老工業區的蛻變與振興

國際產業結構調整背景下的老工業區改造

自工業革命以來，傳統工業一直是西方工業化國家城市發展的主要動力之一，工業用地在城市用地中占有重要比重，其空間布局也對城市空間結構發揮著重要影響。尤其在城市中心的外圍地區，以及鐵路、公路、河流沿線，由于發展空間廣闊、交通條件便利，工業企業大量聚集并呈蔓延發展態勢，形成傳統工業聚集區。

20世紀中期以后，在政治格局、能源結構、交通方式等外部條件急劇變化的影響下，世界經濟發展出現重大變化。后工業社會作為一種全新的社會經濟形態開始萌芽，知識經濟和全球化進程逐漸成為世界經濟發展的基本特征，以機器為基礎的制造業在世界經濟中的主導地位逐漸被以知識為基礎的服務業所取代，導致世界產業發展出現大規模的結構調整。西方工業化國家率先經歷了這一過程，傳統工業趨于衰退，大批工廠企業或停產倒閉、或轉產發展、或將生產基地從城市轉移到其他欠發達地區，乃至發展中國家或地區，結果導致在城市，甚至在城市中心地區，出現了大量被廢棄的工業用地和為數眾多的失業人員，成為城市衰敗的一個重要原因。

進入20世紀70年代，在經歷了二戰后近30年的高速發展以后，西方工業化國家的城市化進程開始進入平穩發展階段，可持續發展思想開始萌芽并逐漸成為全球共識。由此，質量提高取代規模擴大成為西方城市發展的主題。越來越多的城市開始嘗試從社會、經濟、環境、文化等多方面入手，解決大規模經濟結構調整所引發的諸多問題，包括城市經濟衰退、生態環境惡化、城市景觀敗落、就業崗位不足、失業人員增加、社會矛盾加劇等，以期全面復興衰敗的城市，并在新的國際城市競爭中尋找立足之地。

從德國魯爾地區的興起、騰飛到衰退，進而到之后的振興之路，其中的起起伏伏，都伴隨著的產業政策、政府導向、財政補貼和發展工業旅游景觀措施的創新，這些措施的組合構成一個地域結構轉型的綜合模式，考察并借鑒該模式對我國東北老工業基地的改造，一定獲益良多。

魯爾區的產業結構轉型與發展

一、魯爾區目前存在的問題。魯爾區目前存在的問題是針對與其他地區競爭力比較下降，以及本地區地域認同的弱化而言，具體表現為：1.過高的工業人口密度；2.工業組織以大型企業的規模生產為主(如康采恩，卡塔爾等大公司)，企業之間等級森嚴，關聯度缺乏靈活性，產業部門的經濟增長緩慢甚至呈下降趨勢。2000年的GDP和1991年的相近，即近10年來，該地區的經濟發展沒有任何增長；3.工業化早期遺留下來的龐大的固定資產，礦區地形的沉陷，地裂縫等嚴重的環境問題，以及缺乏規劃，混雜分散的居住區分布(主要以Emsch地區為主)；4.失業病的長期困擾，進一步導致了人口的嚴重流失，以及一系列相關社會問題。以工業中心城市埃森為例，1840年人口65萬，1962年73萬，2003年59萬，2015年預計僅為52.5萬；5.城市間及城市內部和社會、文化差異程度高，缺乏普遍的地區認同，地區形象模糊。

二、魯爾工業區的振興。隨著魯爾工業區的急劇衰退和地區形象的不斷惡化，要求重振魯爾區經濟雄風和提高國際競爭力的呼聲越來越強烈，由此引發了魯爾區傳統工業的轉型過程。轉型措施包括對鋼鐵工業聯合兼并、擴大市場供銷范圍、增強國際競爭力等；一些傳統的污染工業行業進行限產停產(如煤礦生產)，開始向環保技術、電子、機械設備等新興產業方向發展；與此同時，中小型具有技術創新的企業如雨后春筍般建立起來。長期停滯不前的服務行業則后來居上，獲得大規模發展。與此相聯系的是成立了許多具有世界尖端科技能力的高等院校和研究所，比如1965年成立的波鴻大學等。這些研發基地不僅為魯爾區培養了大量的高素質技術人才，而且憑借其雄厚的科研實力，成為魯爾工業區重要的合作伙伴和新經濟發展的增長點。通過一系列的轉型措施，魯爾區開始從原來傳統單一的污染工業基地向保潔型文化生態產業演變。原來老的廠房車間用地被重新回收利用，投向環保型科研中心和研發基地。比較典型的案例是埃姆什公園改造的國際規劃展覽(IBA)。新型企業落戶也改變了魯爾區的經濟性質。完善發達的基礎設施，高素質的從業員工和創新型的科研生產一體化，使魯爾區躋身于具有國際競爭力的發達經濟地區。另外，魯爾區也以其豐富多彩的文化娛樂設施吸引著慕名而來的國內外游客。

三、產業結構調整策略。為了避免魯爾區變成污染的工業荒蕪地和廢棄的礦井坑道，從20世紀80年代開始，德國政府開始對魯爾工業區實施“結構轉型”的地區進行經濟調整。主要是將鋼鐵工廠進行聯合兼并，形成具有國際競爭力的大型鋼鐵公司，發展具有德國特色的機械設備工業，自動控制技術及環保型工業，并鼓勵服務行業的大力發展。為促使這些產業在高科技競爭中處于領先地位，從20世紀60年代，魯爾區先后創立發展了14個高等院校，以及不計其數的科技研究所并建立了各種各樣的科技園區，成為科研生產轉化的孵化器。

四、政府的政策導向和財政補貼。在產業結構調整中，魯爾區在歐盟、德國聯邦，以及州政府的基金援助下(如歐盟區域振興基金，魯爾區行動計劃等)，開始向產業結構多樣化方向發展，限制老舊工業發展，積極推動服務業的發展。同時改善高新技術和研發設施的投資環境，增強區域的技術創新和競爭優勢。從20世紀60年代中期，魯爾區的服務行業(主要以貿易、銀行、保險為主)比重持續增長。到1993年時，服務部門的從業人口已經上升到55.4％。許多工業廢舊地被重新回收利用，經過加工處理，用來吸引新型創新性的中小企業，或規劃成綠地和休憩療養用地。

德國聯邦政府給予魯爾區礦業的補貼從1998年的47億歐元將逐年降低到2005年的27億歐元。為了吸引更多來自美國的化工企業投資，州政府采取了簡化審批手續、提供政府資助和靈活招工等一系列措施。相比倫敦、巴黎，魯爾區的犯罪率是歐洲大城市最低的，魯爾區官方把這一成績歸功于政府幾十年來的經濟補貼政策。

五、工業區的景觀變遷和工業文化旅游。發展旅游業為主導的服務行業已成為魯爾區轉型的重點策略之一。魯爾區把旅游資源的開發投向那些工業化時代留下來的大批廠房、車間和機械構架等工業紀念遺址。政府投資鼓勵當地大批工礦改造成歷史文物，形成風格獨特的一個個工業化歷史博物館，以此帶動旅游服務業。如埃森煤礦在1984年因入不敷出被迫停產，北威州政府沒有拆除占地廣闊的廠房和設備，而是買下了全部的工礦設備。2001年埃森煤礦關稅工業紀念遺址被聯合國教科文組織(UNESCO)列入世界文化遺產保護的名單。這個至今保留完整的工礦，成為了魯爾區經濟轉型的樣板。當年的沖壓車間被改造成魯爾區最有品味的餐廳，昔日的廠房也被出租給藝術家，成為設計中心和音樂廳。工廠的制造車間被改造成上演流行歌舞劇的大型劇場。那些巨大的鐵鑄房梁，原始笨重的機床，縱橫交錯、纏繞復雜的各種形狀的管道讓人聯想起法國巴黎的蓬皮杜展覽中心。線條明快的鋼筋玻璃骨架，富有青春藝術風格的廠房建筑，游人置身其中，撫摸這些舊物，思悠古之情懷，現代和歷史的交匯讓人感慨萬千。

自1999年始魯爾區進行工業文化旅游線路設計規劃，不但設計區內的旅游線路(Routenplan)，而且與其他工業文化旅游景點進行整合。如奧伯爾豪森市的煤氣罐廠與埃森的礦井，阿薩芬堡和賓根之間的19世紀遺留下來的廠房、鐵路橋、水陸轉運站，以及發電站等設施，和法蘭克福由磨料廠改成大劇院的工業旅游景點組合在一起。通過各種精心策劃的旅游套餐，讓游人對以前老工業基地的建筑設計、藝術流派、工作環境，以及當時社會的發展史有一個詳盡的了解。

另外，魯爾區有200多個博物館和公開畫廊、許多上座率極高的戲劇院和音樂大廳，以及大批的外來人口的文化融合為魯爾區的文化旅游資源增添不少光彩。

六、埃姆什(Emscher)地區——工業地域改造規劃樣板。埃姆什地區位于埃姆什河流域的中心部位，面積大約800平方公里，這里集中了17個城市，200多萬人口。它也是魯爾區的工業重心所在地，但也同時意味著魯爾區工業發展所導致的最嚴重問題。主要問題是失業率居高不下，人口大量流失，生態環境惡化，居住區雜亂無章，缺乏中心性城市和休憩娛樂用地。與其他地區所進行的單一改造規劃不同，埃姆什的改造規劃作為魯爾區的樣板規劃區(Masterplan)是由埃姆什規劃協會指導，對包括城市、居住、環境、就業、文化和社會各方面的綜合改造規劃。

為了改造埃姆什地區的景觀，在杜伊斯堡(Duisburg)和博格卡門(Bergkamen)之間，由7個城鎮組成工作小組，共同規劃了一個約300平方公里的大型景觀公園(25個項目)。這些項目包括生態公園、綠化帶建設，以及自行車道路網等；為使埃姆什河從昔日的工業廢水排污溝重新恢復到天然的河流生態系統，目前正對該地區改造的法律權屬、工程技術進行論證。另外，為了保留工業化時代的一些建筑和機器遺址，埃姆什地區實施了7個工程項目。并通過23個課題項目，研究對原來工礦企業的廢舊土地進行回收利用，吸引創新型的中小企業，建立科技園區等。

值得一提的是，對埃姆什地區的改造計劃主要是課題項目的層面，本身沒有地區政府的資助，以民間投資為主。在規劃期的10年內，共完成了91個改造項目。目前，由政府和私人共同投資大約13億歐元，對這些項目開始進行實施操作階段的工作。鑒于埃姆什地區工業遺留問題的嚴重性和規劃時間的相對短暫，目前要對這個地區的規劃效果作最后評估還為時過早。

魯爾工業地域結構轉型模式的啟示

一、老工業區改造是影響城市發展的重要戰略舉措。盡管魯爾區轉型過程中不乏成功經驗，但由于國家地方政府采用補貼維持和掩蓋問題和矛盾的做法，轉型的力度和改造的范圍都還比較有限，從而使老工業地區的形象并未得到徹底改觀，而轉型帶來的一系列社會問題又使地區發展雪上加霜，舉步不前。魯爾工業地域結構轉型到底成功與否至今仍難以定論。30多年前，魯爾工業區錯過了經濟轉型的大好時機，加之老工業區攤子太大，涉及面太廣，更增強了產業結構轉型的難度。而政府對于夕陽產業的補助過高過久，也阻礙了其經濟結構改造的進程。盡管魯爾區轉型模式尚存在問題，但其結構轉型的經驗依然值得世界其他老工業基地學習和借鑒。

我國東北地區的情況和魯爾區類似，作為我國近代工業起步較早的地區之一，基本形成了以鋼鐵、機械、石油、化工、建材、煤炭等重工業為主體的工業體系，曾在全國經濟發展中扮演著舉足輕重的角色。但是，20世紀90年代以來，在新一輪經濟結構調整和深化體制改革的進程中，東北老工業基地改革開放和結構調整的步伐相對滯后。隨著煤炭、森林、石油及其他金屬與非金屬礦產資源的枯竭，與之相關的資源型產業隨之萎縮。1978年，黑、吉、遼三省的工業產值占全國的比例為17％，到2005年已經下降到9％，而且東北地區的失業率也遠遠高于全國平均水平。即使人口能夠充分自由地流動，先行改革的沿海開放地區也無法消化老工業區逐漸產生的大量下崗工人，而失業人口攀升終將導致社會發展失衡。因此，東北老工業基地已經成為中國當前體制矛盾和結構矛盾最為突出的地區。目前，中國在開發包括經濟特區、浦東在內的沿海經濟區和開發大西北的戰略之后，將振興東北老工業基地列為國家發展戰略有重點，為東北地區走出困境重新振興提供了新機遇，同時也提出了新挑戰。東北地區的發展困境與計劃經濟有密切的關系，與沿海地區相比，市場經濟體制轉型難度要大得多。東北老工業區的振興應少上新項目，注重現有工業資產的整合，利用當地人力資源，發掘工業文化旅游資源。另外，加強聯合高校研發單位，本著地區可持續發展和循環經濟的思路，培育本地區高新技術產業的創新基地，再造地區發展的雄風。

二、老工業區改造是涉及社會、經濟、環境、文化等方面的綜合課題。東北這些老工業區改造一方面需要解決城市景觀敗落、服務設施匱乏、生態環境惡化等環境建設問題，另一方面必須面對經濟職能衰退、失業人員增加、社會矛盾加劇等社會經濟問題，同時還必須考慮工業廠房利用、地方特色保護等文化資源問題。面對如此復雜的綜合課題，需要從城市乃至區域全面、整體發展的角度出發，戰略性地確定老工業區改造在社會、經濟、文化、環境、資源，以及城市建設等方面的發展目標，努力實現各個方面的共同發展，而不是僅僅關注物質環境建設本身。從西方工業化國家的經驗來看，成功的老工業區改造大都是與將其城市發展綜合考慮的結果。

例如，在社會方面，應以保持社區活力、維護社會公平、建設安居樂業的和諧社區為目標，努力增加新型就業崗位，促進社會結構重組，避免出現人口貧富分化、居住空間分離、社會待遇不公等新的社會問題。在經濟方面，應以優化產業結構、調整產業布局、維持當地經濟發展的持久活力為目標，大力發展現代服務業、現代制造業和創意產業等新型產業，促進經濟職能轉換。在文化方面，應以傳承地方歷史文脈、保持地方文化特色、提升城市文化品味為目標，適當保護既有地方特色，促進歷史文化的有機傳承，避免地方文脈的斷裂和地方特色的消失。在環境方面，應以環境污染治理達到規定標準、生態系統部分恢復自然狀態為目標，努力治理環境污染，保障當地生態環境安全，避免歷史遺留的環境污染和生態破壞問題成為未來城市發展的隱患。在資源方面，應以轉換使用功能、提高利用效率、完善功能結構為目標，合理利用工業用地和工業廠房等資源，在傳承地方文化的同時有效提高多種資源的利用效率，避免因為過分強調資源利用的經濟效益而導致出現土地利用性質單一、土地開發強度過大等不合理現象。在城市建設方面，應以美化城市景觀、整合城市肌理、完善基礎設施、優化空間結構為目標，通過對土地利用的更新改造，形成新的城市街區，避免因為尺度、肌理、形態等方面的巨大差異而成為城市整體空間結構中的“孤島”。

三、多層次的規劃研究是確保老工業區改造效益的重要前提。面對老工業區改造的復雜性，在區域、城市和地方等不同空間層次，從社會、經濟、文化、環境和城市建設等多方面入手，分別進行深入的規劃研究，編制科學合理的規劃文件，為老工業區改造實踐提供指導和依據，成為確保老工業區改造實現預期綜合目標的重要前提。

物質環境作為社會、經濟、文化、環境等的空間載體，其開發建設無疑是老工業區改造中最核心、最根本的內容。對此，更需要在不同空間層次上進行長期的深入研究，探索在不同社會經濟和城市化條件下，改善老工業區物質環境的多種可能途徑。例如，在宏觀層面上，從整體出發，確定老工業區改造的總體目標、基本原則、建設計劃和實施時序，尤其是老工業區改造之后的城市功能定位和總體功能布局；在微觀層面上，針對局部地區，在建設項目基本落實的情況下，制定以實施修建為目的的詳細規劃，遵循宏觀層面規劃研究制定的總體目標和基本原則，進行具體的空間布局設計，規定詳細的規劃控制指標。其中，尤其要重視以下問題：

一是合理定位城市功能，即在充分認識老工業區自身區位條件的基礎上，著眼于城市乃至區域的整體發展需要，確定老工業區改造之后的城市功能定位及相應的城市功能結構，使其既可作為城市乃至區域整體的有機組成部分，同時亦可作為相對獨立的有機體，實現自我發展。

二是鼓勵用地混合發展，根據老工業區改造之后的城市功能定位，確定鼓勵和禁止的土地利用性質，進而通過對建設地塊以及建筑本身使用功能的靈活規定，促進土地利用的混合發展，為社會經濟和城市功能的均衡發展，以及形成具有自我生長能力的新型城市社區創造條件。

三是靈活構建空間結構，即針對老工業區改造占地規模大、實施周期長等特點，妥善處理整體性與靈活性問題，通過整體的城市設計，優先構筑由道路廣場、公園綠地等組成的公共空間體系，建立城市空間的結構關系，為城市建設的長期發展提供靈活的空間框架。一方面在整個改造實施進程中，確保城市長遠發展目標的整體性和城市肌理結構的整體性；另一方面在近期建設中，保持實施操作的靈活性，在保證總體目標不變的前提下，適應各種可能出現的市場變化。

四是有機利用工業遺存，即在認識分析老工業區遺留的建構筑物特點的基礎上，根據發展文化、旅游、創意等新興產業的需要，探索改造利用的多種可能途徑。例如，將大型廠房加以維修和改造后，作為購物、倉儲、展覽、演出、休閑娛樂、藝術創作以及清潔工業生產等的場所；將大型構筑物加以改造后，作為某些特殊的藝術創作場所(如攝影棚、雕塑創作室)和體育休閑設施(如攀巖、滑冰、潛水)，或者作為主題公園的景觀設施(如室外觀光塔)，等等。

四、各級政府的適當干預是老工業區改造成功的必要條件。老工業區改造規模大、耗時長、內容多、成本高，對城市發展影響大，加之涉及到大量與社會發展、環境治理、遺產保護等相關的公益性內容，因此無法完全依靠市場的力量自動實現，而必須有各級政府的大力支持和適當干預。在西方工業化國家，盡管由于政治和行政制度各不相同，城市的社會和經濟條件各有差異，老工業區改造的實施運作模式千差萬別，但從中依然可以總結出具有普遍意義的做法。

首先，政府牽頭的廣泛合作，即由各級政府牽頭，促成代表不同社會團體和社會階層的相關方面，包括公共機構、私人機構、社會團體、地方社區等。在廣泛協商、達成共識的基礎上，共同參與老工業區改造，并且共同承擔開發風險和共同分享開發收益。這樣，一方面有助于加強合作各方之間的溝通與交流，在制定實施與老工業區改造相關的政策和規劃過程中，更好地協調各方利益關系，取得更加廣泛的社會認同；另一方面，有助于促進合作各方相互取長補短，整合各自的優勢和資源，例如各級政府的行政資源，私人機構的市場資源，社區團體的社會資源等等，提高項目實施的綜合效益。

其次，政府主導的市場運作，即在政府牽頭、社會參與的前提下，采取符合市場規律的商業化運作模式，由政府委托下屬的公共機構(或出資成立法人機構)作為項目實施主體，承擔老工業區改造的規劃設計和土地開發工作。通常，政府下屬的公共機構可以具有公共機構和私人機構的雙重屬性，同時發揮公共管理和商業開發的雙重職能。例如，作為政府指派的公共機構，組織進行城市規劃和基礎設施研究，組織編制以修建實施為目的的城市規劃設計方案，拆遷安置原有企業和居民，組織協調各個建設項目的實施等；作為獨立注冊的商業機構，多方籌措開發建設資金，組織進行土地一級開發，配套建設必需的社會服務設施，有償轉讓建設用地等。一方面，政府下屬的公共機構可以憑借政府信譽得到更多的市場支持；另一方面，政府可通過上述機構充分調動市場力量，大大減輕直接投資負擔，并且通過制定政策、編制規劃、組織協調和調控市場等方式，在老工業區改造過程中發揮主導作用。

最后，統一規劃與成片建設，即重視建設時序的合理安排，采取相對成片、逐步推進的實施方式，根據宏觀層面空間規劃確定的建設計劃和實施時序，盡可能將先期落實的建設項目在空間上集中布局，由老工業區改造的項目實施主體，組織編制以實施修建為目的的詳細規劃；遵循宏觀層面空間規劃制定的總體目標和基本原則，進行具體的空間布局設計、規定詳細的規劃控制指標；進而在統一規劃的基礎上，進行統一的開發建設，以形成相對完整的城市肌理和城市景觀。

(本文根據劉健的《從衰敗到復興的蛻變——國外老工業區改造之經驗啟發》，馮革群、陳芳的《德國魯爾區工業地域變遷的模式與啟示》、蔡海燕的《德國魯爾區結構轉型的經驗和啟示》三篇文章摘編整理。)