完善各類國有資產管理體制和制度（上）

黨的十六大把改革國有資產管理體制確立為深化經濟體制改革的一項重大任務，黨的十七大強調要完善各類國有資產管理體制和制度。幾年來，國有資產管理體制改革取得新的重大進展，國有資產監管得到切實加強：各類國有資產監管的主體基本確立，中央、省和市三級政府的國有資產管理組織架構已經形成，管資產與管人、管事相脫節的狀況有所改變，國有資產出資人在企業內部不到位的現象得到改變，國有資產監管的法制建設得到加強，依法監管企業國有資產的探索取得了新的成功經驗。但完善各類國有資產管理體制和制度的任務仍然十分繁重，還有大量工作要做。要按照黨的十六大和十七大確立的改革國有資產管理體制的原則和要求，著力完善各類國有資產管理體制和制度。

加強對各類國有資產的監督和管理

國有資產管理體制是關于國有資產管理機構設置、管理權限劃分、管理模式、管理方式等一整套制度體系的總稱。完善各類國有資產管理體制和制度就是要建立健全適合各類國有資產屬性特點的管理體制和制度，為監督和管理好各類國有資產提供體制和制度保障。從國有資產的不同屬性特點和制度建設現狀來看，當前要著重做好以下幾方面工作。

一是應使各類國有資產都處于有效的制度監管之下 國有資產是屬于國家所有的一切財產和財產權力的總稱。國有資產有廣義和狹義之分。廣義的國有資產也稱國有財產，是指國家以各種形式的投資及其投資收益、撥款、接受捐贈或憑借國家權力取得的，或者依據法律認定的各種形式的財產或財產權利。狹義的國有資產是指國家作為出資者在企業依法擁有的資本及其權益，又稱經營性國有資產。

廣義的國有資產通常包括三個部分，即國家以各種形式形成的對企業投資及投資收益等經營性國有資產，國家向各級黨的機關、各級政府及其派出機構、文化教育衛生科研等事業單位撥款形成的非經營性國有資產，國家依法擁有的以資源形態存在并能帶來一定經濟價值的資源性國有資產，包括土地、礦藏、森林、河流、海洋、灘涂、山嶺、草原等。

狹義國有資產通常也包括三個部分，即企業國有資產，行政機關、事業單位占有、使用和為獲取利益而轉作經營用途的資產，投入生產經營過程的國有資源性資產，企業國有資產又可以分為全融性國有資產和非金融性國有資產，金融性國有資產包括國有銀行、證券、保險、基全等金融性機構的資產，非全融性國有資產主要指國有工商企業的資產。

實際上，屬于國家所有的資產比廣義國有資產的范圍要寬得多，如國家外匯儲備、國家儲備物資、國有知識產權、文物和文化遺產等，都屬于國有資產。

由于經營性國有資產更容易出現“尋租現象”，因此監管的重點應是經營性因有資產。通常講的國有資產保值增值，防止國有資產流失，主要都是針對國有企業講的，這是因為國有企業是經營性國有資產的主要載體，經營性國有資產是國有企業的價值形態，但這并不意味著其它類型的國有資產不存在流失的可能。理論和實踐都可以證明，存在國有資產的地方都存在國有資產權益受損或國有資產流失的可能，如國徽、奧運會標志未經授權隨意使用就意味著國有資產權益受到損害，資源性國有資產未經批準隨意使用就意味著國有資產可能出現流失、因此，要加強對各類國有資產的監督和管理。

完善各類國有資產管理體制和制度對加強國有資產監督管理更具根本性和長期性。要加快國有資產法等法律法規的出臺，使各類國有資產的監督管理都做到有法可依；同時要制定和完善國有資產的各項管理制度，使國有資產監督管理的每個方面、每個環節都做到有章可循。

二是應盡快明確金融類國有資產的受托主體 完善各美國有資產管理體制和制度的一項根本性措施是要明確國有資產的受托主體。所謂國有資產的受托主體是指受全國人民委托對國有資產履行出資人職責的機構、只有明確各類國有資產的受托主體，才有機構對國有資產的保值增值和防止流失負責，才能夠真正建立起國有資產保值增值和防止流失的責任體系。2003年3月國務院國資委的組建以及此后各省和地級下人民政府國資委的相繼組建表明，經營性國有資產中的非金融類國有資產大部分已明確了受托主體。2007年國務院先后頒布了《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》，明確了財政部是行政單位、事業單位國有資產的管理部門。目前，國有銀行、保險、證券、基全等金融類國有資產還沒有明確的國有資產受托主體，銀監會、保監會和證券會作為分別承擔銀行、保險、證券和基全行業監管職責的事業單位，并不是金融類國有資產的出資人機構。根據銀監會提供的資料，截止2007年9月未，我國銀行業金融機構境內外本外幣資產總額為50.62萬億元，其中國有商業銀行資產總額27.46萬億元，占54.3％：股份制商業銀行資產總額6.88萬億元，占13.6％，這其中也包含國有全融資產。鑒于金融在市場經濟條件下的特殊重要性，應盡快明確金融類國有資產的受托主體和受托職責。

三是應探索沒有納入國資委監管的非金融類經營，陸國有資產的監管方式 根據全國國有企業和中央企業2006年度決算數據，全國國有企業(非金融類)戶數119254戶，其中，國務院國資委管理企業戶數16373戶，占全國國有企業戶數的13.73％：中央、國務院其他部門和機構管理的企業戶數6209戶，占521％。全國國有企業資產總額(負債＋所有者權益)30.44萬億元，其中，國務院國資委管理企業資產總額12.19萬億元，占40.05％：中央、國務院其他部門和機構管理企業資產總額2.59萬億元，占8.51％。全國國有企業所有者權益10萬億元。其中，國務院國資委管理企業所有者權益4.21萬億元，占42.1％；中央、國務院其他部門和機構管理企業所有者權益1.4萬億元，占14.0％。地方國有企業中，各級國資委管理的國有企業也僅是一部分，仍然由為數不少的國有企業和企業國有資產游離于國資委的監管之外。目前，分散在其他部門與機構的國有企業和企業國有資產的管理體制大多仍沿襲政企不分、政資不分、政事不分的模式，國有資產出貴人不到位的現象還相當普遍，國有資產的流失現象仍時有發生、應通過不斷探索盡快明確游離于國資委之外的企業國有資產的有效監管方式，條件具備時可以將部分這類國有資產授權國資委進行管理。

四是應加大用于經營的行政事業單位國有資產的監管力度 財政部于2006年12月開展了對全國130多萬個單位的清產核資上作，截至2006年月12月31日、全國行政事業單位國有資產總額為8.01萬億元，其中凈資產總額為5.31萬億元，占國有凈資產總額的35.4％。從單位類別看，行政單位占25.63％，事業單位占74.3％；從級次看，中央級占15.24％，省、市、縣、鄉四級占84.76％。這次清產核資顯示，行政事業單位國有資產中對外投資占2.14％。全國行政事業單位國有資產用于經營的數額沒有準確統計。2004年上半年國資委研究室曾對遼寧、吉林、湖北、安徽、四川、重慶6省市的12個地級市(區)和10個縣(市、區)的行政事業單位國有資產用于經營的情況做過調查，最高的達24％，最低的為5.3％。據吉林省統計局統計，全省行政事業單位國有資產用于經營的比重約為10％。按此推算，全國行政事業單位國有資產用于經營的數額達8000多億元。財政部組織的清產核資發現，行政事業單位國有資產管理中存在一些突出問題，包括基礎工作較為薄弱，存在家底不；青、賬實不符等現象；資產使用效益需進一步提高，資產閑置、低價出租、無償出借等現象較為普遍；存在資產流失風險，一些單位存在資產處置不按規定程序報批、往來款項長期得不到清理、對外投資管理較為混亂等問題；資產管理體制有待進一步理順，部分部門、地方和單位沒有設立或明確專門機構、專職人員負責資產管理工作，職責分工不夠明確。行政事業單位國有資產用于經營的數額和清產核資中暴露的突出問題都要求切實加強對這部分資產的監管，真正做到對這些用于經營的國有資產有人負責，能夠負責。

五是應進一步明確國有資產管理的信托責任 信托作為財產委托方與財產受托方的一項制度安排是市場經濟體制有效運轉的一個重要基礎。所謂國有資產的信托責任是指國有資產的委托方和受托方各自應該承擔的責任和義務。完善國有資產管理體制和制度必須建立明晰的責任體系，做到國有資產保值增值的責任層層得到落實，國有資產權益受損可以追究責任建立和形成國有資產信托責任，一方面要有相應的法律保障，另一方面要賦予國有資產受托方相應的權利，做到有責有權，責權一致、黨的十六大總結我國國有資產管理的經驗，強調要堅持權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合。貫徹黨的十六大精神，國有資產管理體制改單不斷深入，為國有企業改革和發展提供了新的動力、五年來，國有企業數量不斷減少，但資產總額大幅增加，經濟效益和運行質量顯著提高，活力和競爭力明顯增強。2002～2007年，國有企業戶數每年減少近、萬戶，銷售收入年均增長16.1％，實現利潤年均增長33.7％億元，上繳稅金年均增長18.2％。國有企業能夠取得這樣的成績，一個重要原因就在于國有資產保值增值的責任得到有效落實，初步形成了責任落實和壓力傳遞相統一的機制，極大調動了國有企業經營管理者和職工的積極性。實踐證明，黨的十六大關于深化國有資產管理體制的決策是正確的，確定的原則是正確的。目前，各類國有資產管理中存在的職責不清、責權脫節等現象并沒有得到徹底解決。完善國有資產管理體制和制度應進一步理順關系，明確職責，落實責任，健全制度，使國有資產保值增值的責任切實得到落實。

(未完待續)

(作者系國務院國有重點大型企業監事會主席)