新農村建設中的農村公共產品供給體制研究

摘要：保障和增加農村公共產品供給成為有效推進社會主義新農村建設的關鍵所在，是構建和諧社會的重要基礎，是推動國民經濟發展的不竭動力。為完善農村公共產品供給體制，必須建立有效的投入投融資體制，推進基層政府機構改革，形成科學的需求表達和決策機制，推進城鄉一體化的公共產品供給機制。

關鍵詞：新農村;農村公共產品;供給體制

中圖分類號：F320．3 文獻標識碼：B

建設新農村，是黨提出的重大歷史任務，是一項惠及億萬農民的民心工程，關系到全面建設小康社會和現代化建設全局。是新階段“三農”工作指導思想的深化、升華和發展。“十一五”時期，我國要以科學發展觀作為建設新農村的堅實理論基礎，貫徹工業反哺農業、城市支持農村的方針，充分考慮農村的現實條件，充分尊重農民的真實意愿，既積極調動全社會的力量，又努力發揮農民的主體作用，堅持以農民增收為中心，大力推進新農村建設^[1]。目前各地新農村建設“開局良好、進展順利、總體健康”，農業三稅全面取消，農村綜合改革正在有序推進。新農村建設的基礎是“生產發展”，核心任務是增加農民收入。2005年農民人均純收入達到3 255元，但是，城鄉居民收入之比仍為3．2：1，農民收入增長緩慢依然是最突出的矛盾。在新農村建設中，如何保障和增加農村公共產品的供給是一個基礎性的重要問題。農村生產力增長緩慢，農民增收幅度下降，很大程度上是由于農村公共產品供給不足，農業投資效益降低造成的。農村公共產品供給不足已成為我國農業發展的瓶頸。有效地提供農村公共產品，對加快農業生產發展，提高農民收入水平和社會保障水平，促進和諧社會建設具有重要意義。

一、農村公共產品的內涵及特征

農村公共產品是指農村地域范圍內用于滿足農業生產和農民生活公共需要的社會產品，涉及農村公共設施、公共事業、公共福利、公共服務等各個領域。它具有以下特征：一是效用的不可分割性，即農村公共產品是向整個農村共同提供的，具有共同受益或聯合消費的特點；二是具有消費的非競爭性，即增加一個消費者不會減少任何一個農民對農村公共產品的消費量，增加一個消費量的邊際成本為零；三是消費上的非排他性。只要有人提供了公共產品，不管該提供者是否愿意讓其他人消費該產品，在該公共產品的效應覆蓋范圍和區域內，任何人都能夠消費該產品農村公共產品，具有非排他性的社會產品。即在技術上沒有辦法將未付費個人排除在農村公共產品或服務的受益范圍之外。農村公共產品按排他性、競爭性程度分為純農村公共產品和準農村公共產品。純農村公共產品是指在消費過程中具有充分的非競爭性與非排他性的農村公共產品包括農村基層政府行政服務、農村計劃生育、農業基礎科研、農村環境保護、農村義務教育、農村公共衛生、社會救濟等，應當由政府免費提供。準農村公共產品是指非競爭性或非排他性不完全具備，但具有較大的外部收益的農村公共產品，包括各種農村灌溉工程、農村道路建設、農村電網建設、農村高中教育、農村自來水供應等^[2]。對于農村準公共產品的提供，市場機制可以發揮一定的作用，但由于農村公共產品的基礎性、效益的外溢性特征，政府仍應發揮著主導的作用^[3]。

二、農村公共產品供給體制演變

我國農村公共產品供給體制變遷主要經歷了三個階段：

一是解放后到家庭聯產承包責任制前。我國公共產品的供給一直實行“雙軌”制：城市中的各類公共產品，如水、電、路、通訊、學校、醫院等等，基本上都由政府提供；而在廣大的農村，大部分公共產品則由農戶自籌資金建設，政府僅是給予一定限度的補貼。農村公共產品的供給一直都是依靠以勞動力替代資本的辦法，基本上是由政府動員，靠勞動投入，組織承擔灌溉、防洪、水土改良項目。另外，公社為滿足本區域范圍內對公共產品的需求，所籌集的經費也不列入政府預算收支系統，因此，具有明顯的制度外供給的特征^[4]。

二是家庭聯產承包責任制后到農村稅費改革前。1978年家庭聯產承包責任制取代了政社合一的集體經濟，這種自下而上的制度變遷極大地激活了農民的生產積極性，促進了農村經濟的發展，但這種制度安排卻沒有為農村公共產品供給起到有效推動作用。農村公共產品的提供還依舊是自上而下的供給決策機制，成本分攤實行“五項統籌”，包括鄉村兩級辦學、計劃生育、優撫、民兵訓練、鄉村道路修建等經費。在這五項統籌費中，除鄉村道路修建屬于地方性的公共產品之外，其他都是典型的純公共產品，應由政府提供，但在實踐中則全由農民負擔。

三是農村稅費改革直至取消農業稅后。農村稅費改革2000年首先在安徽省試點，然后在全國大范圍內推開。隨著村提留以及農業稅附加的取消農村社區內興辦社區公益事業所需資金和勞務，實行“一事一議”辦法，即是否興辦某項集體公益事業以及興辦該項集體公益事業所需多少資金和勞務以及如何籌集等，由村民大會民主討論決定。從理論上講，現行的“一事一議”符合公共產品供給的公共選擇機制的基本要求，但是，實踐中如何具體操作，尤其是如何規范操作，是一個有待進一步探索和完善的問題。2006年在全國范圍內免征農業稅，廢止了農業稅條例，取消農業稅這一稅種，此次農業稅減免力度大、推進速度快、政策性強，給原本薄弱的縣鄉財政帶來了直接的政策性沖擊，從而使原本存在不足的農村公共產品供給面臨著更為嚴峻的挑戰。

三、新農村建設中的農村公共產品供給體制完善措施

建立完善的農村公共產品供給體制，必須以新農村建設為契機，實現城鄉均衡發展，推進和諧社會建設。需采取以下措施：

（一）建立農村公共產品供給的融資機制

農村公共產品的供給從理論上講應該由政府通過財政予以解決。但是從現實看，我國還是一個從農業社會向工業社會轉型的發展中國家。農村公共產品供給的短缺本質上還是由我國經濟發展水平不高，社會財富不充裕決定的。因此，必須根據我國經濟發展實際水平，建立有效的農村公共產品供給的融資機制。采取各種融資渠道：一是主要由政府財政完全解決，這是最重要的公共產品資金供給渠道；二是由政府和民間聯合提供公共產品資金，這種產品可以通過界定產權賦予出資人部分收益權；三是鼓勵民間資本進入農村公共產品供給，政府進行適當補貼；四是完全由民間資本提供。只有建立起一個以政府財政為主體的、動員社會各方而力量共同參與的農村公共產品供給的融資體制，才能增加農村公共產品的供給。這也是在“十一五”和今后一個長時期內解決我國農村公共產品供給短缺的現實選擇^[5]。

（二）建立農村公共產品供給多元化的投資主體

在傳統的理論和實踐中，通常認為由于農村公共產品供給中存在外部性和“搭便車”行為，政府作為公共利益的代表，理所當然成為農村公共產品的提供者。但是，我國農村地域廣闊，對農村公共產品的需求規模較大，而且歷史欠賬很多，僅僅依靠政府現有的有限財力，往往力不從心。因此，需根據農村公共產品的層次和性質，明確各級政府的供給責任，構建與融資體制相配套的多元化的農村公共產品供給體系。將農村公共產品的供給主體分為政府供給主體、農村社區供給主體、農村私人供給主體和非盈利性民間組織四類。對于農村有較強的外溢性的純公共產品應該由縣級以上政府負責。對于那些使用范圍限于本社區或本轄區的農村公共產品，要在明晰產權的前提下，積極鼓勵民間投資，按照“誰投資，誰受益”的原則，大力興辦農村公益事業，提供更多的農村公共產品^[6]。

（三）建立農村公共產品的需求表達機制和科學的決策機制

農村公共產品的需求主體是農民。但長期以來農民由于組織化程度太低，對公共產品的需求缺少表達的方式和渠道，缺少一種有效制度安排。長期以來的“自上而下”的決策程序容易導致農村公共產品供給結構失衡，造成有限公共資源的浪費，因此必須建立一種公共產品需求的“自上而下”的民主表達機制，以充分反映農民對公共產品的偏好，提高農村公共產品供給效率。積極推進農村基層民主制度建設，在村民委員會和人民代表大會制度基礎上通過農民和代表們對本地區的公共事業進行投票表決，使農民的意愿得到充分體現；同時要建立起有效的農村公共資源使用監督機制，增加公共資源使用的透明度。要改變農村公共產品供給的盲目決策，必須在建立“自下而上”的需求表達機制的基礎上，根據不同地區、不同時期農村和農民對公共產品的需求，根據供給主體的供給能力，分輕重緩急進行供給的科學決策，建立起一套科學嚴密的決策體制。政府要深人了解農民對公共產品的實際需求，加強可行性分析，制定符合當地農村實際情況的供給決策。同時要行使農民在公共產品供給過程中的參與決策權。

（四）推進基層政府機構改革為農村公共產品供給奠定制度基礎

農村公共產品供給需要加強中央政府對基層政府的轉移支付的力度和方式，以此來平衡和分攤農村公共產品成本。加大專項轉移支付或專項補助的比例，使資金與服務一一配套，如教育專項資金、公共衛生專項資金等，建立以財政資金為主的多種資金供給體系。但更重要的是精簡鄉鎮機構，減少行政管理費支出。配合農業稅改革，我國已經開始并仍在進行鄉鎮撤并工作，我國基層政府機構人員的嚴重超編，行政管理費用日益攀升，侵蝕了大量的公共資金，基層政府機構如果不精簡，國家轉移支付的支農資金仍然難以真正用到實處。因此，要解決農村公共產品供給問題，必須積極推動基層政府改革，降低基層政府的運營成本，優化財政支出結構，在節約公共資金的基礎上，不斷提高公共產品供給與公共服務的能力，改善農村公共產品的供給結構^[7]。

（五）建立城鄉一體化的公共產品供給機制

長期以來，我國城市的公共基礎設施由國家來提供，農村的公共基礎設施主要靠農民自身解決，國家僅給予適當補助，對農村公共產品的投入非常有限。農民承擔著大量的公共產品成本，卻享受較少的公共產品。農村公共產品供給的現狀已在一定程度上影響了我國農村經濟的發展。建設新農村必須根據“十一五”規劃的目標和要求，在“十一”五期間，必須以科學發展觀為指導，以統籌城鄉發展，從根本上打破我國長期以來形成的城鄉有別的二元經濟社會結構，走城鄉一體化的道路。調整政府公共支出政策，加大對農業和農村的投資力度，建立城鄉一體化的公共產品供給體系，向城市和農村提供均衡的公共產品。必須實施工農業協調發展的戰略，加大農業投人，將農村公共事業建設列人公共財政范圍。國家可以充分利用財政金融手段貫徹現階段“工業反哺農業，城市支持農村”的方針，在公共政策上更多地考慮農村和農業發展的需要，加大對農業基礎設施、農村公共衛生、農村義務教育及農村社會保障的財政支持力度。

四、小結

能否保障農村公共產品的有效供給成為能否有效推進社會主義新農村建設的關鍵所在，是構建和諧社會的重要基礎，是推動國民經濟發展的不竭動力。因此，必須加大國家財政投資和信貸資金對農業、農村的投入。積極引導農民對直接受益的公益設施建設投資。鼓勵和引導社會各類資金投向農村建設，逐步建立合理、穩定和有效的資金投入機制。使農村公共產品供給得到很大的改善，促進農村其他產業快速發展，推進和諧社會建設。

參考文獻：

［1］ 馬曉國.以產業為依托推進新農村建設［N］．光明日報（理論版），2006-11-12（7）.

［2］ 張淑芳.完善新農村公共產品供給機制的對策研究［J］．法制與社會，2006(7):145-146.

［3］ 蔡娟娟.論農村公共產品供給體制的改革與創新［J］．地方財政研究，2005(9):40-41.

［4］ 孫開.農村公共產品供給與相關體制安排［J］．財貿經濟，2005(6):40-44.

［5］ 秦慶武.加快我國農村公共產品供給［J］．體制的改革與創新，東岳論叢，2005(4):171-177.

［6］ 呂清祿，劉瀟.改善農村公共產品的供給，建設社會主義新農村［J］．北方經濟，2006(5):53-55.

［7］ 徐生朋.保障我國農村公共產品有效供給建設社會主義新農村［J］．市場周刊·理論研究，2006(5):8-9.

(責任編輯:古 巖)