國有資產管理體制變遷與未來走向

建國以后，我國在建立社會主義經濟制度中，逐步實行生產資料公有制，其中全民所有制作為公有制的重要內容，采取了國家所有制的形式，由國家代表人民占有生產資料，并采取國家直接經營企業的形式。在這樣的國有資產管理體制下，造成政企不分、政資合一，企業成為行政機構的附屬物，缺乏經營自主權，企業和職工沒有積極性。1978年啟動的經濟體制改革，同時也拉開了國有資產管理體制改革的序幕。

早在1987年，作為經濟改革前沿的經濟特區，就全面推出了國有資產管理體制改革的方案：成立深圳市國有資產管理局，由它行使在深圳的國有企業的所有者職能。

之所以要這樣做，是因為：建立經濟特區之初，希望以利用外資為主、以市場調節為主，率先實現經濟體制的突破。但是，到了1987年，深圳的經濟結構卻形成了國家所有制經濟、外資經濟、其他經濟成分各占1/3的局面。深圳過去沒有幾家國有企業，在持續高速成長中經濟總量迅速擴張，國有企業卻能夠達到1/3的比重，哪里來的這么多國有企業呢?深圳的國有企業來源于三個部分：中央各個部委建立的直屬企業，即“窗口”企業：廣東省和其他省市投資的企業；以及深圳市各個局建立的地方國有企業。這些國有企業各有各的特權：中央企業有各個部委給予的特權，廣東省屬企業有省政府給予的特權，深圳地方企業有當地政府給予的特殊關照。國有企業利用各自的特權在市場上呼風喚雨，既無法實現平等競爭，無法有效發揮市場機制的作用，又對非公經濟(包括外資經濟)產生了擠出效應，難以達到設立經濟特區之初的目標，為此，深圳在改革中就成立了深圳國有資產管理局，由它統一行使各類國有企業所有權，其他各個政府部門不再擁有在深圳的國有企業所有權。深圳市國有資產管理局下設若干投資控股公司，具體行使國有資本投資權，持有企業的股份，并對企業進行公司化改革，股東選舉產生董事會，董事會選聘經理。希望通過這樣的改革來實現政企分開、政資分開，鏟斷政企合一下政府隨意干預企業經營活動的“臍帶”，造就平等競爭的市場主體。

但是，遺憾的是，中央各個部委都不情愿移交企業所有權。交出所有權給深圳市國有資產管理局，無疑于權利的重新配置，阻力可想而知。廣東省也愿意交出企業所有權，深圳經濟特區也是廣東省管轄的，省政府的企業怎么能交給深圳經濟特區呢?!只有深圳各個局直屬的企業把所有權交給了深圳國資局。深圳國資局變成了“縮水”的國資局，沒有真正實現設立時的改革目標。各類經濟不平等競爭、政企不分的格局沒有根本改變。

深圳改革的困局引起了中央政府的重視。1988年，國務院決定成立了國家國有資產管理局，成立國家國有資產管理局的目的，是把中央各個部委直屬企業的所有權統一交由它行使，從而各中央政府部門不再擁有國有企業所有權，專門負責社會管理和宏觀調控，實現政企分開，但是，這樣的改革同樣存在困難：國家國有資產管理局是什么性質的機構?它作為行政機構行使所有權，與中央各個部委行使所有權有什么本質差異?能夠真正實現政企分開?成立國家國有資產管理局后，并沒有實現一步到位的國有資產所有權移交。有的央企進行了股份制改革，乃至上市，國有資本的所有權轉移給了國家國有資產管理局，有的則沒有放棄所有權，各個部委之間權力和利益很不平衡，國有資產管理上的矛盾也日益突出。

在1998年政府機構改革中，撤消了國家國有資產管理局，從此，在國有資產管理上出現了“五龍治水”的局面：資產權分散在多個部門，財政部掌管資產財務權，國家計委掌管投資立項權，中央大企業工委和組織部門掌管經營者監督權(監事會)和任免權，國家經貿委掌管企業運營權，勞動和社會保障部掌管職工勞動和工資權。財政部、國家計委、中央大企業工委、組織部、人事部、國家經貿委和其他部委共同承擔出資人職責。當國有企業經營中出現了問題、虧損嚴重時，各個政府部門又相互推委，國有資產無人負責。在這樣的體制下，真正控制企業的是企業的管理者，一些管理者利用所有者缺位、國有資產無人負責的條件，侵蝕企業利益和國有資產權益，內部人控制泛濫，國有資產流失嚴重。同時，政府的所有者職能和社會管理職能、宏觀調控職能不分，中央政府既是國有資產的所有者，又負責社會管理和經濟調控，政資不分、目標多元，這些老問題也不能解決。作為資產所有者，要追求投資收益最大化：作為社會管理者和經濟調控者，要實現社會公正和國民經濟持續穩定發展。而作為追求收益最大化的“運動員”如何充當好經濟活動的“裁判員”，保持公正和中立，一直倍受懷疑。

面對這樣的窘境，2002年國務院決定重建新型的國有資產監督管理體制，成立國有資產監督管理委員會。新型的國有資產監督管理體制實行兩級三層的建制，即中央和地方兩級、國務院、省、市三層。除金融企業外，關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等，由國務院國資委履行出資人職責。其他國有資產由地方國資委履行出資人職責。國資委享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合。

國資委履行所有者職能，管人、管事、管資產，怎么管?

這首先需要進一步明確國資委的架構。國資委的基本架構應該涉及三個層次：一是國資委；二是具體的國有資產運營公司；三是國有資產運營公司具體投資、控股、參股的企業，由國資委制訂國有資產營運戰略方針、結構調整方向和投資發展規劃，編制國有資產經營預算；選派和更換國有資產營運主體的董事、監事和財務總監；考核國有資產營運主體的營運業績，決定國有資產營運主體的設立、分立、合并、變更等重大事項。其次，國有資產運營公司投資后即為企業的股東，并沒有超越其他股東的權利。管人，是國有資產運營公司通過參加股東大會，與其他股東一起選舉產生企業董事會。

再由董事會選聘經理，由經理負責企業的日常管理。不能因為國資委有管人的權力，就包辦企業的具體人事管理，直接決定企業董事會人選、任命經理，把其他股東拋在腦后。管事，即國有資產運營公司作為股東，與其他股東一起，審議企業董事會的決策，確定企業的發展戰略、重大投資決策、利潤分配方案等重大事項，具體的企業經營管理活動則交給職業經理，而不是由國資委系統直接干涉企業的日常管理工作。管資產，國有資產運營公司一旦投資入股，其資產就與其他股東的資產一起形成法人資產，法人資產要通過法人財產制度和法人治理制度運營，國資委和國有資產運營公司不能越過法人治理層次直接操控企業資產。

明確國資委的職責外，還必須解決國有資產管理體制中的以下問題：

第一，國資委與行政部門之間的關系。國資委是受托統一管理全民所有制的國有資產的特殊法定機構，專門行使國有資產出資人職責，是以資本為紐帶、進行產權管理的代理機構。它不是政府行政機關的組成部分，不應該納入政府序列。因此，國資委應該適用公司法、國有資產法和民法的管轄，而不應該適用行政法規的管轄。我國應該及早出臺國有資產法，國資委工作人員應該由所有者——全民或全民的代理人全國人大代表選舉產生、并決定其變動，國資委工作人員的報酬及報酬變動也應該由全民或全民的代理人全國人大決定。

第二，完善國有資本經營預算體系。國有資本投資入股后，企業有了利潤，股東大會批準董事會的決議，用于分紅的部分，形成國有資本經營預算收入；用于追加投資的部分，形成新的國有資本。國有資本經營預算支出，可以用于投資、給全民分紅和充實社會保障基金。國有資本經營預算應該向所有者全國人民報告(即向全國人大報告)，接受全國人民的審議和監督。

第三，對國資委進行激勵與約束。國資委也是全民的代理人，是替全民管理全民所有制的資本，國資委及其工作人員本身并不是最終所有者，既然是代理人，也存在產生機會主義行為的可能性。為了避免國資委的機會主義行為——偷懶、瀆職，損害全民資本權益，也需要對其進行激勵和約束，而不僅僅是對企業管理者給予激勵與約束。

(作者系對外經濟貿易大學教授、博士生導師、中國WTO研究院副院長)