英國學前教育管理體制改革政策及其立法

[摘要]管理體制在學前教育事業發展中起著“龍頭”作用，其合理有效性在相當大程度上決定著學前教育事業的發展水平。文章通過對英國學前教育主要政策及法律中關于管理體制的相關規定的分析，認為英國學前教育管理體制改革政策及其立法主要有以下突出特征：強化中央政府對學前教育發展的領導與管理職能；凸顯地方當局在兒童教育和保育中的地位與責任；明確各相關部門的職責與權力，注重績效管理；打破部門問組織性障礙，推動和促進部門間的協作與整合。這些對我國學前教育管理體制的改革及其立法具有重要的啟示意義。

[關鍵詞]英國學前教育：管理體制；政策；法律

在一國教育制度中，教育管理體制占有突出地位，發揮著“龍頭”作用。管理體制的改革往往直接影響或決定著教育中其他領域的改革；而教育改革和發展所取得的成就或存在的各種問題，也都直接或間接地與教育管理體制的改革有著十分密切的聯系。教育管理體制也可簡稱為教育體制，它是教育事業的機構設置和管理權限劃分的根本性管理制度，主要是教育內部的領導制度、組織機構、職責范圍及其相互關系，涉及教育事業管理權限的劃分、人員的任用和對教育事業發展的規劃和實施，也涉及教育結構各個部分的比例關系和組合方式。相應地，學前教育管理體制則是指學前教育管理部門，包括中央、地方及其他教育機構問的相互關系、職能權限、組織結構等方面的體系和制度。從宏觀管理的角度上講，學前教育管理主要包括國家及地方學前教育行政部門通過制定法律、法規、政策、規劃和方針等，對學前教育事業的發展進行計劃、組織、引導、監督和評估，并協調有關部門的關系等，以保證學前教育事業的健康發展。

近些年來，英國政府越來越重視本國學前教育事業的發展，通過制定和頒布許多相關的法律與政策報告，如《兒童法》(1989、2004)、《兒童保育法》(2006)、《每個兒童都重要》綠皮書(2003)以及《兒童保育十年戰略》(2004)等為其學前教育事業發展提供政策與法律保障，以此來加強和改善本國兒童的教育與保育質量，確保每個兒童潛能的發揮及其健康發展。在這一改革過程中，其核心內容之一即是改革本國學前教育管理體制，其目的是從現代公共管理的視角不斷認識和改進政府對學前教育的領導、組織、協調與干預，強化中央政府對學前教育事業發展的領導職能，加強地方政府在學前教育發展中的地位與責任，進一步明確各相關部門的職責與權力，推進部門間的協作與整合，其中不乏許多值得我們在學前教育管理體制改革與立法中學習和借鑒的內容與特點。

一、英國學前教育管理體制改革的背景

在英國，由于受長期教育傳統的影響，人們普遍認為對兒童的保育和教育主要是父母的責任，再加上5歲以下兒童的教育屬于非義務教育，因此英國的學前教育一直沒有得到應有的重視，其相應的管理體系和職能薄弱，機構和部門之間缺乏整合與協調，不能有效地為本國學前教育事業的發展服務。

(一)各級政府學前教育管理權責不清。管理績效較低

英國是一個強調地方分權的國家，加之長期以來對學前教育缺乏應有的重視，因此，從中央到地方各級政府在對學前教育進行管理時，缺乏一套簡潔、明確、適當、高效的組織體系。在國家層面上缺乏對學前教育發展目標、計劃、財政來源和監督體制等系統、清晰的組織與制度安排，由此也導致了中央和地方相關部門的職能權限不清，組織管理比較混亂。許多地方兒童服務的分類體系或交叉重疊，或流于形式。此外，由于不同部門對兒童管理的責任分散或交疊，導致信息不能及時、有效地在部門之間共享，使兒童得不到及時的相應的服務。

(二)學前教育與保育分離，部門之間溝通與合作不暢

英國托幼機構的發展有多種不同的源流，加上其行政管理的特殊性，英國托幼機構的性質、類型多樣，且長期以來分裂并行為教育和保育兩個不同的服務體系。在管理的歸屬上，為出生到3歲幼兒提供的托兒服務由社會保障部門管理，招收3-5歲幼兒的托幼機構則由教育部門管理，此外，在國家和地方層級都由不同的部門管轄。這一體制上的分裂導致在許多情況下部門之間以及學前教育機構和部門之間的溝通、交流與配合不協調。除此之外，上文所提到的中央和地方政府學前教育職責、權限的模糊以及信息機制的薄弱與不完善也使得教育與保育分離的問題遲遲得不到有效解決。

(三)兒童權益保障機制薄弱，呼吁加強政府職責

由于在學前兒童的保育和教育方面，英國各級政府及相關部門之間責任不清，兒童權益保障機制薄弱，兒童的基本權益不能得到良好保障，甚至在不少情況下被損害。近些年來，英國社會問題越來越嚴重。貧困兒童的數量也越來越多，其教育、保育、衛生、健康、安全等方面的問題也愈益突出。2003年由蘭姆爵士(Lord Lamins)提交給英國政府的調查報告(The Victoria Climbie Inquiry Report)便充分證實了這一問題，并引起上至英國首相下至普通民眾的驚詫與憂慮，改善學前兒童安全、健康成長與發展的環境成為人們的普遍愿望。

二、英國學前教育管理體制改革政策及其立法的主要特點

(一)強化中央政府對學前教育事業發展的領導與管理職能

英國具有地方分權的傳統，地方政府在教育方面擁有較大的自治權力。1988年《教育改革法》的頒布是英國教育管理體制發展的轉折點，它大大地增強了中央政府的教育領導權限，此后，中央政府在對教育事業的宏觀規劃和調控中發揮著越來越大的作用。英國最高的教育行政機構是教育與技能部(Department for Education and Skills，DfES)。它負責制定學前教育相關政策，頒布法令，制定發展規劃等，并由教育大臣(the Secretary of State)直接負責對學前教育事業的管理。在1989年和2004年的《兒童法》中，均規定了其主要職能，包括對地方兒童服務當局履行的具體職責以及早期教育機構的運轉、管理和兒童權益保障等制定規章、進行指導和監督檢查等。此外，在2006年《兒童保育法》中，第1～13條均明確規定了地方當局及相關部門在履行其各項職責時必須接受來自國務大臣的監督和指導。在中央層面有專人負責對學前教育事業發展進行宏觀調控，政策法規、發展規劃的制定和監督指導等，這不僅有利于保障全國的學前教育事業具有明確的發展方向，而且有助于促使各級政府努力履行相應的職責，并對學前教育機構的健康運轉和兒童發展基本權益的保障發揮積極的促進作用。

為確保每個兒童都在生命的早期擁有生命中最佳的開端機會，減少婦女參加工作后帶來的后顧之憂，并且使家庭能夠擁有更多的機會與選擇，同時為消除社會貧困，促進社會的穩定與發展做貢獻，自1998年以來，英國政府積極鼓勵并扶持“國家兒童保育戰略”(National Childcare Strategy)和“確保開端”(Sure Start)項目，除了制定、明確項目發展目標、規劃、開展方針之外，還投入了大量財政以加強、擴充和改善對兒童和家庭的服務，中央政府對學前教育事業的發展承擔起越來越多的責任。此外，《兒童保育十年戰略》(2004)、《每個兒童都重要》綠皮書(2003)。以及多部與學前兒童及教育相關法律的制定無不彰示著英國中央政府在加強自身對學前教育事業發展宏觀指導、規劃、組織領導與協調方面的職責，值得我國借鑒。

(二)凸顯地方當局在兒童教育和保育中的地位與責任

在英國，地方教育當局一直擁有較大的自治權，主要按照本地區的需要對當地的教育進行管理和監督，對地方教育的發展發揮著重要的作用。雖然中央對教育的宏觀調控呈增強的趨勢，但地方當局在教育管理與發展中的地位仍然不容忽視，在英國學前教育管理體制改革和立法的過程中其地位與責任得到了進一步凸顯。2004年《兒童法》第52條明確規定英國地方當局有保護和促進兒童健康成長及提高教育成就的職責。2006年《兒童保育法》在第1～13條進一步明確了地方當局在學前教育管理方面的總體職能和具體職能，前者指地方當局要在改善學前兒童教育與保育、促進每一個兒童健康成長，減少兒童在接受保育、教育、健康等服務上的不平等等方面承擔起責任；后者則主要包括制定具體計劃，并負責總體組織與協調，確保向家長和兒童提供滿足其需要的早期服務；確保為工作的家長提供充足的兒童早期服務；對兒童早期服務項目、實施及質量進行評估、檢查和監督；向家長提供早期服務的信息、建議和援助并建立一定的服務機制；向兒童早期服務機構提供信息、建議和培訓等。

對地方政府教育職能的規定是國家對政府承擔學前教育發展責任在地方一級的進一步延伸和明確，它不僅有利于地方政府更好地在中央的指導、監督之下實施具體管理，確保國家發展學前教育事業的政策意志得以貫徹落實，而且有助于在統一的領導下發揮地方管理的靈活性和積極性，充分展現地方特色與優勢。

(三)明確各相關部門職責與權力，注重績效管理

英國政府以法律的形式明確規定了教育與技能部在學前兒童社會服務、保育教育、家庭政策以及兒童和家庭支持與咨詢服務等方面的責任。為促進年幼兒童的教育及健康，2006年《兒童保育法》第39條規定，教育大臣必須負責向提供早期服務的學前教育機構明確兒童學習、發展的要求及保育要求。確保教育機構所提供的服務能滿足兒童成長與發展的基本需要，并為其未來的發展奠定良好的基礎。為確保在國家和地方層面改善兒童的發展狀況，英國政府設立兒童服務指導(Director ofChildren’s Services)的職位。負責地方當局的兒童教育和社會服務，并在教育與技能部設立兒童、青年與家庭部長(Minister for Children，Young Peopleand Families)的職位，以在地方政府間協調政策，支持和促進其合作。此外，還規定在地方上設立地方兒童保護委員會(Local Safeguarding ChildrenBoards)，專門負責對兒童權益的保護。關于學前教育機構及其質量的監督機制，1999年8月，英國政府宣布要整合幼兒教育與保育法規為國家標準(national standards)，由專設的教育標準辦公室(Office for Standards in Education)主管，專門負責制定全國統一的托幼機構學前教育服務質量規范以及注冊和督導檢查工作標準等，從2001年9月開始，所有的托幼機構都要接受教育標準辦公室的視導監督。

明確相關部門在學前教育和兒童服務中的職能，有助于兒童的基本權益得到保障，并獲得更高質量的教育和相應的服務。為進一步提高管理效率，改善管理績效，2003年英國《每個兒童都重要》綠皮書一方面提出要改善學前教育相關部門之間的信息分享機制，并努力消除妨礙建立這一機制的法律障礙、技術障礙和體制性障礙等，還提出地方當局及其合作者在建立地方信息分享機制的過程中要起帶頭作用。另一方面，綠皮書提出要制定一個有效的評估框架，目的是要獲得有關兒童成長、教育和服務的關鍵信息，并減少部門間工作的重復，努力使相關部門所提供的信息和服務具有針對性、有效性，能夠更好地滿足兒童及其家庭的實際需要。這一改革策略的提出，符合現代社會中教育管理追求高效率、高質量以及民主化、科學化的發展趨勢，有助于英國學前教育管理目標的實現。

(四)打破部門間組織性障礙，推動和促進部門間的協作與整合

當前，打破部門間的壁壘，消除現有的組織性障礙，進行新的組織和制度安排已經成為英國和國際上許多國家與地區的共同趨勢。英國一些地方當局已經將兒童的社會服務和教育融合，成立了兒童、學校和家庭部(Minister for Children，School and Families)。針對長期以來英國學前教育領域中保育和教育在體制上分裂的狀況，近年英國政府推出了將兩者整合或推進“保教一體化”的新政策。這在2003年教育綠皮書、2004年《兒童法》以及2006年《兒童保育法》等相關報告和法律規定中均有體現，其中《兒童保育法》第4條明確規定了地方當局要協調各相關部門合作的職責，“第一次為整合的兒童早期服務提供了法律支持”。

在中央一級管理上，主要由英國教育與技能部負責全國的學前教育事務，在其他可能對兒童產生影響的事務上，政府其他部門如衛生部，財政部，環境、食品與農業部，文化部和工商部等十幾個部門共同繼續發揮作用，中央政府負責領導并加強其協調合作，并確保其更好的整合。為達到這一目標，2003年綠皮書提出在教育與技能部建立“標準設立與調控機制”(standard setting meehanism)，負責制定不同部門需要滿足的基本標準，并設立聯合的監督與檢查團對各部門的工作及部門間的協調合作進行評估，設立干預和激勵機制以激發各部門的行為表現等，消除影響服務有效性的障礙并減少相關的行政性負擔。此外，英國政府還通過在各種服務中確保兒童優先，制定清晰的與兒童相關各部門的操作標準，使其行為目標、計劃、資金來源、經濟責任及其他各方面指標明確化、合理化、制度化，建立起整合的兒童服務監督指導框架，推動地方各部門間的協作。

打破部門間的組織性障礙，并通過建立相應的機制來保障和推動部門間的協作與整合，既有助于充分利用多種資源實現管理的目標，提高學前教育管理和服務的效益與效率，更有助于滿足學前兒童在教育、保育、健康、安全等諸多方面發展的需要，進一步促進兒童全面、健康的發展。