統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)涵、層次及思路

摘要：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是現(xiàn)階段我國(guó)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)和突出矛盾而做出的重大戰(zhàn)略決策。在探討統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，依據(jù)\"兩個(gè)趨向\"的重要論斷，分析統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的層次，指出了我國(guó)在中等層次的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展階段的若干思路。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；工業(yè)化；城市化

中圖分類(lèi)號(hào)：F123．16 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

On Overall Planning of Urban and Rural Development

CHEN Yong-guo

(Economy Research Institute，Hebei Unversity of Economics and Trade，Shijiazhuang 050091，China)

Abstract:The overall planning of urban and rural development is an important strategy of China considering the practical conditions of the social and economic development. According to the “Two Tendencies”，the paper discusses it in terms of connotation，process and methods.

Key words:overall planning of urban and rural development;industrialization;urbanization

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)涵

“統(tǒng)籌”在《辭海》(2003版)中指“通盤(pán)籌劃，如統(tǒng)籌全局，統(tǒng)籌兼顧”。因此，從語(yǔ)義學(xué)的角度看，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就是將城市與農(nóng)村進(jìn)行通盤(pán)籌劃，就其本義而言，其是一個(gè)中性的、不帶傾向的處理城市和農(nóng)村關(guān)系的一種管理方法，至于具體執(zhí)行過(guò)程中孰重孰輕，則受通盤(pán)籌劃時(shí)的條件、環(huán)境、目的等的制約，是綜合各種因素以后的集成決策。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，所謂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就是指一國(guó)在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，如何處理城市與農(nóng)村相互關(guān)系的國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理方法，它具體體現(xiàn)在以時(shí)空為參照系的城市與農(nóng)村相互作用的界面特征，從實(shí)質(zhì)來(lái)看，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就是描述一國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一定階段時(shí)，城市與農(nóng)村之間的協(xié)調(diào)或融合程度。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基本思路是，通過(guò)一系列的國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理方法來(lái)組織和調(diào)控城市與農(nóng)村的關(guān)系，尋求解決城鄉(xiāng)矛盾或沖突的政策或制度，使城鄉(xiāng)關(guān)系從對(duì)抗或制約向協(xié)調(diào)或和諧的狀態(tài)演進(jìn)。

國(guó)際上對(duì)“發(fā)展”的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了不斷深化的過(guò)程。在二次世界大戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)60年代中后期，把發(fā)展視同經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，結(jié)果在許多國(guó)家出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)總量不斷增加、但高增長(zhǎng)下的分配不公和環(huán)境惡化等問(wèn)題也十分突出。為此，后來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家們逐漸把發(fā)展看成是涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷、減少不平等和根除絕對(duì)貧困等主要變化的綜合過(guò)程。1987年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展委員在《我們共同的未來(lái)》中提出了“可持續(xù)發(fā)展觀”，盡管發(fā)展的主題仍然是經(jīng)濟(jì)，但開(kāi)始重視人與自然的關(guān)系。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，許多學(xué)者認(rèn)為社會(huì)發(fā)展要以人為中心、社會(huì)發(fā)展的最終目標(biāo)是改善和提高全體人民的生活質(zhì)量。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署的專(zhuān)家、于1998年獲得諾貝爾獎(jiǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的印度學(xué)者阿馬蒂亞·森提出了人類(lèi)發(fā)展(HDI)的概念。他認(rèn)為，人類(lèi)的發(fā)展不僅包括健康、教育和體面的生活水平，而且也包含政策自由、參與社會(huì)生活及人身安全等方面。

綜上所述，從“統(tǒng)籌”的本義出發(fā)、根據(jù)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的實(shí)質(zhì)、結(jié)合國(guó)際上對(duì)“發(fā)展”研究的新成果，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段，我國(guó)提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”應(yīng)是指，根據(jù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力和社會(huì)各種矛盾的綜合情況，對(duì)城市和農(nóng)村進(jìn)行通盤(pán)籌劃，強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不再是城鄉(xiāng)的梯度發(fā)展或非均衡發(fā)展，而是城市和農(nóng)村能夠相互適應(yīng)、相互促進(jìn)，城鄉(xiāng)都能從自身?xiàng)l件出發(fā)，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，相互取長(zhǎng)補(bǔ)短，合理分工。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心理念是“以人為本”，發(fā)展的目的是促進(jìn)城市和農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，在這個(gè)過(guò)程中，尤其要正確處理資源配置過(guò)程中的效率與公平的關(guān)系，政府應(yīng)通過(guò)財(cái)政政策、金融政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策等調(diào)節(jié)和引導(dǎo)社會(huì)資源的流向，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)層面、各個(gè)環(huán)節(jié)有序、高效運(yùn)行，從而使農(nóng)民和市民均能分享到因發(fā)展而帶來(lái)的社會(huì)物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富增加的紅利。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的層次

胡錦濤總書(shū)記在黨的十六屆四中全會(huì)上首次提出“兩個(gè)趨向”的重要論斷，他指出：“縱觀一些工業(yè)化國(guó)家的發(fā)展歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向。” 在后來(lái)召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，總書(shū)記又作了進(jìn)一步闡述，指出“我國(guó)現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。”總書(shū)記的這一論斷，為我國(guó)從工業(yè)化和城市化的角度，以馬克思主義歷史的眼光、發(fā)展的眼光來(lái)研究統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)和指明了方向。

從工業(yè)化和城市化的角度看，由于工業(yè)化和城市化之間相互推進(jìn)、制約的復(fù)雜關(guān)系，使得統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成為一個(gè)動(dòng)態(tài)的、系統(tǒng)的時(shí)空演進(jìn)過(guò)程，總體呈現(xiàn)出由低到高的發(fā)展層次。

在工業(yè)化和城市化的早期階段，該國(guó)收入水平在國(guó)際上屬于低收入國(guó)家行列，由于城鄉(xiāng)勞動(dòng)生產(chǎn)率的不同，再加上為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)起飛，客觀上需要農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，在公平與效率之間，更強(qiáng)調(diào)效率，所以城鄉(xiāng)之間必然會(huì)有差距。從國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，盡管農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民橫向與城市、工業(yè)和市民相比，其收入差距在一定范圍內(nèi)呈拉大趨勢(shì)，且農(nóng)村居民不能過(guò)上體面的生活、受教育水平和社會(huì)參與程度也較低，但縱向與自身發(fā)展相比，其水平和素質(zhì)得到不斷提高。總體上說(shuō)，只要達(dá)到上述目標(biāo)，便可認(rèn)為基本上實(shí)現(xiàn)了該發(fā)展階段的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，只不過(guò)是低層次的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展階段，是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展模式。

在工業(yè)化和城市化的中期階段，該國(guó)收入水平在國(guó)際上屬于中等收入國(guó)家行列，這一階段由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾的凸顯，使得該階段是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的最為復(fù)雜階段，因此，只要在低層次統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展模式基礎(chǔ)上，建立了遏制“馬態(tài)效應(yīng)”或“貧困的累積性因果循環(huán)”的機(jī)制，如何處理“市場(chǎng)無(wú)形之手”和“政府有形之手”關(guān)系的科學(xué)程度，便成為決定城鄉(xiāng)是向協(xié)調(diào)發(fā)展的推進(jìn)，還是向失衡發(fā)展的倒退。在公平與效率之間，與低層次的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展模式相比，政府加強(qiáng)了公平的管理。總體來(lái)說(shuō)，農(nóng)民實(shí)質(zhì)上的政治地位還是比較低，身體健康狀況也不及城市居民，另外，由于城市的集聚效應(yīng)和各種有利條件的累積，城鄉(xiāng)的絕對(duì)差距還有可能繼續(xù)擴(kuò)大，但城鄉(xiāng)的相對(duì)差距開(kāi)始減緩，城鄉(xiāng)居民都能分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的益處，在公共產(chǎn)品領(lǐng)域，政府更為重視對(duì)農(nóng)村的提供。這一階段是中等層次的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展階段，是在城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展中通過(guò)適度調(diào)控，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展模式。

在工業(yè)化和城市化的后期階段，該國(guó)收入水平在國(guó)際上屬于高收入國(guó)家行列，這一階段基本上實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化和城市化，城鄉(xiāng)居民無(wú)論是絕對(duì)收入還是相對(duì)收入差距都已比較小，城鄉(xiāng)居民的收入差距已不再是決定居民居住或工作在城市或農(nóng)村的主要因素。大多數(shù)城鄉(xiāng)居民在消費(fèi)領(lǐng)域的不同選擇主要受個(gè)人消費(fèi)偏好所影響，而與收入的關(guān)系漸漸弱化了。在社會(huì)保障措施方面，則城鄉(xiāng)居民完全一視同仁。國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)或農(nóng)民進(jìn)行高額的補(bǔ)貼，農(nóng)民實(shí)質(zhì)上的政治地位得到了強(qiáng)化，其話(huà)語(yǔ)權(quán)得到重視，與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村相關(guān)的政策，農(nóng)民具有重要的話(huà)語(yǔ)權(quán)。這一階段是高層次的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展階段，是城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展模式。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路

2005年，我國(guó)人均GDP為1 703美元，已居世界中下收入國(guó)家行列；工業(yè)化水平為47．3%，處于中期階段；城市化水平為43%，進(jìn)入快速發(fā)展階段，總體上進(jìn)入了中等層次的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展階段，今后應(yīng)采取工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展模式。在中等層次的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展階段，面對(duì)我國(guó)城市化滯后于工業(yè)化、部分農(nóng)村還很落后、以及傳統(tǒng)工業(yè)化已不可能走下去，等等的困境，我國(guó)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)按如下思路進(jìn)行。

(一)加快提高城市化的水平和質(zhì)量

城市化是促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的空間轉(zhuǎn)換樞紐。我國(guó)城市化滯后于工業(yè)化造成了工業(yè)化和城市化的失衡推進(jìn)，因此，加快提高城市化的水平和質(zhì)量，其意義不但是為了糾正工業(yè)化和城市化的失衡推進(jìn)，更是為了使統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有更好的空間結(jié)構(gòu)。在工業(yè)化和城市化的中期階段，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展并不是說(shuō)城市與農(nóng)村要均衡或平行發(fā)展，事實(shí)來(lái)說(shuō)，由于工業(yè)化造就了城市成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的主體，使得城市通過(guò)集聚效應(yīng)匯集了社會(huì)上主要的經(jīng)濟(jì)因素，因此城市和農(nóng)村不可能均衡發(fā)展是客觀規(guī)律，尤其對(duì)我國(guó)這樣的比較貧窮的發(fā)展中大國(guó)，在這一階段，盡管實(shí)現(xiàn)全面小康的難點(diǎn)在農(nóng)村，但促進(jìn)綜合國(guó)力提高的重點(diǎn)還是在城市，只有城市的迅速發(fā)展，才能通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的擴(kuò)散效應(yīng)、社會(huì)資源的輻射效應(yīng)、技術(shù)的溢出效應(yīng)等為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供更合理的空間載體。

(二)積極建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)使得統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在更高起點(diǎn)上進(jìn)行。一方面，城市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的重要作用無(wú)可爭(zhēng)議，在充分肯定其作用的同時(shí)，并不意味著我國(guó)要否定城市的粗放式增長(zhǎng)可能給統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展帶來(lái)的矛盾和沖突。我國(guó)城市長(zhǎng)期以來(lái)延續(xù)的是一種“高投入和高消耗”的粗放式增長(zhǎng)模式，這不但帶來(lái)污染物的高排放，還造成了耕地的大量流失，更有一些政績(jī)工程損害了城鄉(xiāng)居民的根本利益。因此，不能單純?yōu)榱私鉀Q城市化滯后于工業(yè)化的問(wèn)題而粉飾或掩蓋城市問(wèn)題。另一方面，現(xiàn)在一種流行觀點(diǎn)認(rèn)為，解決農(nóng)村問(wèn)題的出路在城市，事實(shí)上來(lái)說(shuō)，對(duì)于一個(gè)人口大國(guó)，解決農(nóng)村問(wèn)題的一個(gè)重要思路就是要堅(jiān)持在推進(jìn)城市化的大趨勢(shì)中、重構(gòu)農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的地位和功能，畢竟，即便我國(guó)的城市化水平到2020年提高到60%，農(nóng)村仍然有6億左右的居民，他們也需要提高生活水平和生活質(zhì)量。總之，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就必須從我國(guó)的具體國(guó)情出發(fā)，通過(guò)農(nóng)村工業(yè)化來(lái)全面繁榮社會(huì)主義新農(nóng)村，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城市化的良性互動(dòng)，將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的起點(diǎn)不斷提高。

(三)切實(shí)走新型工業(yè)化道路

新型工業(yè)化是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力來(lái)源。傳統(tǒng)的工業(yè)化道路已經(jīng)產(chǎn)生了許多負(fù)面效應(yīng)，引發(fā)了一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，為此，我國(guó)應(yīng)走新型工業(yè)化道路，在這一過(guò)程中，要切實(shí)解決以下幾個(gè)問(wèn)題。（1）積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合，促使三次產(chǎn)業(yè)的價(jià)值鏈通過(guò)技術(shù)的進(jìn)步及需求的多元化而出現(xiàn)更多的交叉和重疊，徹底改變傳統(tǒng)工商業(yè)在城市布局、農(nóng)業(yè)在農(nóng)村布局的“二元經(jīng)濟(jì)—城鄉(xiāng)對(duì)立”的發(fā)展模式。（2）通過(guò)差別競(jìng)爭(zhēng)和錯(cuò)位發(fā)展，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群和城市群的發(fā)展，促使產(chǎn)業(yè)集約布局，從而使企業(yè)共享基礎(chǔ)設(shè)施、市場(chǎng)信息和公共服務(wù)，加快生產(chǎn)要素的空間集聚和資源的優(yōu)化配制。（3）大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。近些年來(lái)，國(guó)際產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力越來(lái)越依賴(lài)于營(yíng)銷(xiāo)策劃、技術(shù)開(kāi)發(fā)、現(xiàn)代物流等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平，只有生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的大發(fā)展才能實(shí)現(xiàn)從“中國(guó)制造”向“中國(guó)創(chuàng)造”跨越的新型工業(yè)化目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

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［2］ 宋洪遠(yuǎn)，馬永良.使用人類(lèi)發(fā)展指數(shù)對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)差距的一種估計(jì)［J］．經(jīng)濟(jì)研究，2004(11).

（責(zé)任編輯：習(xí) 文）