修改《體育法》，完善我國體育法律體系

摘要：針對我國《體育法》存在的問題，提出了推進我國體育法制建設和完善我國體育法律體系的建議：推進體育管理體制的轉型、健全公民體育權利保障機制、構建體育糾紛解決機制、健全市場培育和規制制度、完善法律責任的相關規定。

關鍵詞：體育法學；中華人民共和國體育法；法制建設

中圖分類號：G80文獻標識碼：A文章編號：1006-7116(2008)04-0012-05

Perfecting sports legal systems in China by amending the Sports Law

GUO Wei-lu1，CHEN Weng-xiang2，QU Yu-liang3，LI Shao-hui4

（1.School of Law and Politics，East China Normal University，Shanghai 200062，China；

2.School of Humanities and Law，Beijing University of Science and Technology，Beijing 100083，China；

3.Department of Law，East China University of Pditical Science and Law，Shanghai 200042，China；

4.The President Offico，East China Normal University，Shanghai 200062，China）

Abstract: Aiming at problems existing in the Sports Law of China， the authors offered the following suggestions for boosting the construction of sports legal systems in China: boost the transformation of sports management systems; perfect the citizen sports right ensuring system; establish a sports dispute settling mechanism; perfect the market cultivating and regulating system; perfect legal responsibility related stipulations.

Key words: science of sports law；Sports Law of The People’s Republic of China；egal system construction

發展體育事業是構建和諧社會的重要內容，加強體育法制建設也是社會主義法治建設的重要內容。我國體育法制建設起步較晚，新中國成立后的第一部體育法律《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）頒布于1995年10月?！扼w育法》的頒布實施填補了我國立法體系的空白，對于貫徹我國的體育方針，指導和推動我國體育事業的發展，促進體育社會團體的工作等都發揮了積極的作用，也有力推動了我國體育法制建設。其后，我國先后頒布了多項相關規章。但是，《體育法》頒布10多年來，我國社會主義市場經濟體制逐步完善，法治精神日益成為政府乃至整個社會建設的重要價值訴求，同時，體育事業也取得長足的進步，體育行政管理體制與體育市場發生了巨大變化，而體育法制滯后的矛盾卻極為突出。修訂《體育法》，構建符合中國國情的體育法律體系的需求非常迫切，探索體育法制建設的路徑成為體育法制建設的重要課題。我們認為，針對體育法律體系存在的問題，我國的體育法律制度建設必須著力改革，實現管理體制的轉型，健全公民體育權利保障機制、構建體育糾紛解決機制、健全市場培育和規制制度、完善法律責任相關規定。

1推進體育管理體制的轉型

為適應改革開放與經濟社會發展的需求，我國政府機構改革與職能轉換取得了很大的進展，政府宏觀調控體系的基本框架已初步建立，直接管理職能縮減，社會職能增強。但目前的體育行政管理，顯然落后于其他行政部門管理體制改革的步伐。政府基本包攬所有的體育事務，表現為所有的體育管理機構都是國家機關或準國家機關。《體育法》頒布以來，體育管理體制發生了一些變化，體育行政管理權力得以下放，成立了“管理中心”“服務中心”等非政府、非社團的組織機構。但是此類組織機構集管理與服務于一身，擁有強大的行政管理權力。隨著體育產業的迅猛發展，競技體育的巨大經濟潛力給這些集政府、社會、企業3種功能于一身的“管理中心”或“服務中心”帶來了可觀的經濟效益，使此類“過渡機構”憑借其政府與社團的雙重身份，不斷強化自己在行政和經濟兩方面的控制，從而使體育社團實體化進展緩慢[1]。多年來的實踐證明，現有體制妨礙了體育市場的公平運作，壓抑了體育市場的正常發育，嚴重阻礙了我國體育的進一步發展。因此，加強體育管理體制改革方面的立法，已成為當前我國《體育法》及其配套立法的首要問題。

1.1建立“社會辦體育”的模式

從體育事業發展的情況看，對不同的體育活動實施不同的管理已成為一種趨勢。尤其是隨著職業體育運動的逐步深入，政府應該有步驟地退出相關領域，即有選擇地支持部分競技體育活動的基礎性工作，其他領域逐步交給市場和社會調節，逐步實現從“國家辦體育”模式向“社會辦體育”模式轉變。國家體育總局發布的《體育事業“十一五”規劃》提出了我國體育事業管理體制改革的思路和方向，即“建立與社會主義市場經濟相適應的體育管理體制”，“努力實現政事分開、政企分開、管辦分離，逐步建立辦事高效、運轉協調、行為規范的體育行政管理體制”，要將事務性工作逐步交給事業單位、社會團體和中介組織[2]。因此，需要加強全國行業系統體育工作管理的立法、全國性體育協會管理的立法、縣級體育工作規范的立法和體育俱樂部方面的立法，促進體育行政部門管理職能的轉變，加強國家對行業和市場的調控能力，推進體育活動社會化。

1.2調整體育社會團體的職權定位

一方面，要區分行政機關與社會團體的職權，明確中央政府體育主管部門與國家奧委會、體育行政部門與體育行業協會、中央體育主管部門與地方政府及地方行業團體之間的關系，把中華全國體育總會、中國奧委會以及一些運動協會逐漸實體化地獨立出來，形成區別于行政體制的獨立力量，不再與行政職權混淆。另一方面，要明確社會團體的性質?，F行《體育法》多處混淆使用“管理”概念，例如，現行《體育法》第三十一條規定:“國家對體育競賽實行分級分類管理。全國綜合性運動會由國務院體育行政部門管理或者由國務院體育行政部門會同有關組織管理。全國單項體育競賽由該項運動的全國性協會負責管理。地方綜合性運動會和地方單項體育競賽的管理辦法由地方人民政府制定?！边@實際上就直接規定社會團體具有行政管理權，使全國各單項運動協會失去了真正意義上的社會團體性質，剝奪了國家體育總局和國務院以憲法對全國性單項體育運動比賽的行政管理權，使全國單項運動協會成了“二級政府”，造成了體育管理上的混亂，并似有違憲之嫌[3]?！扼w育法》的修訂，應該修正此類不合理或不合法的規定，明確體育社會團體的行業自律和自治管理職能[4]73。

2健全公民體育權利保障機制

我國的現行體育立法，并沒有對公民及其體育權利進行明確的界定和表述，權利保障機制缺失嚴重。首先，作為體育基本法律，《體育法》沒有明確宣示“體育是公民的基本權利” （其他體育法律法規也沒有），說明我國體育立法對這種公民權利支撐的缺失。其次，體育立法賦予了國家機關和事業單位諸多的管理權力，但規定公民權利的條文卻少之又少。不可否認，國家機關和事業單位行使權力可以保障公民的體育權，但這只是對公民不能自主行使體育權利情況下的“公力救濟”，公民由此所獲得的體育權利也僅是一種被動的受體，與公民自主實現的體育權利相比，在“質”與“量”上都不具有等值性[5]29。再者，體育立法沒有細化公民體育權利的內容，針對公民體育權利的實質性規定很少，使公民體育權利處于朦朧狀態，這種狀況的直接后果是，即使體育行政管理權侵害了公民的體育權利，在現實中也難以找到明確的法律條文作為根據予以救濟。這表明我國體育立法中依然存有重國家、集體等“社會價值”而輕公民“個體價值”的計劃經濟時代的立法價值觀[5]29。在推進體育法治建設的過程中，必須建立健全公民體育權利保障機制。

2.1確立保障公民體育權利的立法宗旨

英國哲學家亨利#8226; 梅因認為，現代法治社會是“從身份到契約的運動”的法律進化結果?！捌跫s的本質是平等主體對相互之間利益的充分尊重，以最大化和最優化實現各自的自身利益。當契約以國家法律的形式固定下來時，其價值觀應強調“以人為本”[5]29，建立和完善社會主義市場經濟體制，建設社會主義法治國家，都要求把公民權利的保障作為首要價值追求，把保障社會最大多數人平等享有權利以實現社會公平與正義作為現代法律制定和實施的宗旨。體育立法的宗旨應是對體育活動中各參與主體不同權利的界定、認可和保護。國家作為公民權利讓渡后的產物應當采取措施積極保障公民的這種權利，這是國家之所以存在的法理基礎之一。具體到體育法制領域，奧運人權主張已經促進了對公民權利的確立和保障。國家應當通過立法和執法來保護公民的體育權利或者公平競爭權，使公民獲得身體健康和進行體育鍛煉的自由以及平等競爭的機會和資格，從而享有達到最高體質和心理健康標準并最終實現最大自我利益和公共福利的可能。

2.2依法界定和制約權力

現行《體育法》內容，體現了行政“管理論”的主張，多數條款規定了體育行政管理部門的管理權限，卻鮮有涉及公民基本權利的保障以及約束體育行政管理部門管理權力的條款?，F代法治理念要求權力的行使要以服務于權利的享有和實現為邊界，要依法界定和制約權力并防止超越和濫用權力。以管理規制為主的立法傾向顯然已滯后于時代發展的要求?！扼w育法》作為全面調整體育關系的法律，應當就政府部門行政管理權力的設定及其限度以及公民相關權利的彰顯與保障作出具體的規定[6]。因此，對現行《體育法》的修改，應弱化原立法偏重管理效力的行政色彩，從側重于行政管理向突出人民體育權利保護轉變，以確認和保護公民體育權利為立法宗旨和價值取向，強化權利本位的立法目的，設定相應的授權內容[4]72，同時，對體育行政部門的管理權力加以限制。

3構建體育糾紛解決機制

隨著我國競技體育的發展，運動參與者權利意識的覺醒，體育糾紛越來越多，依法處理解決的社會需求日益迫切。但是現行《體育法》的糾紛解決機制明顯缺位。一方面目前我國體育糾紛的解決主要依賴當事人自行和解或體育社團組織的內部解決，糾紛法律解決的途徑過于單調。雖然存在行政部門調解和裁決的方式，但普遍缺少明確的法規依據，致使處理結果的法律效力和強制力不足[7]。另一方面，有限的體育糾紛的制度規定也存在明顯缺陷，如現行《體育法》第四十九條規定：“在競技體育中從事弄虛作假等違反紀律和體育規則的行為，由體育社會團體按照章程規定給予處罰；對國家工作人員中的直接責任人員，依法給予行政處分?！边@一規定，將本不屬于《體育法》規定，應由體育社團對其成員實施處罰的權限列入，使《體育法》失去了權威性。體育事業的發展迫切需要構建體育糾紛解決機制。

3.1確立權利救濟的原則

體育糾紛解決的需求日益迫切，是與公民權利意識的覺醒密切相關的。構建糾紛解決機制的主要目的在于通過調解糾紛，對受到侵害的權利進行救濟，以保護公民的合法權益，并追究違法行使權力者的相應責任。健全的糾紛解決機制不但對受到侵害的合法權益在事后給予救濟，而且對公權力也起到了警示和監督作用。因此，糾紛解決機制是公民權利保障機制的重要組成部分。確立權利救濟的原則是建立糾紛解決機制的理論基礎。依此原則，在實踐中就是要努力把體育糾紛的解決納入體育法治建設的軌道，通過有效的立法、執法、守法，維護公民的體育權利。

3.2制定體育仲裁法規

《體育法》第三十三條規定：“在競技體育活動中發生糾紛，由體育仲裁機構負責調解、仲裁。體育仲裁機構的設立辦法和仲裁范圍由國務院另行規定。”國家體育總局1998年發布的《關于嚴格禁止在體育運動中使用興奮劑行為的規定（暫行）》和2004年國務院頒布的《反興奮劑條例》也規定當事人對紀律處罰或裁決不滿意時，可向體育仲裁機構申請仲裁。但是《體育法》實施十年多年來，該法所明確規定的體育仲裁制度卻始終未能建立，不但對于有關體育糾紛難以解決，也無法與國際接軌，使《體育法》的形象受損。應該借鑒國際體育糾紛體育社會團體自治解決或前置解決等經驗，盡快建立我國的體育仲裁制度[8]，擬制出臺體育仲裁的行政法規，建立符合體育社會化和法制化方向并與國際慣例相協調的，能夠快速、簡捷、方便、經濟地解決糾紛并納入國家統一仲裁法律體系的體育仲裁制度，確保公正、及時地解決體育糾紛，有效保護當事人的合法權益。同時，還要統一規范全國性體育社會團體對體育糾紛的內部解決機制與程序，以與體育仲裁制度實行有效的銜接。

3.3建立體育仲裁機構

國內體育協會可以根據仲裁法的規定組建自己的內部仲裁機構，或建立相對獨立的中國體育仲裁委員會，作為中華體育總會或中國奧委會的內設機構，自主辦案，爭取成為或逐步發展成為獨立的社會機構。體育法律應該明確調整體育主管部門的裁決、仲裁機構的裁決以及法院管轄之間的關系，規定涉及到一方當事人為全國性體育協會的體育競賽的管理或權力行使之類的爭端，法院有審查體育主管部門的處罰是否合法的權力[9]，不服裁決的一方當事人有權向法院提起訴訟。

4健全市場培育和規制制度

《體育法》頒布之時，我國足球職業化、籃球職業化都達到一定水平?！扼w育法》頒布后，國內的體育產業和體育事業有了進步，但從發展的過程來看，《體育法》促進、提高體育運動水平的作用并不顯著。國家關于對體育市場培育、規制的法律制度不健全，是一個根本原因?，F行《體育法》對于體育市場的培育和規制鮮有涉及，僅是從行政管理的角度作了粗略的規定，不能為下一層級規范的制定提供立法依據，甚至有的規定還阻礙了體育市場的發展。如現行《體育法》對職業體育、職業體育俱樂部的規定依然處于空白狀態，對與職業體育密不可分的體育經紀業依然缺乏法律條文的規范，對體育經營活動的管理規定也阻礙了體育產業和體育市場的發展[10]。作為體育領域基本法律的《體育法》，對關乎國家體育水平提高的體育市場和體育產業沒有法律條文予以規范，不能不說是一大缺憾。

在我國體育事業的整體發展過程中，體育產業的發展已經成為重要的組成部分，且具強勁的發展勢頭。目前，體育事業正逐步走向市場（如商業體育，職業運動員，體育場館的出租、聯營等等），在此過程中，越來越多地涉及到各種法律問題。而體育市場無法可依、管理混亂抑制了體育市場的完善和發展。因此，加強體育產業立法，是體育產業化、體育產業和體育市場健康發展的必然要求。在今后的體育法制完善過程中，《體育法》應增加體育產業與市場經營的專門內容并予以規范，除了要繼續明確主管部門及其職能外，還應依照行政職能分類實施專業管理，通過定性與列舉相結合的方式，劃定體育市場的范圍，要針對促進體育產業發展的實際，確定有關的產業政策，對規范體育產業與市場秩序、保護體育市場主體權益等作出規定[4]73。同時還應對有關體育用品與體育設施制定標準規范體系，確定相應市場的準入條件與監控規范。

5完善法律責任的相關規定

現行《體育法》規定的法律責任混雜不清。首先，從法律責任的形態上看，偏重行政責任和刑事責任，民事責任的規定太少，這對于促進、規范體育市場與體育產業發展非常不利。其次，從法律條文的邏輯關系上，出現了前有因、后無果的狀態，顯然不利于對違法行為的懲處[11]40。再次，從規定內容來看，一方面把不應該屬于體育法規定的追究責任的內容作了規定，如關于體育社團對其會員的處理規定寫進了《體育法》(第四十九條規定：“在競技體育中從事弄虛作假等違反紀律和體育規則的行為，由體育社會團體按照章程規定給予處罰；對國家工作人員中的直接責任人員，依法給予行政處分?！钡谖迨畻l規定：“在體育運動中使用禁用的藥物和方法的，由體育社會團體按照章程規定給予處罰；對國家工作人員中的直接責任人員，依法給予行政處分?！?；另一方面，懲治競技體育中違規現象的立法又不夠細致，缺乏可操作性。目前，競技體育的趨利性日益突出，各種違法行為層出不窮，使競技體育的發展在一定層面上陷于眾多流言蜚語之中。盡管《體育法》對競技體育作了專門的規制，如在《體育法》第五十一條中規定：“在體育運動中使用藥物和方法的，由體育社會團體按照章程規定給予處罰；對國家工作人員中的直接責任人員，依法給予行政處分”，使競技體育在運作上看似有法可依，但多數責任條款過于籠統，導致《體育法》可操作性不強，致使運動員和體育團體的平等權、公正權、榮譽權等合法權益得不到應有保護，進而影響了競技體育的健康發展。

體育法制建設過程中，需要完善法律責任的相關規定。

1)適當增加民事責任的規定。

從目前《體育法》規定看，在法律責任形態上，多數規定為行政責任與刑事責任，而民事責任的規定過少，這種情形與我國市場經濟的發展嚴重不相適應。應當說，民事責任的補失對于保障公民體育領域的合法權益尤為重要。

2)對違背法律義務應承擔的法律責任予以補位。

《體育法》的有關規定指明了法律義務，但對違背法律義務的行為沒有規定相應的法律責任。如第十八條規定：“學校必須開設體育課，并將體育課列為考核學生學業成績的科目?！贝艘幎m屬強制性規定，但沒有相關責任與其匹配，權利的救濟就失去保障。如果增加“學校不能依法開設體育課或不能保證學生體育數量或質量的，依情節對學校負責人給予行政處分”，對違背法律義務應承擔的法律責任就有了比較適當的補位。再如，《體育法》第二十二條規定：“學校體育場地必須用于體育活動，不得挪作他用”，可以在后面增加：“擅自將學校體育場地挪作他用的，對有關責任人依過錯程度給予行政處分”的條文[11]41。

3)規定責任以限制體育行政部門的管理權力。

任何權力的行使都應當戴上“枷鎖”，而規定與權力相對應的責任是制約權力腐敗的重要環節。因此，必須以法律的形式規定責任以限制體育行政部門的管理權力。現行《體育法》規定了體育行政部門的諸多權力，但相應的法律責任卻不足。如《體育法》第四條規定：“國務院體育行政部門主管全國體育工作， 國務院其他有關部門在各自的職權范圍內管理體育工作?！边@種權力的行使應該有限制性條款，如增加“體育行政部門工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，依過錯程度給予責任人行政處分，侵害行政相對人合法權益的，應依法予以賠償，構成犯罪的，依法追究其刑事責任”等規定。

現行《體育法》的缺陷，固然與計劃經濟條件下形成的體育管理制度的歷史慣性有關，但也暴露出我國體育界、法學界對體育立法的重視不夠。《體育法》第四十九條規定“違反紀律的行為……給予處罰”，將“紀律”等非法律術語規定在體育基本法的條款中，就是一個典型的例證。隨著2008年北京奧運會的臨近，對我國經濟、社會發展和體育事業的發展，是重大的歷史機遇，也是新的挑戰。良好的法制環境與保障是辦好奧運會不可或缺的重要條件，也是現代社會體育事業持續蓬勃發展的重要條件。以此為契機，修訂《體育法》，構建既具中國特色，又與國際接軌的體育法律體系，對于適應社會主義市場經濟體制和建設社會主義法治國家，推進我國體育事業發展，具有重要意義。

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[編輯：黃子響]