新農村公共財政建設探析

摘要：新農村公共財政建設是農業穩定發展和農民持續增收的需要，農村生活根本改善的需要，有效規避農村尋租行為的需要。而我國農村公共財政建設還存在許多問題。新農村財政體系建設應著力加大財政支農的力度，加強農村公共財政制度建設，加快農村財政監督體制建設。

關鍵詞：新農村；公共財政；建設探析

中圖分類號：F320．3 文獻標識碼：A

The Analysis on EstablishingPublic Finance in Socialist Countryside

XU Jing-bo，GUO Xiang-yu

(Economic Management CollegeNortheast Agricultural University， Harbin 150030，China)

Abstract:

To establish public finance in socialist countryside is the task of meeting the need of steadily developing agriculture， continuously increasing farmers' income effectively， improving rural life and avoiding rural renting activities.There are many problems in public finance establishment in rural areas in China.It is vital to reinforce the dynamicsupporting agriculture， enhance public financial system， and accelerate setting up supervision system of rural public finance in order to establish finical system in new socialist countryside.

一、新農村公共財政建設的必要性和緊迫性

（一）農業穩定發展和農民持續增收的需要

農業穩定發展和農民持續增收是農業現代化的核心問題，沒有農業的現代化就沒有整個中國的現代化。自1978年我國農村實行改革以來，農業綜合生產能力明顯增強，農村經濟結構明顯優化，農業科技創新能力和應用水平明顯提升。我國現在總體上已經進入“以工促農、以城帶鄉”的發展階段，落實“工業反哺農業、城市支持鄉村”則迫切需要擴大支農資金的來源，調整支農資金的使用方向，提高支農資金的使用效率以及建立完整的農村公共財政制度體系。從增加農民收入來看，到2020年農村全面實現小康社會，農民人均純收入需要每年遞增5％左右，為此也必須建立與之相適應的農村公共財政體系。

（二）農村生活根本改善的需要

隨著建設社會主義新農村進程的不斷深入，讓公共財政的陽光普照農村，成為我國政府解決農村、農業和農民問題的重要方面。目前，占全國總人口60%多的農村居民僅享用了20%左右的醫療衛生資源；農村中學生是城市中學生的4倍，而享受到的國家中學教育經費僅占38%；城鄉社會保障覆蓋率之比高達22：1。農民渴望建立完善的醫療保險、養老保險、低保等社會保障制度，這一方面顯示了農民對更高生活層次的追求，另外一方面，表明了農民對社會公平和分享社會進步成果的強烈訴求。農村生活的根本改善離不開包括教育、醫療和社會保障在內的農村公共服務體系建設，但如果沒有農村公共財政體系與之相適應，農村公共服務就不能形成穩定的長效機制。

（三）有效規避農村尋租行為的需要

尋租就是指人類社會中那種維護既得的經濟利益或是對既得利益進行再分配的非生產性活動。現代社會中最多見的非生產性追求利益行為，是利用行政法律的手段，來阻礙生產要素在不同產業之間自由流動自由競爭的辦法，來維護或獲取既得利益的行為。對于大多數現代社會而言，更為常見且影響更廣的非生產性經濟活動，是那種涉及到錢與權交易的活動，即個人或利益集團為了牟取自身經濟利益，而對政府決策或政府官員施展影響的活動。農村的土地資源是有限的，當現有土地全部被使用后，是不可能再產生出來的，這時即使市場上對土地的需求價格再高，土地的供給也不會改變。正是這種供給對價格變動缺乏敏感性這一特點，決定了土地能夠獲得地租。隨著社會主義新農村建設的深入，許多公共服務也將具有地租的性質。建立完善的農村公共財政體系，可以有效避免使用土地、大型農用設施等問題上的尋租行為，從而保證新農村建設的順利進行。

二、新農村公共財政建設的現狀分析

（一）國家財政支農支出絕對量增大，但其占總支出的比例卻仍在下降

國家財政的支農支出數量和占財政總支出的比重的變化，反應了不同時期國家財政對農業的支持和保護力度。2006年國家逐步擴大公共財政對農村的支持力度，全年中央預算安排用于“三農”的支出達到3397億元，占中央財政總支出增量的21．4％^{[1]2。國家在全面取消農業稅的基礎上，完善并加強“三補貼”政策：擴大糧食直補資金規模、良種補貼資金和農機具購置補貼資金。1990年至2004年，國家財政收入平均每年增長16．5％，財政支農總量也逐年增加，同時，1990年至2004年，財政支農支出占財政總支出的比例從21．90％下降到了10．16％，下降了11．74個百分點，其中2000年以來年均不足8％[2]355，這與農業在我國工業化、城市化進程中的重要地位不相符合。隨著工業化、城市化進程的推進，我國農業GDP占GDP的比例呈現下降的趨勢，這符合結構轉換的規律，也是必然的趨勢。但是，農業產值的下降并不意味著農業在工業化、城市化進程中基礎地位和重要作用的失去，否則，農業部門的發展滯后將成為工業化、城市化發展的“瓶頸”。因此，國家財政對農業的支持不應隨之減弱。農村目前還有數千萬尚未穩定脫貧的低收入人口，由于農村教育、醫療衛生和社會保障等公共服務供給嚴重不足，其中每年至少有1000萬人處于返貧的危險之中。總體看來，我國的財政支農資金與農業增加值占GDP的比重不相稱，與發達國家的農業財政支出相比，絕對數量也少。}

（二）財政支農資金的使用結構不合理

近年來，在大江大河大湖堤防和干支流防洪控制、行蓄洪區安全建設、大型病險水庫除險加固和重點海堤加固工程等方面，我國取得了重大的進展。同時，我國仍有部分地區現有農田水利設施老化，由于近中期投入不足得不到更新，難以發揮應有的作用。加之水利設施盜毀嚴重，稅改前生產用水由共同生產費支付，稅改后是誰受益誰負擔，用水成本偏高，農民負擔不起。2006年7月底，我國因各種氣象災害以及森林火災、泥石流等衍生災害造成1 382人死亡，直接經濟損失近1 000億元。在種種損失當中農業首當其沖。我國每年平均有3億畝農作物、2億多農業人口受災，損失約600多億元，農業的脆弱性表現明顯。另外，農業科研與推廣的財政支出較少。我國目前每年農業科研投入為60多億元，只占農業GDP的0．25％左右，而發達國家每年平均為2．37％，發展中國家平均為0．7％－1％之間 。我國農業技術推廣的經費占GDP的比重也遠遠低于世界平均水平。

（三）農村消費環境差

農村布局松散，人口分布不均且密度低，因此農村公共產品與城市相比受益范圍小，利用效率低，建設和運行成本卻高于城市。近年來，農村交通、通信、水電等基礎設施雖然得到一些發展但仍然存在問題。例如有些地區電網設施落后，電壓不穩，電價高，電視信號弱，制約了農村居民購買電器的欲望，有些地區沒有自來水系統，限制了洗衣機的使用。

（四）財政投入的總體效率有待提高

近年來，隨著中國政府對農村經濟社會發展問題的日益重視，財政支農資金規模越來越大。但是目前，發改委、科技、財政和農業各部門之間以及各部門內部機構之間分配管理的財政支農資金在分配上還沒有形成一個有效的協調機制，導致有限的資金使用分散現象比較嚴重，難以統籌安排，不利于形成合力，直接影響了投入效率。地方為了提高項目建設規模，往往捆綁使用資金，由于管理體制和機構職能配置等原因，支農資金使用管理分散的問題越來越突出，已經嚴重影響支農資金使用效率的提高，增加了監管的難度，在一定程度抵消了投入增加的政策效應。因此，加強支農資金的整合非常必要和迫切。

三、新農村公共財政建設的對策和建議

建設社會主義新農村是一項艱巨復雜的系統工程。公共財政在支持新農村建設中，必須找準切入點，明確公共財政扶持重點，從農村經濟社會發展的實際出發，圍繞發展農村生產力這一核心任務，按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”目標要求，著力解決好當前農民最關心、最直接、最現實的利益問題。

（一）加大財政支農的力度

2006年對中國特別是中國農民來講是一個有特殊意義的年份，《關于廢止中華人民共和國農業稅條例》的決定終結了延續2600多年的農業稅。農村稅費改革使9億農民受益，全國每年減輕農民負擔約1250億元，平均每個農民每年“減負”約140元。取消農業稅以后，農民生產資金仍有缺口。目前，我國經濟發展已經進入工業化發展的中期，工業反哺農業的能力明顯提高。因此，政府應及時調整財政支出結構，進一步加大財政支農資金投入。隨著財政支出結構的優化和財政實力的增強，要將財政資金更多地向農村傾斜，保證支農資金穩定增長，提高支農支出占財政總支出的比重。順應經濟社會發展變化和建設社會主義新農村的要求，按照中央提出的“國家財政支農資金增量要高于上年，國債和預算內資金用于農村建設的比重要高于上年，其中直接用于改善農村生產生活條件的資金要高于上年”的“三個高于”要求，調整財政性資金的投向和結構，大幅度增加對“三農”投入，建立財政支農資金穩定增長機制，徹底改變“三農”在國民收入分配中的不利地位。

其中，政府要加強對農村基礎設施的投資。要調整今后長期建設國債的使用方向，增加農村公共建設投資力度，重點解決農村水、電、路公共設施問題。這不僅有助于改變農村落后面貌，而且是擴大內需和拉動經濟增長，促進農業與工業化、城市化協調發展的一個重要方面。此外，要逐年增加一部分中央財政預算內投資，重點用于農村基礎設施投資，一方面改善農村生活居住和生產條件，另一方面創造大量的就業機會，直接增加農民勞務收入。

（二）加強農村公共財政制度建設

稅費改革之后，村級組織經費基本依靠轉移支付，原來依靠村提留和其他收費等解決的農村公益事業建設出現困難，使得村委會對于村民的利益聯系紐帶弱化，并削弱其參與選舉的積極性。針對這種情況，“十一五”期間，中央和地方財政將籌集數千億資金，主要投向目前農村和農民最迫切需要解決的農村基礎設施建設和農村社會事業領域。其中，在農村教育方面，中央和地方將累計投入2 182億元，主要用于改善農村義務教育辦學條件。在建立農村合作醫療制度方面，2007年至2009年中央和地方將安排上百億元資金，力爭到2010年基本建立起與農民收入水平相適應的縣、鄉、村三級的農村醫療衛生服務網絡。在農村基礎設施建設方面，“十一五”期間僅用于農村公路建設的資金國家就將安排1 000億元。

為了保證資金能長期投入和有效使用，政府要制定《農業投資和保護法》，把《農業法》中有關“農業投入和保護”的部分獨立出來，重新修訂和完善，形成更加具有約束力的專門法律，加大公共財政對“三農”的支持力度和覆蓋范圍。明確各級政府財政投入的比例和額度以及相應責任。同時應按照公共財政改革方向，合理劃分縣、鄉事權和財權，明確各級財政支出責任，努力增加農村公共產品和服務支出比重。有關部門應密切配合，認真做好鄉村債務的清理審核工作，探索化解鄉村債務的有效辦法。地方政府努力爭取國家支持，選擇部分縣、鄉、村開展化解鄉村債務試點，進一步清理各種涉農收費，鞏固農村稅費改革的成果，停止審批新的涉農收費項目，防止農民負擔反彈。經濟欠發達、財政收入規模較小的鄉鎮，公共財政可以由縣級財政統籌安排。

（三）加快農村財政監督體制建設

中國財政的改革發展目標是建立公共財政體系，其實質是要求新時期的財政政策和財力投入向各類地區提供基本公共產品，向各類社會階層和百姓提供公共服務，并支持國家重要產業的發展。鑒于農業的基礎性和弱質性，農民是我國最大的弱勢群體，以及農村公共產品的嚴重缺失，因此，財政支持新農村建設，并讓公共財政陽光逐步覆蓋到農村，這與中國財政未來改革目標是完全一致的，也是國家財政應該履行的重要職責。因此，各級政府為保證資金使用合理、到位，必須形成有力的監督體制。

鄉鎮政府要切實負起責任，堅決糾正經濟管理活動中的各種不規范行為，從源頭上防止新的鄉村債務發生。村級組織要適應農村稅費改革的新形勢，管理好村內公共事務，辦好村內公益事業。上級部門要轉變工作方式，加大支持力度，減輕基層負擔。地方財政支農支出預算的執行還存在重大偏差。從實際看，地方財政支農資金在預算安排已經減少的前提下，在執行過程中又大打折扣，甚至截留、擠占、挪用支出資金，這就從資金總量上削減了地方財政支農的規模。有的地方以財政收入有限、支出缺口較大為由，千方百計打農業主意，采取平衡預算或結轉下年、個別的把結轉下年抵頂次年預算，蠶食支農支出。有的地方甚至把上級下撥的農業專項改變用途，或用于其它建設項目，或用于發放工資，從而必然影響支農資金預算的正常執行。政府應盡快研究制定財政支農資金使用績效評價的指標體系，根據評估結果實施激勵約束并重的考核機制。可見，政府必須加快農村財政監督體制的建設，從而使農村經濟健康發展，農民生活水平穩步提高。

隨著社會主義市場經濟的不斷完善，國家財政的公共屬性必然更加突出，成為彌補市場缺失的重要手段。農村公共財政不僅是籌措資金和增加投入，而且要從制度建設入手，通過深化財政改革，健全和完善公共財政體系，不斷壯大農村經濟和財政實力，同時提高基層干部履行公共服務職能的能力，促進農村各項改革，增強農村自主發展的活力和動力，為新農村建設提供有效的制度保障。

參考文獻：

[1] 汝信.2007年：中國社會形勢分析與預測[M].北京：社會科學文獻出版社，2006.

[2] 農業部課題組.新時期農村發展戰略研究[M].北京：中國農業出版社，2005.

（責任編輯：石樹文）