破解黑龍江省農(nóng)村公共產(chǎn)品投入瓶頸的對策研究

摘要：建立持續(xù)、穩(wěn)定的資金投入機制，為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，是建設社會主義新農(nóng)村的基礎和關鍵。受二元經(jīng)濟結構下非均衡的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給體制的影響，黑龍江省農(nóng)村公共產(chǎn)品投入主體長期缺位，農(nóng)村稅費改革也在一定程度上降低了基層政府公共產(chǎn)品的投入能力；現(xiàn)行財政支農(nóng)制度存在著嚴重的設計缺欠，嚴重影響了資金的投入效果，制約了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平的提高。要通過深化農(nóng)村公共產(chǎn)品投入體制改革，充分發(fā)揮政府作為公共產(chǎn)品供給投入主體的作用，多渠道籌集建設資金，構建后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)村公共產(chǎn)品資金投入的新模式，切實提高支農(nóng)效果。

關鍵詞：農(nóng)村；公共產(chǎn)品；投入

中圖分類號：F229．24 文獻標識碼：B

長期以來，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后，一直是影響并制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和推進新農(nóng)村建設的薄弱環(huán)節(jié)，而解決這一問題的關鍵是提供持續(xù)、穩(wěn)定的資金投入來源。黑龍江作為農(nóng)業(yè)大省，面對農(nóng)村稅費改革后農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中出現(xiàn)的投入主體缺位等新情況，必須進一步強化政府作為農(nóng)村公共事業(yè)投入主體作用，引導社會資金更多投向農(nóng)村基礎設施和社會事業(yè)建設領域，建立起政府主導、農(nóng)民積極參與、社會資本廣泛注入的公共事業(yè)建設籌資機制，以更好地滿足農(nóng)村群眾對公共產(chǎn)品和服務的需求。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的界定

（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品的概念及分類

根據(jù)公共經(jīng)濟學理論，社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。所謂公共產(chǎn)品，是指這樣的物品，即每個人消費這種物品不會導致別人對該物品消費的減少，具有非排他性和非競爭性的特點，由私人提供將會導致“市場失靈”，因此只能由政府提供^[1]。農(nóng)村公共產(chǎn)品是對于農(nóng)村私人產(chǎn)品而言的，是指用于滿足農(nóng)村公共需要，具有非競爭性與非排他性的產(chǎn)品。

根據(jù)公共產(chǎn)品的性質而言，農(nóng)村公共產(chǎn)品可分為純公共產(chǎn)品與準公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品是指在消費過程中具有充分的非競爭性與非排他性，即指完全意義上的公共產(chǎn)品，如農(nóng)村環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)基礎科學研究、全國性大江大河治理等。準公共產(chǎn)品性質上介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間，具有效益上的外溢性和消費過程中一定程度的排他性與競爭性等方面的特征，如農(nóng)業(yè)科技教育、農(nóng)村基礎設施、農(nóng)村電力等。

（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要性和功能

農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給對于促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，以及農(nóng)村工業(yè)化都具有重要的現(xiàn)實意義和長遠的戰(zhàn)略意義。

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品的充足供給是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)順利進行的基礎。農(nóng)業(yè)是自然風險與市場風險相互交織的弱勢產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)經(jīng)營具有不確定性和復雜性，尤其是在我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展還處于相對落后階段，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術進步緩慢又直接制約著邊際產(chǎn)出率，很大一部分農(nóng)村仍然是靠天吃飯，因此客觀上對規(guī)避自然風險和確保基本農(nóng)田生產(chǎn)的公共產(chǎn)品有著天然的第一需求，實現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給顯得尤為重要。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給是分散的戶營經(jīng)濟模式維系的前提。1978年以來，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革形成了以家庭小生產(chǎn)為基礎的分散農(nóng)業(yè)組織結構，由于農(nóng)村農(nóng)田水利基礎設施建設、道路交通等公共產(chǎn)品存在著較強的外溢性，農(nóng)民出于投資收益比較不愿主動增加公共產(chǎn)品的供給，很難實現(xiàn)西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家那樣利用市場集中度來達到家庭農(nóng)戶某些公共事務的內部化。我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化剛剛起步，小農(nóng)戶面臨著諸多私人生產(chǎn)無法無力承擔的公共問題，農(nóng)戶無力支撐日益龐大的農(nóng)產(chǎn)品市場化的發(fā)展，從而迫切需要政府提供中介連接機制的公共產(chǎn)品需求。

3.農(nóng)村公共產(chǎn)品在動員社會資源流向農(nóng)村方面具有重要的導向功能。福利經(jīng)濟學認為，國家公民都有無差別享受社會福利的權力^[2]，改革開放以來，在市場經(jīng)濟規(guī)律作用下，社會資源按照利潤最大化原則“自然”地由農(nóng)村流向城市，在某種程度上進一步加深了我國經(jīng)濟的二元結構。而在以市場配置資源為主的條件下，增加社會資源向農(nóng)村流入的任務就不能通過強制的方式進行，只能通過增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和服務，來不斷改善農(nóng)村的投資環(huán)境和生活條件，從而引來公共資源以提高農(nóng)村對資源的占有率，實現(xiàn)社會資源在城鄉(xiāng)之間配置的基本均衡，最終提高我國社會資源的利用效率。

二、黑龍江省農(nóng)村公共產(chǎn)品投入現(xiàn)狀分析

自2006年國家啟動新農(nóng)村建設以來，黑龍江省積極貫徹落實國家的各項惠農(nóng)政策，加大對農(nóng)村社會事業(yè)的財政投入力度，取得了明顯成效，僅2007年省本級財政就投入支農(nóng)資金66．1億元，新建設農(nóng)村公路20800公里，新建和改造住房10萬戶，農(nóng)村教育“兩免一補”政策全部落實到位，新型農(nóng)村合作醫(yī)療在全省全面鋪開，農(nóng)村五保戶實現(xiàn)應保盡保。但是與城鎮(zhèn)社會事業(yè)發(fā)展和農(nóng)村群眾的社會需求相比，全省農(nóng)村社會事業(yè)總體發(fā)展水平還相對滯后，沒有形成持續(xù)、穩(wěn)定的公共產(chǎn)品投入機制，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給面臨著投入主體缺位、資金投入不足等一些不容忽視和亟待解決的問題。

（一）黑龍江省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給投入存在的問題

1.政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入總量不足。“十五”以來，黑龍江省城市和農(nóng)村公共財政的投資比例為89．4：10．6，全省文化教育投資的94．2%、衛(wèi)生和社會福利投資的87．6%都用于城市，而農(nóng)村只占5．8%和12．4%。2006年，農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療、文化體育、廣播電視和社會保障等事業(yè)支出僅占總支出的2．45%，無法滿足正常發(fā)展需要。農(nóng)村實施稅費改革后，取消了農(nóng)業(yè)稅、教育附加和鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留，使發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)的經(jīng)費出現(xiàn)新的缺口，根本沒有余力顧及公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，全省60%多的農(nóng)村中小學辦公用經(jīng)費得不到保障；50%的縣區(qū)級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的定額定向補助政策落實不到位；農(nóng)村科技和文化單位只能保證職工開支，工作經(jīng)費匱乏。

2.農(nóng)村公共財政的投入結構不合理。農(nóng)村基層政府受內部性的影響，部分地方政府部門個體利益動機膨脹，在決定公共產(chǎn)品投入時更多的是追求自身的組織目標或自身利益，而非公共利益或社會福利，對農(nóng)民的實際需求及承受能力考慮過少，無視農(nóng)業(yè)基礎設施和社會事業(yè)發(fā)展嚴重滯后等實際，片面追求“政績工程”、“形象工程”，大搞各項達標升級活動，導致一些公共產(chǎn)品提供超越農(nóng)民的現(xiàn)實需要，使農(nóng)村公共產(chǎn)品資金投入供需結構失調，資金供給過剩和短缺現(xiàn)象并存。統(tǒng)計，黑龍江省農(nóng)村公共產(chǎn)品投入中直接用于農(nóng)民基本生產(chǎn)和生活需要的比重只有23．2%，農(nóng)業(yè)推廣經(jīng)費僅占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的0．27%，低于世界銀行確定的發(fā)展中國家1%-2%的標準。

3.農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金投入主體過于單一。以政府投入為主導、農(nóng)民積極參與、社會資本廣泛注入的公共事業(yè)建設籌資機制尚未形成。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性的特點，不能避免“免費搭車”的問題，使農(nóng)民和企業(yè)等市場主體缺乏主動投資農(nóng)村公共產(chǎn)品的內在動力。而受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場風險高、比較效益低下等因素的影響，農(nóng)村公共產(chǎn)品建設從市場上進行融資的難度也比較大，金融機構對農(nóng)村支持力度與農(nóng)業(yè)的貢獻不對稱。2006年，全省金融機構吸儲農(nóng)戶儲蓄和農(nóng)業(yè)存款496．1億元，農(nóng)業(yè)貸款僅為259．6億元，分別僅占城鄉(xiāng)存貸款總量的11．3%和6．5%，^[3]其中用于發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)的比重則更少。

4.農(nóng)村公共產(chǎn)品資金使用效果差。財政農(nóng)業(yè)支出實行分塊管理，由于分屬不同部門管理，財政資金在使用方向、實施范圍、建設內容、項目安排等方面不同程度地存在條塊分割，有限的資金不能形成合力。農(nóng)村公共產(chǎn)品的財政投入渠道不健全，稅費改革取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌等制度外收費，國家相應補助地方一定轉移支付資金，但除了確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構正常運轉和義務教育經(jīng)費正常需要外，對其他公共產(chǎn)品投入沒有作出硬性的專門規(guī)定，實際工作中農(nóng)村公共產(chǎn)品提供存在經(jīng)費困難的問題。稅費改革后部分公共產(chǎn)品和公共服務質量下降，教師等公共服務管理和專業(yè)技術人員大量流失，部分基本公共服務提供面臨挑戰(zhàn)。

（二）制約黑龍江省農(nóng)村公共產(chǎn)品投入的深層制度原因

1.城鄉(xiāng)二元結構的體制慣性影響。受計劃經(jīng)濟時期實施的城鄉(xiāng)割離、犧牲農(nóng)村的發(fā)展戰(zhàn)略影響，黑龍江省在農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金投入上具有明顯的二元化特征，財政資源配置的城市化和工業(yè)化傾向明顯，形成了城鄉(xiāng)不均衡的國民收入和社會利益分配格局和制度，造成國家財政對農(nóng)村基礎設施、基礎教育、生態(tài)環(huán)境建設、農(nóng)業(yè)科研等公共物品和準公共物品投入長期嚴重不足，使農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金和技術的短缺，整個農(nóng)村經(jīng)濟結構的調整升級缺乏動力和支撐體系。

2.公共產(chǎn)品投入主體的動力不足。從某種程度講，農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品投資是社會效益和經(jīng)濟效益的有機結合^[4]，但由于農(nóng)業(yè)屬于自然風險高、比較效益低的弱質產(chǎn)業(yè)，按照資源最優(yōu)配置原理，政府在短期內投資的經(jīng)濟效益與社會效益并非一致，而是更注重追求資金的贏利性，特別是地方政府對公共產(chǎn)品的投入缺乏動力。而市場上資金和農(nóng)民自身也出于資金利用利益最大化的原則，不愿投入公共產(chǎn)品，而是通過“搭便車”的行為來享受農(nóng)村公共產(chǎn)品。而政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資主體壟斷限制，也制約了社會資本的投資，從而使得公共產(chǎn)品供給的難度增大。

3.公共產(chǎn)品供給的事權和財權不統(tǒng)一。按照公共財政理論，公共產(chǎn)品的供給應該主要由中央及地方各級政府承擔，中央及地方各級政府從強制性的稅收收入中進行預算安排。但在現(xiàn)行體制下，中央與地方雖然劃分了財權，但對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給事權在各級政府的界定不盡合理，特別是在農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務供給方面，本該由上級政府投資的公共產(chǎn)品，有的卻通過轉移事權交由下級政府提供。而地方政府由于財力限制以及資源分配的非農(nóng)偏好，導致支援農(nóng)業(yè)支出數(shù)量偏少，公共財政預算內的低投入造成制度內公共產(chǎn)品供給嚴重不足。為了提供最基本的農(nóng)村公共產(chǎn)品供應只好通過預算外和制度外收入彌補經(jīng)費的不足，形成了“純公共產(chǎn)品由政府財政承擔，準公共產(chǎn)品由農(nóng)民自己承擔”的供給格局，使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給呈現(xiàn)為體制外供給的特點。

4.農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入決策機制存在明顯的制度缺欠。目前農(nóng)村現(xiàn)行的公共產(chǎn)品的供給體制是一種自上而下的體制，即農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給在很大程度上取決于“上級”的偏好，由“上級”決定提供公共產(chǎn)品供給的品種和數(shù)量，公共產(chǎn)品供給的決策權掌握在政府手中，農(nóng)民沒有參與決策、影響決策的能力和資格，在政績考核和經(jīng)濟利益的驅動下，地方政府往往不顧農(nóng)村的客觀條件，熱衷于一些見效快、易出成績的短期公共項目，而不愿提供農(nóng)業(yè)科技成果的推廣和應用等公共產(chǎn)品所需資金。其結果不可避免地帶來了農(nóng)村公共資源籌集和使用的失衡，導致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成本增高、增長無序，無形中加重了農(nóng)民負擔，損害了農(nóng)村社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。

三、增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金投入的對策和建議

加快農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制改革是社會主義新農(nóng)村建設的關鍵環(huán)節(jié)。黑龍江省作為農(nóng)業(yè)大省，要努力消除傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結構體制的影響，轉變重城輕鄉(xiāng)公共財政支出結構，加大財政對農(nóng)村公共產(chǎn)品的支持力度，完善農(nóng)業(yè)公共財政的使用、管理體制，建立起以政府投入為主體，農(nóng)民和社會資本積極參與的農(nóng)村公共產(chǎn)品投入新機制。

（一）加大公共財政對農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的投入力度

黑龍江省已進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新階段。順應這一發(fā)展趨勢，各級政府應按照對農(nóng)村農(nóng)民多予少取的要求，調整收入分配結構，在現(xiàn)有財力中增加農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展份額。要將新增的教育、衛(wèi)生、文化等公共事業(yè)支出主要用于農(nóng)村，把基礎設施建設投資的重點放在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。充分發(fā)揮公共財政導向作用，加大對農(nóng)村公共事業(yè)重點領域和環(huán)節(jié)的投入力度，改善農(nóng)民的生存條件、農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)基礎和農(nóng)村的發(fā)展環(huán)境。執(zhí)行相關法律規(guī)定，建立農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會事業(yè)每年投入增長幅度高于財政經(jīng)常性收入增長幅度的財政自然增長機制，在有限的財力中對農(nóng)村社會事業(yè)實行傾斜，逐步加大投入力度。對農(nóng)村社會事業(yè)經(jīng)費實行嚴格預算管理，確保按時足額到位。加強監(jiān)督檢查，提高使用效益。

（二）科學界定各級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的財權和事權

根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性，受益范圍遍及全國的公共產(chǎn)品，由中央提供，受益范圍主要是地方的公共產(chǎn)品，由相應層級的地方政府提供，具有效益外溢性的地方性公共產(chǎn)品則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供^[5]；根據(jù)公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性程度，純公共產(chǎn)品主要由中央和省級政府提供，排他成本高的準公共產(chǎn)品由基層政府提供。按照財權與事權對稱的原則，調整中央與地方政府之間的財權分配格局。同時，還要建立規(guī)范的轉移支付制度，以平衡各地區(qū)財力差異，實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給均等化。

（三）建立農(nóng)村公共產(chǎn)品投入的公共選擇機制和監(jiān)督管理機制

通過推進農(nóng)村基層民主制度建設、改革農(nóng)村基層領導選舉制度，提高農(nóng)民的民主參與意識等工作，建立充分體現(xiàn)農(nóng)民意愿的公共產(chǎn)品需求表達機制，實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策由“自上而下”向“自下而上”的轉變。逐步健全農(nóng)村公共資金監(jiān)督管理機制，提高資金利用效率。整合資金，加強統(tǒng)籌協(xié)調和統(tǒng)一安排；精簡財政資金撥付的中間環(huán)節(jié)，減少資金“漏損”；進一步完善項目評估制度、法人責任制、工程招標投標等管理制度；在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村建立起三級監(jiān)管網(wǎng)絡和監(jiān)管機制，實行村務公開，政務公開。

（四）實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體和供給方式的多元化

黑龍江省屬于經(jīng)濟欠發(fā)達省份，財政總體實力還不雄厚，用于增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的財政資金非常有限，僅僅依靠財政力量難以保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。要采取有效形式，通過引入社會資本，實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給主體多元化。除了純公共產(chǎn)品必須由政府提供外，其他農(nóng)村公共產(chǎn)品要逐步向各類社會組織如企事業(yè)單位和非政府公共組織開放，采用財政補助、稅收、價格等政策吸引外資和民間資本投入農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展建設項目。組織社會力量開展向農(nóng)村貧困地區(qū)捐贈活動，助醫(yī)助學。強化農(nóng)村金融支持，擴大金融服務范圍，縣鄉(xiāng)儲蓄機構從農(nóng)村吸收的資金，在優(yōu)先解決農(nóng)民生產(chǎn)資金需要的同時，對農(nóng)民開辦農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展項目發(fā)放貸款。扶貧資金、社會福利彩票和體育彩票基金，要向農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展增加投放比重。逐步建立國家、集體、個人，內資和外資，政府資金和社會資金相結合的多元化的投入新機制。

（五）完善縣鄉(xiāng)財政管理制度

探索“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”財政管理方式，^[6]改革縣鄉(xiāng)財政預算制度，合理核定縣鄉(xiāng)收入基數(shù)，嚴格控制支出基數(shù)；在縣鄉(xiāng)政府之間試行“分率分稅”的分稅體制，改變稅收返還方法．完善縣鄉(xiāng)分稅制度；穩(wěn)步推進預算管理改革，強化預算管理，實行部門預算、國庫集中收付和政府采購制度等改革措施；加強縣鄉(xiāng)預算外資金管理。

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（責任編輯：張淑蓮）