后稅費時代村干部職能定位的實證分析

摘要：通過對海陽市留格鎮的調查，發現農業免稅后村干部職能重點較免稅前發生了很大的變化，不管是村民還是村干部都對免稅后村干部職能有了新的要求和認識。對調查結果進一步分析發現，雖然帶領村民發展經濟增收致富職能是村民和村干部都希望的，但是該職能不宜再作為對村干部的硬性要求及其職能重點，“后稅費時代”村干部的職能重點應當轉向公共事業服務職能。

關鍵詞：村干部；職能定位；后稅費時代

中圖分類號：F325．4 文獻標識碼：A

An Empirical Analysis on Village Cadres' on Function in the Post-agriculture-tax Time

SUN Hao-jie1， WANG Zheng-bing1， LI Jia-xiao2

（1.College of Economics and Management， Northwest A＆F University， Yangling 712100，China;

2.Research Institute of Economics，Qingdao Academy of Social Sciences，Qingdao 266071，China）

Abstract:

Through the survey on Liuge Town，Haiyang City， the cadre's function has actually changed after the reforms of taxation polices.The villagers and cadres have new demands and awareness to cadre's function. The results show that， although the villagers hope that cadres canlead them to get rich and the cadres also hope they can do so，this function cannot continue to be emphasized. In the post-agriculture-tax time， cadres' function should focus on the public service.

2006年1月1日，施行近50年的《中華人民共和國農業稅條例》正式廢止，農業稅這一實施了上千年的古老稅種成為歷史，我國迎來了農業免稅的“后稅費時代”。2006年中共中央的“一號文件”《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中指出當前中國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段。

村干部作為整個國家政權的末梢，國家與廣大農民的維系紐帶，在農村經濟發展中扮演著重要的角色。“后稅費時代”村干部一方面工作內容的突然減少使其無所適從；另一方面擁有了更多的時間和精力，從而可以更好的為村民服務，而國家也適時的給予了農村大量的財政和政策支持。此種形勢下，村干部職能應該向什么方向轉變，是應當認真思考的問題。

一、調查方法

本次調查采取了問卷調查與開座談會相結合的方法。在市委組織及其下屬基層辦的直接協助下，對海陽市留格鎮進行了重典調查。對村干部的調查主要是利用開會的機會在市相關領導的協助下進行，采用問卷調查和座談相結合的方法。共發放村干部問卷50份，村民問卷200份，村干部問卷由于在相關領導協助下集中獲取基本可用，村民問卷收回198份問卷，經篩選后確定有效問卷160份。以下分析均基于本次的調查數據。

另外需要說明的是，對村干部職能的調查是以村干部主要12項工作內容為基礎進行。根據以往的調研經驗，如此眾多的選項若讓村民對其進行排序，對其來說是一項很難完成的工作，即使排出其結果的有效性也有待考查。因此在設計問卷時，將村干部的每個工作內容分別設計一個題目，將其設計為重要程度選擇題，減輕了村民的答題難度，同時提高了調查數據的準確程度。

二、后稅費時代村民和村干部對村干部職能的認識

根據對海陽市留格鎮的調查并結合其他一些研究成果，村干部所做工作主要有以下幾個方面：(1)稅費收取工作；(2)計劃生育工作；(3)帶領村民發展經濟增收致富；(4)接待上級領導；(5)農村文化事業；(6)農村基礎設施建設；(7)宣傳科技知識、科教興農；(8)管理本村土地；(9)村級治安工作；(10)維護村民利益，向上級反映村民意見和建議；(11)村醫療衛生狀況及福利工作；(12)村基礎教育工作。

首先調查了免稅后村民對村干部主要十二項工作內容的重要程度排序，這能反映出村民對新時期村干部的要求。

根據表1和圖1，在目前農村免稅的時代，村民認為村干部應該履行的職能情況：(6)，(3)，(11)，(7)，(8)，(10)，(9)，(5)，(12)，(2)，(4)，(1)。從表1和圖1結果中可以看出，在農業免稅時代，村民對村干部的職能提出了新的要求。在免稅前，村民認為稅費收取、計劃生育工作和接待上級領導這三項內容是村干部工作的重心 ，其重要程度遠遠高于其他的內容，這也是免稅前農村矛盾的主要焦點。免稅前村干部作為國家的“代理人”為滿足地方政府的利益需求向村民強制推行國家和地方政府的各種政策，而作為村民“代言人”的功能基本喪失。從調查結果還可以清晰的看出村民對村干部轉變其職能的迫切愿望，村民認為村干部的工作重心應該轉移到農村基礎設施建設、帶領村民發展經濟增收致富、搞好村醫療衛生狀況及福利工作、宣傳科技知識科教興農、管理好本村土地和維護村民利益向上級反映村民意見和建議等方面。

為了更好的反映免稅后村干部的職能情況，對村干部進行了同樣的調查以反映村干部對免稅后自身工作的認識。

比較表1和表2可以看出，村民認為在“后稅費時代”村干部應該履行的職能重點是：(6)；(3)；(11)；(7)；(8)；(10)。而村干部認為在“后稅費時代”自己的工作重點是：(3)；(6)；(8)；(7)；(11)；(10)。這兩種種結果的吻合度相當高，這一點從圖2中也可以看出來。

三、對調查結果的進一步分析

（一）帶領村民致富職能的探討

從調查結果可以看出，不管是村民還是村干部自己都認為村干部應該帶領村民發展經濟增收致富，并將其作為村干部職能的主要方面。而在實踐中各級政府對于村干部在發展經濟、富裕鄉里也提出了很高的要求。為了實現這個目標，村干部往往被要求成為脫貧致富奔小康的帶頭人，同時，選拔村干部的標準也帶有明顯的這種傾向。把農村中率先富裕起來的所謂能人、大戶選拔到村干部的崗位上來，成為近十多年來黨和政府在加強基層建設的一種輿論導向。但是，這種觀念和做法是否有效合理呢？從其他的調查結果和我國農村的實踐來看，這是個很值得重新認識的問題。

根據對海陽市留格鎮的調查促使對這一問題做進一步的思考（見表3、4）：

從表3中可以看出村干部的年齡普遍偏高，而文化程度絕大多數為初中和初中以下，這種文化和年齡結構不僅使筆者對其帶領村民致富的能力產生懷疑，而對這一問題的調查也恰好印證了筆者的疑問，筆者分別對村民和村干部進行了“您認為村干部有能力帶領您增收致富嗎？”和“您認為自己有能力和信心帶領村民增收致富嗎？”的調查，結果如表4。

將表4和前面的調查結果對比可以發現，雖然村民和村干部自己都認為“帶領村民發展經濟增收致富”是村干部職能的主要方面，但是實際上不但大部分村民對此信心不足，村干部自己也有相當一部分認為自己沒有這個能力。

而從我國實踐來看，改革開放20多年來，村干部在帶領村民發展經濟增收致富方面取得了豐碩成果，創造許多經濟奇跡，如溫州、張家港、大邱莊、華西村、南街村等的崛起。但是這種在地方政府帶領下的積極行政給農村帶來的傷害同樣也是非常嚴重的 ，甚至可以說是造成20世紀90年代以來農民負擔過重乃至三農問題凸顯的一個重要原因。如一些地方政府在“逼民致富”的口號下，一再侵害農民的生產經營自主權，沿用計劃經濟的一套辦法，給農民下達產業結構調整計劃，結果造成了災難性的后果。又比如始于20世紀80年代的大辦鄉鎮企業，許多省都提出了鄉鎮企業跑步前進，各級政府層層簽訂責任狀，下達創辦企業的指標任務，辦企業成了所有村干部的頭等大事，但最后這些企業真正給村集體和農民帶來往往是負債。

從以上分析可以得到這樣的結論：“帶領村民發展經濟增收致富”不宜作為對村干部基本要求，也不應以經濟發展指標作為考核村干部業績的主要依據。當然，“帶領村民發展經濟增收致富”仍然可以作為對村干部的一種更高要求，不可否認一部分村干部在這方面仍然做的很好。不將其作為村干部職能的主要方面不等于否定這一職能，而是要讓村干部將其工作的重心轉移到其他方面，首先做好其他基本職能。

村干部的職能重點——公益事業服務職能。2006年全國范圍內免除農業稅，延續了幾千年的“皇糧國稅”徹底取消，中國農民開始步入了史無前例的“無稅時代”。黨的十六屆五中全會又提出建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村的目標。農村基礎設施和公共服務是農業和農村經濟發展的重要支撐，是改善農民生產生活條件的重要物質基礎。加強農村基礎設施建設、改善農村公共服務是推進社會主義新農村建設的重要內容和關鍵環節。

黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中明確規定：“加快建立以工促農、以城帶鄉的長效機制。順應經濟社會發展階段性變化和建設社會主義新農村的要求，堅持多予少取放活的方針，重點在“多予”上下功夫。“抓緊制定將土地出讓金一部分收入用于農業土地開發的管理和監督辦法，依法嚴格收繳土地出讓金和新增建設用地有償使用費”引導農民自愿出資出勞，開展農村小型基礎設施建設，按照建管并重的原則，逐步把農村公路等公益性基礎設施的管護納入國家支持范圍。”

不難看出，中國的農村目前正面臨著前所未有的發展機遇。村干部作為新農村建設的具體實施者，其職能的轉變和重新定位必然要適應這種宏觀形勢。根據以上的調查和分析，“后稅費時代”隨著國家財政轉移支付力度的加大，村干部的職能重點應該轉向協助各級政府辦好村級的公共事務和公益事業。主要包括配合政府做好本村的基礎設施建設和村醫療衛生及福利工作；協助政府管理好本村土地，發揮土地出讓金的轉移支付功能；積極宣傳科技知識，做好科教興農服務工作；協調村民關系，維護村級治安，保護廣大村民的利益等。

注釋：

① 該調查結果也是運用同樣的方法由調查問卷的數據整理所得，但是考慮文章的整體結構，未將該數據分析過程列出，只將數據分析結果與免稅后的村民排序進行比較。

② 根據賀雪峰在《新鄉土中國》中對積極行政的分析，我國屬于典型的積極政府領導下的積極行政，村干部作為地方政府的代理，在農村的積極行政中擔當了重要角色。

參考文獻：

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[2] 孫浩杰，王征兵，汪蘊慧.農村稅費改革后村干部激勵問題探討[J].經濟問題探索，2005(5): 44-46.

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（責任編輯：阿蓮）