)直接使受教育者具備更強(qiáng)的市場競爭能力，其效用更多地體現(xiàn)為減少犯罪、減少貧困等社會(huì)效用，即對它投資所帶來的收益并沒有完全為家庭所享用，而是同時(shí)產(chǎn)生了對社會(huì)的“正外部性”。如果它完全由市場提供，則貧困人口的有限需求會(huì)降低早期教育與服務(wù)對社會(huì)產(chǎn)生的正外部性；第二，教育領(lǐng)域的消費(fèi)明顯帶有“不完全信息”的特征，家長對什么是優(yōu)質(zhì)的早期教育與服務(wù)并不具備完整的信息，在選擇中往往會(huì)呈現(xiàn)一種非理性的狀態(tài)，甚至被一些“漢堡包課程”所吸引，而家長的錯(cuò)誤購買會(huì)對家庭和社會(huì)產(chǎn)生負(fù)外部性j教育內(nèi)容經(jīng)常成為缺乏核心理念引導(dǎo)的雜燴，甚至在實(shí)踐中出現(xiàn)各種違背幼兒教育規(guī)律的思想和做法。由于上述兩種“市場失靈”會(huì)降低早期教育與服務(wù)供給的效率，并會(huì)產(chǎn)生享受早期教育與服務(wù)權(quán)利的不公平，因此該領(lǐng)域僅靠市場作用不能產(chǎn)生合意的結(jié)果，早期教育與服務(wù)市場需要政府的介入。然而，政府介入是否就意味著政府直接提供，還需要額外的知識(shí)基礎(chǔ)加以解釋，本文只是提出，社會(huì)收益和市場失靈才是決定政府早期教育與服務(wù)支出規(guī)模的基礎(chǔ)，但是，如何選擇還需要更多的政治和經(jīng)濟(jì)考慮。

早期教育與服務(wù)中政府承擔(dān)什么責(zé)任，本質(zhì)上是一個(gè)關(guān)于政府、市場和非政府組織邊界劃分的問題。在理論分析中，市場失靈是政府存在的合理性基礎(chǔ)。公共產(chǎn)品、具有明顯外在性的物品、規(guī)模收益遞增物品、風(fēng)險(xiǎn)和不確定性較高的物品以及分配與平等考慮的物品都表現(xiàn)出不同程度的市場失靈特性。在兒童早期發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域，有些是家長的職責(zé)，但是需要政府提供幫助；有些可以由非政府機(jī)構(gòu)來提供，但需要政府管理風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，提供服務(wù)的游戲規(guī)則。基于收益和外部性就要求政府承擔(dān)財(cái)政責(zé)任，是簡單化的政策研究。早期教育與服務(wù)政策雖然影響力較小，但它涉及的政策復(fù)雜性卻是極高的。需要奠定足夠的知識(shí)基礎(chǔ)，尤其是涉及政府行為時(shí)，更需要充足的財(cái)政知識(shí)基礎(chǔ)。