我國(guó)存款保險(xiǎn)制度設(shè)置初探

摘要：隨著金融領(lǐng)域的開放，銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)日益加劇，銀行業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)和問題也將日益復(fù)雜，原有的隱形存款保險(xiǎn)制度在新的形勢(shì)下已經(jīng)顯露出諸多的問題。為此，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)狀并借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立合理有效的存款保險(xiǎn)制度變得現(xiàn)實(shí)而緊迫。

關(guān)鍵詞：存款保險(xiǎn)制度；最后貸款人；設(shè)置

中圖分類號(hào)：F842．0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

一、存款保險(xiǎn)制度設(shè)立的必要性和緊迫性

（一）現(xiàn)有的隱性存款保險(xiǎn)制度存在著一定的缺陷

長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行的是政府隱性存款擔(dān)保和投資者補(bǔ)償制度，雖然對(duì)保護(hù)居民存款利益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用，但是也存在著一定的缺陷。

一是近年來，我國(guó)對(duì)銀行業(yè)問題機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置主要由中國(guó)人民銀行發(fā)放再貸款解決，而人民銀行對(duì)銀行業(yè)無日常監(jiān)管權(quán)，當(dāng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，申請(qǐng)?jiān)儋J款時(shí)，才開始介入問題金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)行貸前調(diào)查。在風(fēng)險(xiǎn)處置方面處于被動(dòng)地位，不利于及時(shí)掌握銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)情況，這在一定程度上增加央行資金的風(fēng)險(xiǎn)，也可能增加國(guó)家巨額經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

二是金融機(jī)構(gòu)和投資者一旦對(duì)政府擔(dān)保形成預(yù)期，容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)為獲取高額利潤(rùn)從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，而投資者也把防范風(fēng)險(xiǎn)作為國(guó)家的義務(wù)，盲目追求高回報(bào)，這無疑弱化了投資者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，嚴(yán)重影響到金融市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行。

三是打折收購(gòu)比例過高。目前，對(duì)個(gè)人儲(chǔ)蓄存款、客戶證券交易結(jié)算資金的合法本息以及10萬元以下其他個(gè)人債權(quán)仍予以全額收購(gòu)，即使對(duì)200－300萬元的大額個(gè)人債權(quán)也仍采取了五折收購(gòu)，而世界上投資者保護(hù)制度較完善的美國(guó)，其對(duì)個(gè)人債權(quán)的最大賠付限額也僅為10萬美元。因此，現(xiàn)行制度下道德風(fēng)險(xiǎn)仍難以有效避免。同時(shí)，由于目前的收購(gòu)政策都涉及到存款保險(xiǎn)制度，存款保險(xiǎn)制度不出臺(tái)，上述賠付比例就不可能降低，市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制就不可能真正建立。

（二）存款保險(xiǎn)制度建設(shè)的條件日趨成熟

我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)十幾年來保持了快速健康發(fā)展態(tài)勢(shì)，國(guó)有商業(yè)銀行股份制改革穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)全面鋪開，現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)正在中國(guó)金融業(yè)逐步推廣。經(jīng)過這些年的努力，金融體系的風(fēng)險(xiǎn)初步得到處置和化解，金融機(jī)構(gòu)總體運(yùn)行平穩(wěn)，銀行業(yè)的資產(chǎn)質(zhì)量已經(jīng)明顯改善，資本充足率得以提高，資產(chǎn)收益率、資本收益率等主要財(cái)務(wù)指標(biāo)大幅提高。隨著銀行業(yè)對(duì)外開放步伐的加快，更需要一個(gè)完備的市場(chǎng)化環(huán)境和完善的金融安全網(wǎng)，存款保險(xiǎn)制度也應(yīng)盡早建立。

（三）建立存款保險(xiǎn)制度是與國(guó)際慣例接軌的需要

目前，越來越多的國(guó)家已經(jīng)選擇建立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，并且將其視為金融安全網(wǎng)的三大組成部分之一。一些十分重要的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和國(guó)際組織已經(jīng)就建立或者如何建立存款保險(xiǎn)制度提出自己的主張。1995年7月，歐盟開始實(shí)施《存款保險(xiǎn)方案指令》，要求所有成員國(guó)向有資格的存款人提供存款保險(xiǎn)；2001年9月，國(guó)際清算銀行發(fā)布《建立有效存款保險(xiǎn)制度指引》最終稿，為考慮建立或者修改現(xiàn)有存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家提供了一個(gè)基本框架。外資金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)涌入我國(guó)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，在國(guó)際上，這些分支機(jī)構(gòu)通常是由所在國(guó)提供存款保險(xiǎn)，但是我國(guó)還缺乏這樣的制度，繼續(xù)僅對(duì)國(guó)內(nèi)銀行實(shí)行隱性保險(xiǎn)，顯然有失公平。

二、對(duì)我國(guó)存款保險(xiǎn)制度設(shè)置的建議

（一）關(guān)于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的問題

目前我國(guó)的銀行體系由國(guó)有銀行、全國(guó)性股份制銀行、城市商業(yè)銀行、即將成立的郵政儲(chǔ)蓄銀行、農(nóng)村信用社和城市信用社組成。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的建立是運(yùn)行市場(chǎng)化的方式化解銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，隨著我國(guó)銀行業(yè)對(duì)外開放步伐的加快和競(jìng)爭(zhēng)的加劇，建議目前建立包含國(guó)有銀行、股份制銀行、城市商業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行等所有存款類機(jī)構(gòu)參加的多層次的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期后，根據(jù)我國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)情況再將多層次的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合并為一個(gè)統(tǒng)一的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。

雖然國(guó)有銀行、全國(guó)性股份制銀行、城市商業(yè)銀行與郵政儲(chǔ)蓄銀行在資產(chǎn)規(guī)模、盈利能力等方面存在較大差異，但與25 000多家未完全改制的農(nóng)村信用社及城市信用社相比，在公司治理、管理制度、資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)上具有一定的優(yōu)勢(shì)，可以建立一個(gè)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，制定統(tǒng)一的保險(xiǎn)額度、加入要求、基金融資等。

農(nóng)村信用社和城市信用社正在進(jìn)行改制，盡管取得了一定的成效，但是在資產(chǎn)質(zhì)量、資本充足率、經(jīng)營(yíng)狀況、抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力方面與以上金融機(jī)構(gòu)相比較還有一定的差距，短時(shí)間內(nèi)很難迅速改變現(xiàn)狀，根據(jù)城鄉(xiāng)信用社的現(xiàn)狀制定與上述金融機(jī)構(gòu)有差異的存款保險(xiǎn)條款，將其納入到存款保險(xiǎn)制度中，把壓力和激勵(lì)兩者結(jié)合起來，既有利于改善其經(jīng)營(yíng)狀況和資產(chǎn)狀況，也利于增加儲(chǔ)戶的信心，防范出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，保持整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。

隨著我國(guó)金融業(yè)的逐步發(fā)展，金融體系的日趨完善，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期后，可根據(jù)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)情況再將多層次的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合并為一個(gè)統(tǒng)一的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)存款保險(xiǎn)制度的公平性。

（二）存款保險(xiǎn)基金的來源、運(yùn)用和管理

存款保險(xiǎn)費(fèi)的收取有兩種方式：一種方式是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)事前并不向投保銀行征收保險(xiǎn)費(fèi)，直到保險(xiǎn)事件發(fā)生后才按比例向各投保機(jī)構(gòu)征收；另一種方式是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)事前要向投保銀行收取保費(fèi)模式。目前，世界上更偏好選擇后一種存款保險(xiǎn)保費(fèi)收取方式。鑒于對(duì)國(guó)內(nèi)所有銀行機(jī)構(gòu)實(shí)行強(qiáng)制性存款保險(xiǎn)的必要性和對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)救助能力的基本要求，我國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)宜采取預(yù)先征收保費(fèi)的方式，建立一個(gè)穩(wěn)健的存款保險(xiǎn)基金。

存款保險(xiǎn)基金需要經(jīng)過長(zhǎng)期積累才能達(dá)到一定規(guī)模，才具備賠付能力。考慮我國(guó)目前多數(shù)銀行的財(cái)力，存款保險(xiǎn)基金最初應(yīng)由政府和參保銀行共同出資，并定期收取保費(fèi)補(bǔ)充。在啟動(dòng)階段，可以考慮我國(guó)存款保險(xiǎn)基金的部分積累從中央銀行的法定準(zhǔn)備金中劃轉(zhuǎn)。從政策目標(biāo)上講，存款保險(xiǎn)制度、法定存款準(zhǔn)備金和中央銀行再貸款都有化解銀行風(fēng)險(xiǎn)的作用，只不過存款保險(xiǎn)制度是將銀行的風(fēng)險(xiǎn)首先在機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行分散，而不是通過中央銀行再貸款解決，并最終由中央銀行和政府負(fù)擔(dān)。建議適當(dāng)降低央行存款準(zhǔn)備金率并將其轉(zhuǎn)化為存款保險(xiǎn)費(fèi)，或者在維持央行存款準(zhǔn)備金率不變的同時(shí)要求投保銀行按照一定費(fèi)率交納保費(fèi)，這在一定程度上也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生緊縮效應(yīng)。除此之外，考慮到2006年末外匯儲(chǔ)備已經(jīng)突破10 000億美元、規(guī)模明顯過大的情況，也可以劃轉(zhuǎn)部分外匯儲(chǔ)備作為保險(xiǎn)基金。

（三）存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能

1.監(jiān)管職能

存款保險(xiǎn)制度一旦建立將具有事前防范和對(duì)破產(chǎn)銀行事后處理兩方面功能。2003年以后，銀監(jiān)會(huì)成為我國(guó)銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)管的主體，中央銀行作為最后貸款人僅具有建議檢查權(quán)的職能，不再具有直接的監(jiān)管權(quán)。在實(shí)際工作中，經(jīng)常出現(xiàn)需要人民銀行拿錢時(shí)，才知道金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)情況，使拿錢人處于被動(dòng)的地位，既不利于金融風(fēng)險(xiǎn)的早發(fā)現(xiàn)早化解，也可能影響央行資金的使用效率和安全。為了降低投保銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，減少出現(xiàn)銀行破產(chǎn)保險(xiǎn)公司清償?shù)暮蠊档豌y行系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)做好事前預(yù)防工作，建議存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)具有監(jiān)管權(quán)，即對(duì)投保金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行的實(shí)力、清償能力、信貸質(zhì)量、盈余狀況及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避能力等方面進(jìn)行監(jiān)管，各投保金融機(jī)構(gòu)定期向其報(bào)送資產(chǎn)負(fù)債表、損益表等，并無條件地接受不定期檢查，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止金融機(jī)構(gòu)的違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為，當(dāng)投保金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理不善、風(fēng)險(xiǎn)較大時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以提出警告、整改，并把其風(fēng)險(xiǎn)狀況向銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)通報(bào)，必要時(shí)還可停止向其提供存款保險(xiǎn)。如果存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不掌握投保銀行的任何信息，就很難避免銀行出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)，也很難作出危機(jī)時(shí)是否救助銀行的判斷，進(jìn)而達(dá)到保護(hù)存款人利益、維護(hù)銀行穩(wěn)定的政策目標(biāo)。

為避免與銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行業(yè)實(shí)行重復(fù)監(jiān)管，造成監(jiān)管資源的浪費(fèi)，可以參考美國(guó)的監(jiān)管模式，確定存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與銀監(jiān)會(huì)的不同監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)，同時(shí)以立法的形式使兩家機(jī)構(gòu)定期互相交流監(jiān)管報(bào)告。

2.危機(jī)救助職能

存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)處于困境但還未喪失清償能力的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行急救，即當(dāng)投保機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付危機(jī)或陷入破產(chǎn)境地時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可通過贈(zèng)款、貸款、購(gòu)買其資產(chǎn)等，幫助其渡過難關(guān)，或協(xié)調(diào)健全金融機(jī)構(gòu)對(duì)危困投保機(jī)構(gòu)進(jìn)行并購(gòu)或重組以及對(duì)危困機(jī)構(gòu)實(shí)行接管等。

3.破產(chǎn)處置職能

即對(duì)救助無望的投保機(jī)構(gòu)，經(jīng)法律程序宣告破產(chǎn)后，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按照有關(guān)法律規(guī)定，對(duì)存款人進(jìn)行存款賠付。

（四）關(guān)于農(nóng)村信用社納入存款保險(xiǎn)體系的問題

考慮到我國(guó)農(nóng)村信用社正在處于改制階段，其資產(chǎn)狀況、整體實(shí)力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力與其他存款類機(jī)構(gòu)有一定的差距，建議對(duì)已完成農(nóng)村信用社改革的省(區(qū))，采取按省級(jí)聯(lián)社為單位參加存款保險(xiǎn)，省級(jí)聯(lián)社根據(jù)省內(nèi)各農(nóng)村信用社的真實(shí)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)狀況收取保費(fèi)，既有利于費(fèi)率計(jì)算和保費(fèi)繳存更貼近農(nóng)村信用社的實(shí)際，又有利于減小逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，這里所謂的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，是指如果農(nóng)村信用社分別以法人為單位作為獨(dú)立的投保機(jī)構(gòu)參加存款保險(xiǎn)，則各級(jí)地方政府很可能層層通過行政干預(yù)獲得地方利益，同時(shí)向農(nóng)村信用社轉(zhuǎn)移成本，然后是農(nóng)村信用社通過問題暴露把成本匯總，造成經(jīng)營(yíng)虧損甚至資不抵債，再把這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)包袱轉(zhuǎn)移給存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過賠付或援助形式的補(bǔ)貼，化解農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)，從而增加存款保險(xiǎn)制度的成本強(qiáng)化省級(jí)聯(lián)社參與存款保險(xiǎn)，加大風(fēng)險(xiǎn)管控，穩(wěn)定地方金融的責(zé)任感。

關(guān)于農(nóng)村信用社的存保基金單獨(dú)運(yùn)用和管理，由于目前農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)狀況要高于其他機(jī)構(gòu)，如果存保基金統(tǒng)一管理，難免會(huì)使其它存款類機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)農(nóng)村信用社將面臨的風(fēng)險(xiǎn)，影響其它機(jī)構(gòu)加入存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的積極性。鑒于農(nóng)村信用社的整體實(shí)力不強(qiáng)，保費(fèi)收入有限，在存款保險(xiǎn)基金啟動(dòng)階段，國(guó)家投入的資金略高于其它存款類機(jī)構(gòu)。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 王自力.中國(guó)的存款保險(xiǎn)制度：分支機(jī)構(gòu)設(shè)置與問題資產(chǎn)處置［J］．西安金融，2006(12).

［2］ 王召.關(guān)于建立我國(guó)存款保險(xiǎn)制度若干問題的思考［J］．理論動(dòng)態(tài)，2006(31).

［3］ 侯加林.論人民銀行在我國(guó)存款保險(xiǎn)制度安排中的地位［J］．武漢金融，2006(10).

［4］ 吳中超，徐盈群.試論國(guó)外主要的存款保險(xiǎn)制度及對(duì)中國(guó)的啟示［J］．生產(chǎn)力研究，2006(8).

（責(zé)任編輯：孫桂珍）