破解黑龍江省農村公共產品投入瓶頸的對策研究

摘要：建立持續、穩定的資金投入機制，為農村、農業和農民提供基本而有保障的公共產品，是建設社會主義新農村的基礎和關鍵。受二元經濟結構下非均衡的城鄉公共產品供給體制的影響，黑龍江省農村公共產品投入主體長期缺位，農村稅費改革也在一定程度上降低了基層政府公共產品的投入能力；現行財政支農制度存在著嚴重的設計缺欠，嚴重影響了資金的投入效果，制約了農村公共產品供給水平的提高。要通過深化農村公共產品投入體制改革，充分發揮政府作為公共產品供給投入主體的作用，多渠道籌集建設資金，構建后農業稅時代農村公共產品資金投入的新模式，切實提高支農效果。

關鍵詞：農村；公共產品；投入

中圖分類號：F229．24 文獻標識碼：B

長期以來，農村公共產品供給不足，農村社會事業發展滯后，一直是影響并制約城鄉統籌發展和推進新農村建設的薄弱環節，而解決這一問題的關鍵是提供持續、穩定的資金投入來源。黑龍江作為農業大省，面對農村稅費改革后農村公共產品供給中出現的投入主體缺位等新情況，必須進一步強化政府作為農村公共事業投入主體作用，引導社會資金更多投向農村基礎設施和社會事業建設領域，建立起政府主導、農民積極參與、社會資本廣泛注入的公共事業建設籌資機制，以更好地滿足農村群眾對公共產品和服務的需求。

一、農村公共產品的界定

（一）農村公共產品的概念及分類

根據公共經濟學理論，社會產品分為公共產品和私人產品。所謂公共產品，是指這樣的物品，即每個人消費這種物品不會導致別人對該物品消費的減少，具有非排他性和非競爭性的特點，由私人提供將會導致“市場失靈”，因此只能由政府提供^[1]。農村公共產品是對于農村私人產品而言的，是指用于滿足農村公共需要，具有非競爭性與非排他性的產品。

根據公共產品的性質而言，農村公共產品可分為純公共產品與準公共產品。純公共產品是指在消費過程中具有充分的非競爭性與非排他性，即指完全意義上的公共產品，如農村環境保護、農業基礎科學研究、全國性大江大河治理等。準公共產品性質上介于純公共產品與私人產品之間，具有效益上的外溢性和消費過程中一定程度的排他性與競爭性等方面的特征，如農業科技教育、農村基礎設施、農村電力等。

（二）農村公共產品供給的重要性和功能

農村公共產品的供給對于促進傳統農業轉向現代農業，以及農村工業化都具有重要的現實意義和長遠的戰略意義。

1.農村公共產品的充足供給是農業生產順利進行的基礎。農業是自然風險與市場風險相互交織的弱勢產業，生產經營具有不確定性和復雜性，尤其是在我國農村生產力發展還處于相對落后階段，傳統農業技術進步緩慢又直接制約著邊際產出率，很大一部分農村仍然是靠天吃飯，因此客觀上對規避自然風險和確保基本農田生產的公共產品有著天然的第一需求，實現公共產品的有效供給顯得尤為重要。

2.農村公共產品的有效供給是分散的戶營經濟模式維系的前提。1978年以來，以家庭聯產承包責任制為基礎的農村經濟體制改革形成了以家庭小生產為基礎的分散農業組織結構，由于農村農田水利基礎設施建設、道路交通等公共產品存在著較強的外溢性，農民出于投資收益比較不愿主動增加公共產品的供給，很難實現西方發達市場經濟國家那樣利用市場集中度來達到家庭農戶某些公共事務的內部化。我國農業產業化剛剛起步，小農戶面臨著諸多私人生產無法無力承擔的公共問題，農戶無力支撐日益龐大的農產品市場化的發展，從而迫切需要政府提供中介連接機制的公共產品需求。

3.農村公共產品在動員社會資源流向農村方面具有重要的導向功能。福利經濟學認為，國家公民都有無差別享受社會福利的權力^[2]，改革開放以來，在市場經濟規律作用下，社會資源按照利潤最大化原則“自然”地由農村流向城市，在某種程度上進一步加深了我國經濟的二元結構。而在以市場配置資源為主的條件下，增加社會資源向農村流入的任務就不能通過強制的方式進行，只能通過增加農村公共產品供給和服務，來不斷改善農村的投資環境和生活條件，從而引來公共資源以提高農村對資源的占有率，實現社會資源在城鄉之間配置的基本均衡，最終提高我國社會資源的利用效率。

二、黑龍江省農村公共產品投入現狀分析

自2006年國家啟動新農村建設以來，黑龍江省積極貫徹落實國家的各項惠農政策，加大對農村社會事業的財政投入力度，取得了明顯成效，僅2007年省本級財政就投入支農資金66．1億元，新建設農村公路20800公里，新建和改造住房10萬戶，農村教育“兩免一補”政策全部落實到位，新型農村合作醫療在全省全面鋪開，農村五保戶實現應保盡保。但是與城鎮社會事業發展和農村群眾的社會需求相比，全省農村社會事業總體發展水平還相對滯后，沒有形成持續、穩定的公共產品投入機制，農村公共產品的供給面臨著投入主體缺位、資金投入不足等一些不容忽視和亟待解決的問題。

（一）黑龍江省農村公共產品供給投入存在的問題

1.政府對農村公共產品的投入總量不足。“十五”以來，黑龍江省城市和農村公共財政的投資比例為89．4：10．6，全省文化教育投資的94．2%、衛生和社會福利投資的87．6%都用于城市，而農村只占5．8%和12．4%。2006年，農村衛生醫療、文化體育、廣播電視和社會保障等事業支出僅占總支出的2．45%，無法滿足正常發展需要。農村實施稅費改革后，取消了農業稅、教育附加和鄉統籌、村提留，使發展農村社會事業的經費出現新的缺口，根本沒有余力顧及公共產品的生產，全省60%多的農村中小學辦公用經費得不到保障；50%的縣區級財政對鄉鎮衛生院的定額定向補助政策落實不到位；農村科技和文化單位只能保證職工開支，工作經費匱乏。

2.農村公共財政的投入結構不合理。農村基層政府受內部性的影響，部分地方政府部門個體利益動機膨脹，在決定公共產品投入時更多的是追求自身的組織目標或自身利益，而非公共利益或社會福利，對農民的實際需求及承受能力考慮過少，無視農業基礎設施和社會事業發展嚴重滯后等實際，片面追求“政績工程”、“形象工程”，大搞各項達標升級活動，導致一些公共產品提供超越農民的現實需要，使農村公共產品資金投入供需結構失調，資金供給過剩和短缺現象并存。統計，黑龍江省農村公共產品投入中直接用于農民基本生產和生活需要的比重只有23．2%，農業推廣經費僅占農業產值的0．27%，低于世界銀行確定的發展中國家1%-2%的標準。

3.農村公共產品的資金投入主體過于單一。以政府投入為主導、農民積極參與、社會資本廣泛注入的公共事業建設籌資機制尚未形成。由于農村公共產品的非排他性和非競爭性的特點，不能避免“免費搭車”的問題，使農民和企業等市場主體缺乏主動投資農村公共產品的內在動力。而受農業生產市場風險高、比較效益低下等因素的影響，農村公共產品建設從市場上進行融資的難度也比較大，金融機構對農村支持力度與農業的貢獻不對稱。2006年，全省金融機構吸儲農戶儲蓄和農業存款496．1億元，農業貸款僅為259．6億元，分別僅占城鄉存貸款總量的11．3%和6．5%，^[3]其中用于發展農村社會事業的比重則更少。

4.農村公共產品資金使用效果差。財政農業支出實行分塊管理，由于分屬不同部門管理，財政資金在使用方向、實施范圍、建設內容、項目安排等方面不同程度地存在條塊分割，有限的資金不能形成合力。農村公共產品的財政投入渠道不健全，稅費改革取消了鄉統籌等制度外收費，國家相應補助地方一定轉移支付資金，但除了確保鄉鎮機構正常運轉和義務教育經費正常需要外，對其他公共產品投入沒有作出硬性的專門規定，實際工作中農村公共產品提供存在經費困難的問題。稅費改革后部分公共產品和公共服務質量下降，教師等公共服務管理和專業技術人員大量流失，部分基本公共服務提供面臨挑戰。

（二）制約黑龍江省農村公共產品投入的深層制度原因

1.城鄉二元結構的體制慣性影響。受計劃經濟時期實施的城鄉割離、犧牲農村的發展戰略影響，黑龍江省在農村公共產品的資金投入上具有明顯的二元化特征，財政資源配置的城市化和工業化傾向明顯，形成了城鄉不均衡的國民收入和社會利益分配格局和制度，造成國家財政對農村基礎設施、基礎教育、生態環境建設、農業科研等公共物品和準公共物品投入長期嚴重不足，使農業發展的資金和技術的短缺，整個農村經濟結構的調整升級缺乏動力和支撐體系。

2.公共產品投入主體的動力不足。從某種程度講，農業公共產品投資是社會效益和經濟效益的有機結合^[4]，但由于農業屬于自然風險高、比較效益低的弱質產業，按照資源最優配置原理，政府在短期內投資的經濟效益與社會效益并非一致，而是更注重追求資金的贏利性，特別是地方政府對公共產品的投入缺乏動力。而市場上資金和農民自身也出于資金利用利益最大化的原則，不愿投入公共產品，而是通過“搭便車”的行為來享受農村公共產品。而政府對農村公共產品的投資主體壟斷限制，也制約了社會資本的投資，從而使得公共產品供給的難度增大。

3.公共產品供給的事權和財權不統一。按照公共財政理論，公共產品的供給應該主要由中央及地方各級政府承擔，中央及地方各級政府從強制性的稅收收入中進行預算安排。但在現行體制下，中央與地方雖然劃分了財權，但對農村公共產品供給事權在各級政府的界定不盡合理，特別是在農村公共產品和公共服務供給方面，本該由上級政府投資的公共產品，有的卻通過轉移事權交由下級政府提供。而地方政府由于財力限制以及資源分配的非農偏好，導致支援農業支出數量偏少，公共財政預算內的低投入造成制度內公共產品供給嚴重不足。為了提供最基本的農村公共產品供應只好通過預算外和制度外收入彌補經費的不足，形成了“純公共產品由政府財政承擔，準公共產品由農民自己承擔”的供給格局，使農村公共產品的供給呈現為體制外供給的特點。

4.農村公共產品的投入決策機制存在明顯的制度缺欠。目前農村現行的公共產品的供給體制是一種自上而下的體制，即農村公共產品的供給在很大程度上取決于“上級”的偏好，由“上級”決定提供公共產品供給的品種和數量，公共產品供給的決策權掌握在政府手中，農民沒有參與決策、影響決策的能力和資格，在政績考核和經濟利益的驅動下，地方政府往往不顧農村的客觀條件，熱衷于一些見效快、易出成績的短期公共項目，而不愿提供農業科技成果的推廣和應用等公共產品所需資金。其結果不可避免地帶來了農村公共資源籌集和使用的失衡，導致農村公共產品供給成本增高、增長無序，無形中加重了農民負擔，損害了農村社會經濟的健康發展。

三、增加農村公共產品供給資金投入的對策和建議

加快農村公共產品供給體制改革是社會主義新農村建設的關鍵環節。黑龍江省作為農業大省，要努力消除傳統城鄉二元結構體制的影響，轉變重城輕鄉公共財政支出結構，加大財政對農村公共產品的支持力度，完善農業公共財政的使用、管理體制，建立起以政府投入為主體，農民和社會資本積極參與的農村公共產品投入新機制。

（一）加大公共財政對農村社會事業發展的投入力度

黑龍江省已進入工業反哺農業、城市支持農村的新階段。順應這一發展趨勢，各級政府應按照對農村農民多予少取的要求，調整收入分配結構，在現有財力中增加農村社會事業發展份額。要將新增的教育、衛生、文化等公共事業支出主要用于農村，把基礎設施建設投資的重點放在農業和農村。充分發揮公共財政導向作用，加大對農村公共事業重點領域和環節的投入力度，改善農民的生存條件、農業的生產基礎和農村的發展環境。執行相關法律規定，建立農業和農村社會事業每年投入增長幅度高于財政經常性收入增長幅度的財政自然增長機制，在有限的財力中對農村社會事業實行傾斜，逐步加大投入力度。對農村社會事業經費實行嚴格預算管理，確保按時足額到位。加強監督檢查，提高使用效益。

（二）科學界定各級政府在農村公共產品供給中的財權和事權

根據公共產品的層次性，受益范圍遍及全國的公共產品，由中央提供，受益范圍主要是地方的公共產品，由相應層級的地方政府提供，具有效益外溢性的地方性公共產品則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供^[5]；根據公共產品的非排他性和非競爭性程度，純公共產品主要由中央和省級政府提供，排他成本高的準公共產品由基層政府提供。按照財權與事權對稱的原則，調整中央與地方政府之間的財權分配格局。同時，還要建立規范的轉移支付制度，以平衡各地區財力差異，實現公共產品供給均等化。

（三）建立農村公共產品投入的公共選擇機制和監督管理機制

通過推進農村基層民主制度建設、改革農村基層領導選舉制度，提高農民的民主參與意識等工作，建立充分體現農民意愿的公共產品需求表達機制，實現農村公共產品供給決策由“自上而下”向“自下而上”的轉變。逐步健全農村公共資金監督管理機制，提高資金利用效率。整合資金，加強統籌協調和統一安排；精簡財政資金撥付的中間環節，減少資金“漏損”；進一步完善項目評估制度、法人責任制、工程招標投標等管理制度；在縣、鄉鎮、村建立起三級監管網絡和監管機制，實行村務公開，政務公開。

（四）實現農村公共產品供給主體和供給方式的多元化

黑龍江省屬于經濟欠發達省份，財政總體實力還不雄厚，用于增加農村公共產品的財政資金非常有限，僅僅依靠財政力量難以保證農村公共產品的有效供給。要采取有效形式，通過引入社會資本，實現公共產品供給主體多元化。除了純公共產品必須由政府提供外，其他農村公共產品要逐步向各類社會組織如企事業單位和非政府公共組織開放，采用財政補助、稅收、價格等政策吸引外資和民間資本投入農村社會事業發展建設項目。組織社會力量開展向農村貧困地區捐贈活動，助醫助學。強化農村金融支持，擴大金融服務范圍，縣鄉儲蓄機構從農村吸收的資金，在優先解決農民生產資金需要的同時，對農民開辦農村社會事業發展項目發放貸款。扶貧資金、社會福利彩票和體育彩票基金，要向農村社會事業發展增加投放比重。逐步建立國家、集體、個人，內資和外資，政府資金和社會資金相結合的多元化的投入新機制。

（五）完善縣鄉財政管理制度

探索“鄉財縣管鄉用”財政管理方式，^[6]改革縣鄉財政預算制度，合理核定縣鄉收入基數，嚴格控制支出基數；在縣鄉政府之間試行“分率分稅”的分稅體制，改變稅收返還方法．完善縣鄉分稅制度；穩步推進預算管理改革，強化預算管理，實行部門預算、國庫集中收付和政府采購制度等改革措施；加強縣鄉預算外資金管理。

參考文獻:

[1] 楊紅.中國農村公共產品特殊論 北京:中國稅務出版社，2006:59-66.

[2] 葉文輝.農村公共產品供給體制的改革和制度創新[J].財經研究，2004(2).

[3] 黑龍江省統計局[M].《黑龍江統計年鑒》，中國統計出版社，2007.

[4] 財政部農業司課題組.公共財政覆蓋農村問題研究[J].農業經濟問題，2004(7).

[5] 吳士健.試論農村公共產品供給體制的改革與完善[J].農業經濟問題，2002（7）.

[6] 胡寶珠，杜曉. 農村公共產品供給不足的原因及對策[J].云南社會科學，2004(4).

（責任編輯：張淑蓮）