三亞亞龍灣度假區(qū)開發(fā)管理模式研究及啟示

[摘要]三亞亞龍灣度假區(qū)是我國(guó)首批12個(gè)國(guó)家級(jí)度假區(qū)中，唯一一個(gè)采用企業(yè)化開發(fā)運(yùn)營(yíng)模式并獲得成功的度假區(qū)。亞龍灣模式對(duì)于我國(guó)度假區(qū)管理體制探索和創(chuàng)新，以及新時(shí)期度假區(qū)開發(fā)管理有著積極的借鑒和示范意義。本文通過(guò)長(zhǎng)期深入的案例調(diào)研，在掌握大量翔實(shí)的歷史信息和訪談資料基礎(chǔ)上，廓清了亞龍灣模式的核心特征，即企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)，政府有限介入，政企溝通合作。研究有助于明確亞龍灣開發(fā)中政府和企業(yè)的權(quán)利邊界和各自的角色定位，構(gòu)建更為科學(xué)有效的度假區(qū)治理結(jié)構(gòu)。文章同時(shí)指出了亞龍灣模式運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題，并討論了亞龍灣模式對(duì)于亞龍灣成功開發(fā)的作用及其適用性。

[關(guān)鍵詞]度假區(qū)；企業(yè)化開發(fā)；亞龍灣

[中圖分類號(hào)]F59

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002—5006(2008)01—0013—06

引言

20世紀(jì)90年代初，我國(guó)設(shè)立了首批12個(gè)國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)。其中，三亞亞龍灣度假區(qū)采取了企業(yè)化開發(fā)運(yùn)營(yíng)模式，由亞龍灣開發(fā)股份有限公司主導(dǎo)開發(fā)(以下簡(jiǎn)稱亞龍灣公司)，而其余11個(gè)度假區(qū)均由地方政府主導(dǎo)開發(fā)。十多年過(guò)去了，亞龍灣度假區(qū)開發(fā)逐步走上正軌，并迅速成長(zhǎng)為國(guó)內(nèi)最成功的豪華海濱度假區(qū)。企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)的亞龍灣模式在國(guó)家級(jí)度假區(qū)中獨(dú)樹一幟，對(duì)于我國(guó)度假區(qū)管理體制探索和創(chuàng)新，以及新時(shí)期度假區(qū)開發(fā)管理有著積極的借鑒意義和突出的學(xué)術(shù)研究?jī)r(jià)值。亞龍灣模式的核心特征是什么?在運(yùn)行中可能會(huì)出現(xiàn)什么問(wèn)題?該模式與亞龍灣的成功開發(fā)有無(wú)必然聯(lián)系?亞龍灣模式能否移植到國(guó)內(nèi)其他度假區(qū)?這些問(wèn)題亟待通過(guò)深入的案例研究給予解答。

一些學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到度假區(qū)的管理體制將對(duì)度假區(qū)發(fā)展產(chǎn)生重要影響，如魏小安先生認(rèn)為，度假區(qū)開發(fā)“關(guān)鍵要有一個(gè)好體制”，“在開發(fā)階段，政企合一的體制是最適合發(fā)展的體制”。王國(guó)新認(rèn)為建設(shè)部門與旅游部門的利益之爭(zhēng)，使我國(guó)度假區(qū)往往陷入管理體制不順的困境，度假資源優(yōu)勢(shì)得不到充分發(fā)揮。王瑩等在對(duì)浙江省度假區(qū)調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，度假區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置常采用三種模式：一是度假區(qū)管委會(huì)與旅游局合署辦公，二是設(shè)立獨(dú)立的度假區(qū)管委會(huì)，三是度假區(qū)管委會(huì)與區(qū)域新開發(fā)區(qū)管委會(huì)合并。其中，第二種模式對(duì)于相對(duì)成熟的度假區(qū)比較適合。總的來(lái)看，現(xiàn)有研究大多屬于經(jīng)驗(yàn)判斷，還未深入到度假區(qū)管理體制內(nèi)部，探究不同管理體制特征及其對(duì)度假區(qū)開發(fā)的實(shí)質(zhì)性影響。因此，對(duì)于亞龍灣這樣成功案例的深入剖析更具有揭示性意義(revealing)。本研究通過(guò)長(zhǎng)期深入的案例調(diào)研，在掌握大量翔實(shí)的歷史信息和訪談資料基礎(chǔ)上，試圖廓清亞龍灣模式的核心特征及其運(yùn)行中存在的問(wèn)題，明確政府和企業(yè)的權(quán)利邊界和各自的角色定位，并對(duì)亞龍灣模式的適用性進(jìn)行研究。

1 亞龍灣模式的核心特征

1992年三亞市政府為了解決亞龍灣前期開發(fā)的資金問(wèn)題，招股成立了國(guó)有亞龍灣股份公司，由市政府授權(quán)該公司對(duì)亞龍灣度假區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一招商、統(tǒng)一建設(shè)，亞龍灣度假區(qū)從此走上了企業(yè)化開發(fā)的道路。1995年由于公司決策層投資失誤不得不增資擴(kuò)股，中國(guó)糧油進(jìn)出口集團(tuán)在香港注冊(cè)的下屬公司鵬利國(guó)際注資控股，亞龍灣公司遂成為外商投資股份有限公司(如表1)。無(wú)論是國(guó)有公司還是外商投資公司，亞龍灣開發(fā)運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化特征已經(jīng)十分顯著，與政府主導(dǎo)下通常采取的管委會(huì)模式有著本質(zhì)不同。

度假區(qū)管理體制的實(shí)質(zhì)在于圍繞度假區(qū)開發(fā)管理形成的一套制度設(shè)計(jì)和安排，即度假區(qū)治理結(jié)構(gòu)。在我國(guó)度假區(qū)開發(fā)的眾多利益相關(guān)者中，地方政府和度假區(qū)開發(fā)商之間的權(quán)利關(guān)系直接影響到度假區(qū)治理結(jié)構(gòu)及其功能。換言之，度假區(qū)管理體制規(guī)定了政府和開發(fā)企業(yè)在度假區(qū)開發(fā)過(guò)程中各自的權(quán)利范圍和角色定位。從這個(gè)角度來(lái)理解亞龍灣模式，其核心特征可概括為：企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)、政府有限介入、政企溝通合作。

1．1 企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)

亞龍灣公司作為度假區(qū)成片開發(fā)的主開發(fā)商，在規(guī)劃許可的范圍內(nèi)對(duì)度假區(qū)用地享有充分的開發(fā)自主權(quán)。這些開發(fā)行為主要包括：度假區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、自有項(xiàng)目投資及項(xiàng)目招商工作等。

完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)被認(rèn)為是度假區(qū)綜合開發(fā)成功的首要因素。亞龍灣的成功開發(fā)也得益于開發(fā)商對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大手筆投入和營(yíng)造的超乎想象的優(yōu)美環(huán)境。度假區(qū)開發(fā)十多年來(lái)，亞龍灣公司對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投入累計(jì)達(dá)到12億元，建成了亞龍灣郵電分局、衛(wèi)視中心、燃?xì)庹尽|西污水處理廠、變電站及15.6公里的道路及各種市政管線，高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了度假區(qū)內(nèi)用地“七通一平”。更重要的是，亞龍灣內(nèi)最具開發(fā)價(jià)值的海濱一線地，大多是在灣內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施日臻成熟階段轉(zhuǎn)讓的，此時(shí)前期開發(fā)投入已經(jīng)在地價(jià)中得到了較為充分的體現(xiàn)，開發(fā)商能夠獲得較高的邊際回報(bào)率。地方政府主導(dǎo)下的度假區(qū)開發(fā)則大多在基礎(chǔ)設(shè)施投入方面捉襟見(jiàn)肘，只能靠出讓有限的土地資源，以土地?fù)Q資金，進(jìn)行滾動(dòng)發(fā)展，同時(shí)規(guī)劃的控制功能往往弱化。但國(guó)家級(jí)度假區(qū)能夠出讓的土地有限，靠土地出讓金開發(fā)建設(shè)缺口仍然很大。度假區(qū)前期開發(fā)舉步維艱，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，對(duì)后續(xù)引資工作造成很大影響。

國(guó)外綜合型度假區(qū)開發(fā)案例表明，私人投資者一般都不情愿率先在一個(gè)新度假區(qū)冒險(xiǎn)投資，包括亞龍灣在內(nèi)的國(guó)家級(jí)度假區(qū)在招商開發(fā)過(guò)程中也大多經(jīng)歷過(guò)類似的困難時(shí)期。在市場(chǎng)條件尚不成熟，不足以支撐一線豪華度假酒店開發(fā)時(shí)，亞龍灣公司堅(jiān)決保留了最為稀缺的海濱一線土地，避免了一味迎合中小投資商的低檔次開發(fā)。并憑借其雄厚的資金和專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，推行示范性項(xiàng)目開發(fā)戰(zhàn)略，于1996年投資興建中國(guó)第一座五星級(jí)海濱度假酒店——?jiǎng)P萊酒店，引領(lǐng)和示范了國(guó)內(nèi)高星級(jí)度假酒店的設(shè)計(jì)理念和風(fēng)格，給國(guó)內(nèi)高端度假市場(chǎng)帶來(lái)了巨大的沖擊與震撼。凱萊酒店的成功產(chǎn)生了強(qiáng)烈的示范效應(yīng)，引爆了灣內(nèi)高星級(jí)度假酒店的開發(fā)熱潮，對(duì)亞龍灣度假區(qū)開發(fā)起到了非常重要的推動(dòng)作用，也奠定了亞龍灣在國(guó)內(nèi)獨(dú)樹一幟的高端海濱度假區(qū)形象。

與國(guó)內(nèi)其他度假區(qū)“英雄不問(wèn)出處”、“一網(wǎng)打盡”式的招商模式不同，亞龍灣公司在開發(fā)商選擇方面自始至終采取高門檻策略，對(duì)擬進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)的開發(fā)商制定了非常嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并形成了一整套考評(píng)機(jī)制。通常，亞龍灣公司要與擬進(jìn)入的開發(fā)商進(jìn)行多輪談判，對(duì)開發(fā)商的實(shí)力背景、投資理念、市場(chǎng)預(yù)期分析以及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃等進(jìn)行全方位的了解和接觸，以此作為決策的依據(jù)。只有在確定開發(fā)商有能力并與亞龍灣整體發(fā)展理念相吻合時(shí)，亞龍灣公司才會(huì)考慮與其合作。甚至，亞龍灣公司對(duì)某些重要地塊的轉(zhuǎn)讓都沒(méi)有決定權(quán)，需要提交到集團(tuán)由董事會(huì)來(lái)決策，最大限度地保證決策的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。亞龍灣公司與投資商簽訂的土地轉(zhuǎn)讓合同對(duì)擬轉(zhuǎn)讓地塊的用途及投資期限的限制都有嚴(yán)格具體的約定，以約束投資商的開發(fā)行為。新版的合同范本中甚至要求，開發(fā)商在亞龍灣投資的五星級(jí)酒店，建成后必須聘請(qǐng)國(guó)際著名酒店集團(tuán)進(jìn)行管理。在土地開發(fā)進(jìn)度方面，亞龍灣公司沒(méi)有盲目地開發(fā)一塊轉(zhuǎn)讓一塊以獲取短期效益，而是十分注意控制好土地出售的節(jié)奏。公司根據(jù)對(duì)國(guó)內(nèi)外高端度假客源的預(yù)測(cè)分析及灣內(nèi)酒店客房數(shù)量的現(xiàn)狀，每年制訂定量的土地出售計(jì)劃，以平衡發(fā)展，避免酒店之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。自中糧集團(tuán)接手以來(lái)，亞龍灣公司基本上將灣內(nèi)酒店數(shù)量控制在每年增長(zhǎng)一家到一家半的速度，這樣基本可以保證亞龍灣內(nèi)酒店規(guī)模增長(zhǎng)與市場(chǎng)需求增長(zhǎng)大致保持一致。

可見(jiàn)，亞龍灣公司并沒(méi)有將他們和開發(fā)商看成是簡(jiǎn)單的土地買賣關(guān)系，而是更高層面上的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。這種對(duì)自己、對(duì)開發(fā)商高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，自始至終嚴(yán)格執(zhí)行的高門檻策略，保證了亞龍灣內(nèi)度假接待設(shè)施的高品位和高端市場(chǎng)的定位策略。

1．2 政府有限介入

三亞市政府介入亞龍灣開發(fā)管理經(jīng)歷了由全面介入向有限介入的轉(zhuǎn)變。國(guó)有亞龍灣公司時(shí)期，三亞市政府通過(guò)設(shè)立地方政府控股的股份公司，以地區(qū)行政管理主體和公司控股股東的雙重身份全面介入度假區(qū)經(jīng)營(yíng)管理事宜。1995年中糧集團(tuán)控股以后，三亞市政府喪失了直接介入度假區(qū)開發(fā)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，僅作為非控股股東參與公司日常管理，經(jīng)營(yíng)性開發(fā)介入程度大大下降。與此同時(shí)，三亞市政府并沒(méi)有完全淡出，而是強(qiáng)化了作為行政管理主體，對(duì)度假區(qū)進(jìn)行規(guī)劃控制和協(xié)調(diào)的宏觀管理職能。此外，自2000年以來(lái)，三亞市政府在城市營(yíng)銷方面成績(jī)突出，成功舉辦了新絲路模特總決賽、世界小姐總決賽等重要節(jié)事活動(dòng)，尤其是世界小姐總決賽連續(xù)三年在三亞舉辦，使三亞及亞龍灣的知名度和美譽(yù)度空前提高，對(duì)推動(dòng)亞龍灣開發(fā)作用顯著。三亞市政府適時(shí)退出度假區(qū)經(jīng)營(yíng)性開發(fā)，回歸政府行政管理角色，保持對(duì)度假區(qū)開發(fā)適度有效的監(jiān)督管理，并在城市宣傳和推介方面不遺余力，是亞龍灣成功開發(fā)的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，也是亞龍灣模式的重要特征之一。

1．3 政企溝通合作

三亞市政府與亞龍灣公司良好的溝通合作，對(duì)于亞龍灣成功開發(fā)也是必不可少的。政府和企業(yè)圍繞著度假區(qū)開發(fā)的總目標(biāo)必須協(xié)調(diào)，規(guī)劃的制定須在雙方充分溝通的前提下共同討論通過(guò)。開發(fā)進(jìn)程中的政企有效溝通同樣非常重要，因?yàn)檎嬲龑?duì)一個(gè)旅游度假區(qū)規(guī)劃建設(shè)起著決定性影響的是當(dāng)?shù)卣軌蛲ㄟ^(guò)規(guī)劃控制度假區(qū)一切的開發(fā)建設(shè)行為。亞龍灣公司和三亞市政府在亞龍灣開發(fā)理念上始終保持一致，為亞龍灣度假區(qū)一體化開發(fā)奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。此外在諸如移民搬遷、度假區(qū)日常管理、外部協(xié)調(diào)方面也依賴于政企相互配合，共同推動(dòng)度假區(qū)發(fā)展。

1．4 小結(jié)：政府和企業(yè)的權(quán)利邊界

亞龍灣模式十分明確的規(guī)定了亞龍灣公司與三亞市政府之間，圍繞著度假區(qū)開發(fā)管理各自的權(quán)利邊界和角色定位。亞龍灣公司排他性的享有一定時(shí)限內(nèi)度假區(qū)范圍內(nèi)土地的開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自主地安排基礎(chǔ)設(shè)施投入、制定年度土地轉(zhuǎn)讓計(jì)劃、選擇投資商并與之簽訂土地轉(zhuǎn)讓合同、進(jìn)行度假區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投資等市場(chǎng)化行為。三亞市政府及各職能部門，如規(guī)劃、土地、環(huán)保、稅務(wù)、工商、公安等，則依照相關(guān)行政法規(guī)規(guī)定，對(duì)亞龍灣公司的開發(fā)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行歸口監(jiān)督管理。

以規(guī)劃職能為例。三亞市城市規(guī)劃局代表市政府負(fù)責(zé)亞龍灣開發(fā)的兩級(jí)規(guī)劃控制，一是在度假區(qū)土地利用層面上，對(duì)度假區(qū)內(nèi)土地實(shí)行分區(qū)、分地塊的用地指標(biāo)和用地性質(zhì)控制；二是在具體的項(xiàng)目建設(shè)層面上，規(guī)劃局負(fù)責(zé)召集擬建項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案評(píng)審會(huì)，對(duì)擬建項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案進(jìn)行評(píng)估。前一個(gè)層面實(shí)施控制的依據(jù)是政府和企業(yè)共同主持制定的度假區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃，規(guī)劃文本經(jīng)地方人民代表大會(huì)通過(guò)，具有地方性法律文件性質(zhì)。如無(wú)特殊情況需要變更，任何人無(wú)權(quán)更改地塊的既定性質(zhì)和用地指標(biāo)數(shù)據(jù)，亞龍灣公司更無(wú)權(quán)參與控制。后一層面依據(jù)的則是以政府意志為主的專家意見(jiàn)，亞龍灣公司作為開發(fā)商常受邀參加評(píng)審會(huì)，但對(duì)評(píng)審結(jié)果施加影響的能力十分有限。

2 亞龍灣模式運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題

由政府授權(quán)一家企業(yè)對(duì)土地進(jìn)行成片開發(fā)經(jīng)營(yíng)，這在我國(guó)度假區(qū)管理體制探索中是大膽的嘗試。現(xiàn)在來(lái)看，亞龍灣模式取得了初步成功，度假區(qū)開發(fā)建設(shè)已進(jìn)入良性發(fā)展軌道，但該模式在運(yùn)行中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。

2．1 亞龍灣公司與灣內(nèi)其他企業(yè)之間的利益博弈

亞龍灣公司作為度假區(qū)主開發(fā)商，本質(zhì)上只是一個(gè)企業(yè)，并不具有行政管理權(quán)，與進(jìn)入灣內(nèi)的其他投資商在市場(chǎng)地位上是平等的，不存在一個(gè)企業(yè)對(duì)另一個(gè)企業(yè)發(fā)號(hào)施令，一個(gè)企業(yè)要接受另一個(gè)企業(yè)管理的邏輯和法律根據(jù)。隨著進(jìn)入亞龍灣投資商數(shù)量的增多，亞龍灣公司與其他投資商之間的矛盾很難避免。

總的來(lái)看，亞龍灣公司與灣內(nèi)企業(yè)之間的關(guān)系是比較協(xié)調(diào)的，與寰島海底世界酒店之間的矛盾相對(duì)突出。海底世界酒店位于亞龍灣濱海路北側(cè)，參加海上觀光活動(dòng)的游客必須穿過(guò)濱海路才能前往海灘。原有的臨時(shí)下海通道位于假日酒店西側(cè)，通道狹小，經(jīng)常造成游客擁塞。另一方面，熙熙攘攘的觀光客流對(duì)假日酒店度假環(huán)境的私密性造成了一定影響，由此引起酒店之間關(guān)系的緊張。2000年在三亞市政府的協(xié)調(diào)下，由海底世界酒店投資建成通往海灘的正式下海通道。通道建成后，亞龍灣公司與海底世界酒店的矛盾驟然上升。

矛盾的直接原因是公共下海通道的開通使得亞龍灣公司經(jīng)營(yíng)的中心廣場(chǎng)游客量急劇下降。公共下海通道開通以前，進(jìn)入亞龍灣海域的觀光游客絕大多數(shù)從中心廣場(chǎng)購(gòu)票進(jìn)入，為亞龍灣公司帶來(lái)了可觀的景點(diǎn)門票收入。2001年中心廣場(chǎng)共接待游客114萬(wàn)人次，門票收入達(dá)6000多萬(wàn)元。公共下海通道建成后，亞龍灣公司對(duì)于公共海灘的進(jìn)入壟斷性消失了，大量觀光客人從公共下海通道進(jìn)入海灘，中心廣場(chǎng)的游客量急劇下降，2002年僅有31萬(wàn)人次(圖1)。更讓亞龍灣公司不能容忍的是，旅行社為了盡量壓縮成本，直接將團(tuán)隊(duì)客人帶至公共下海通道，而旅行社的報(bào)價(jià)單中卻已經(jīng)包含了中心廣場(chǎng)的門票費(fèi)用。

為了應(yīng)對(duì)中心廣場(chǎng)游客量的急劇下滑，亞龍灣公司采取了多種措施。先是設(shè)置從中心廣場(chǎng)到假日酒店長(zhǎng)達(dá)幾公里的籬笆墻，試圖阻止游客從其他渠道進(jìn)入海灘。后來(lái)發(fā)展到在公共下海通道入口處設(shè)卡驗(yàn)票，這些措施引起游客強(qiáng)烈不滿。盡管在三亞市政府的行政介入下，籬笆墻和驗(yàn)票亭最終得以拆除，事態(tài)得到了一定程度的緩解，但兩家公司之間的矛盾越積越深了。

在下海通道之爭(zhēng)中，兩家企業(yè)雖是平等的市場(chǎng)主體，但實(shí)際的地位是不平等的，作為度假區(qū)主開發(fā)商的亞龍灣公司顯然具有很多其他投資商所不具有的優(yōu)勢(shì)。在下海通道之爭(zhēng)中可以發(fā)現(xiàn)，亞龍灣公司在處理與灣內(nèi)其他企業(yè)之間的矛盾時(shí)，常常難以抑制企業(yè)擴(kuò)權(quán)的沖動(dòng)，試圖利用自己相對(duì)有利的市場(chǎng)地位，采取手段力圖使矛盾在自身的制度框架中得到解決。因此，亞龍灣公司的行為往往具有超企業(yè)的性質(zhì)。然而，亞龍灣公司的越位行為并沒(méi)有有效地解決矛盾，而是使矛盾進(jìn)一步升級(jí)激化。因此，在度假區(qū)企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)的制度框架下，一定程度的政府行政權(quán)力介入對(duì)于協(xié)調(diào)解決企業(yè)之間的矛盾是必不可少的。

2．2 亞龍灣公司與政府之間的利益博弈

如前所述，亞龍灣公司與三亞市政府圍繞著度假區(qū)開發(fā)總體關(guān)系是協(xié)調(diào)的，但在一些具體地塊的開發(fā)轉(zhuǎn)讓事宜上，雙方也難免出現(xiàn)一些摩擦，政府往往在博弈中處于強(qiáng)勢(shì)地位。這一點(diǎn)在強(qiáng)制性拍賣事件中得到了充分體現(xiàn)。

事件的起因是亞龍灣內(nèi)G-16地塊開發(fā)閑置問(wèn)題。該地塊位于環(huán)湖旅游區(qū)，1994年亞龍灣公司獲得環(huán)湖旅游區(qū)土地開發(fā)權(quán)，并在同年4月與海南富源實(shí)業(yè)有限公司簽訂土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，將其中G-16地塊有償轉(zhuǎn)讓給該公司用于興建大使俱樂(lè)部，但一直未到市國(guó)土局辦理土地使用權(quán)變更手續(xù)。之后，富源公司由于種種原因未對(duì)該地塊進(jìn)行開發(fā)，導(dǎo)致該幅地塊閑置。其間，亞龍灣公司按照“七通一平”的要求，為該幅地塊投資配套了相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施。

2001年4月，三亞市政府的81號(hào)決定以亞龍灣公司雖完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但亞龍灣公司與富源實(shí)業(yè)公司簽訂的土地轉(zhuǎn)讓合同至今未依法辦理土地使用權(quán)變更登記，也未對(duì)該地塊進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，致使土地閑置為由，依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條的規(guī)定，決定無(wú)償收回該幅地塊的土地使用權(quán)。

由于三亞市政府的行政性強(qiáng)勢(shì)，亞龍灣公司無(wú)奈向海南省法制辦公室提起行政復(fù)議。慎重起見(jiàn)，海南省法制辦公室將該事件上達(dá)至國(guó)務(wù)院法制辦公室。根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦148號(hào)答復(fù)精神和海南省人大法制委員會(huì)的相關(guān)要求，海南省法制辦公室于2001年12月1日依法做出了“三亞市人民政府81號(hào)決定認(rèn)定的事實(shí)和適用法律錯(cuò)誤，具體行政行為明顯不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)責(zé)成三亞市人民政府重新做出具體行政行為”的審理意見(jiàn)。

至此，亞龍灣公司的上訴得到了中央和省級(jí)法制部門的支持，該事件有了明確的審理結(jié)果，三亞市政府理應(yīng)糾正其無(wú)償收地的行政行為。然而，三亞市政府早在2001年4月30日就將該地塊強(qiáng)制收回，并于同年6月15日將該地塊和已收回的G-15地塊合并為一塊進(jìn)行公開拍賣，最終轉(zhuǎn)讓給了山西華宇集團(tuán)。經(jīng)過(guò)三亞市政府與亞龍灣公司多次協(xié)商，雙方對(duì)該事件最終達(dá)成妥協(xié)。對(duì)于亞龍灣公司在被收回土地的基礎(chǔ)設(shè)施投資額，三亞市政府同意經(jīng)核定后從亞龍灣公司所欠市政府的土地使用權(quán)出讓金額中相應(yīng)扣減，亞龍灣公司也同意給山西華宇公司提供基礎(chǔ)設(shè)施配套服務(wù)。無(wú)論如何，此事件折射出三亞市政府高強(qiáng)度介入度假區(qū)行政管理的沖動(dòng)，以及亞龍灣公司在與市政府博弈中的相對(duì)弱勢(shì)地位。

2．3 亞龍灣土地開發(fā)戰(zhàn)略面臨調(diào)整轉(zhuǎn)型

度假區(qū)主開發(fā)商的利潤(rùn)來(lái)源主要是轉(zhuǎn)讓土地的地價(jià)增值部分，收益模式可概括為購(gòu)買生地——投入開發(fā)——地價(jià)增值——轉(zhuǎn)讓土地——獲得利潤(rùn)。各階段開發(fā)特征及投入和產(chǎn)出之間的大致關(guān)系如表2所示。可見(jiàn)，作為單純的度假區(qū)土地運(yùn)營(yíng)商，可轉(zhuǎn)讓用地的多少直接關(guān)系到企業(yè)利潤(rùn)的增長(zhǎng)空間。

亞龍灣公司獲得授權(quán)的度假區(qū)首期用地面積約6100畝，扣除山地、水面、道路等基礎(chǔ)設(shè)施用地，實(shí)際可轉(zhuǎn)讓用地為3799畝。經(jīng)過(guò)十多年開發(fā)建設(shè)，亞龍灣首期可開發(fā)用地已基本轉(zhuǎn)讓完畢(階段Ⅳ)。目前公司每年用于灣內(nèi)環(huán)境維護(hù)的物業(yè)管理支出達(dá)1000萬(wàn)元以上，未來(lái)土地開發(fā)收益則面臨著干涸的危險(xiǎn)。

因此，以招商開發(fā)為主的亞龍灣企業(yè)化運(yùn)營(yíng)模式，盡管給亞龍灣公司帶來(lái)了巨大的土地開發(fā)收益，但難以保證亞龍灣公司可持續(xù)的利潤(rùn)來(lái)源。而在政府主導(dǎo)開發(fā)背景下，度假區(qū)管理機(jī)構(gòu)有可能通過(guò)地方政府財(cái)政支持或享有區(qū)內(nèi)企業(yè)稅收征繳權(quán)來(lái)彌補(bǔ)管理運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。可見(jiàn)，就開發(fā)運(yùn)營(yíng)模式的穩(wěn)定性和可持續(xù)性來(lái)說(shuō)，由一個(gè)企業(yè)投資開發(fā)度假區(qū)顯然存在一定先天缺陷。在這種情況下，2006年亞龍灣公司管理層對(duì)即將展開的度假區(qū)二期用地開發(fā)戰(zhàn)略做出了重大調(diào)整，主要方向有兩個(gè)：一是更多地利用自有資金進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)而不是招商引資，二是項(xiàng)目開發(fā)重點(diǎn)更多地轉(zhuǎn)向特色度假單元和回報(bào)率更高的度假房地產(chǎn)項(xiàng)目。這標(biāo)志著亞龍灣公司的主營(yíng)業(yè)務(wù)已經(jīng)由原先的土地開發(fā)向綜合性的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、地產(chǎn)投資轉(zhuǎn)變。

3 結(jié)論和啟示

無(wú)論如何，企業(yè)化主導(dǎo)開發(fā)的亞龍灣模式獲得了巨大成功，在度假區(qū)管理體制方面的有益探索對(duì)于新時(shí)期中國(guó)旅游度假區(qū)發(fā)展意義深遠(yuǎn)。亞龍灣模式的成功之處在于構(gòu)建了一種新的、更為科學(xué)有效的度假區(qū)治理結(jié)構(gòu)，有助于實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)者之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的制度優(yōu)化，從而為度假區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展計(jì)劃實(shí)施提供了必要的制度保證。

具體來(lái)說(shuō)，亞龍灣模式相比于度假區(qū)地方政府主導(dǎo)開發(fā)模式，在治理結(jié)構(gòu)方面具有三個(gè)明顯優(yōu)勢(shì)。首先，度假區(qū)產(chǎn)權(quán)主體的模糊性問(wèn)題得到了徹底解決，為度假區(qū)經(jīng)濟(jì)意義上的產(chǎn)權(quán)找到了真正的利益代言人。地方政府的行政任期制將度假區(qū)產(chǎn)權(quán)在時(shí)間緯度上進(jìn)行分割，不同任期的地方政府是不同的利益主體。且地方政府是一個(gè)復(fù)雜的利益集團(tuán)，集團(tuán)內(nèi)部存在不同的利益派別，因此地方政府享有的度假區(qū)產(chǎn)權(quán)往往具有模糊性和非排他性。而度假區(qū)企業(yè)化治理結(jié)構(gòu)通過(guò)契約的形式，由地方政府將度假區(qū)一定期限內(nèi)的開發(fā)權(quán)一次性排他性地授予某企業(yè)。企業(yè)是唯一合法的度假區(qū)開發(fā)主體，是度假區(qū)產(chǎn)權(quán)的真正代言人。產(chǎn)權(quán)明晰有助于避免出現(xiàn)度假區(qū)開發(fā)的“公地悲劇”(tragedy of commons)。其次，度假區(qū)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)更為合理，對(duì)開發(fā)主體產(chǎn)生持續(xù)有效的正向激勵(lì)。大型度假區(qū)開發(fā)是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到項(xiàng)目成功引入并產(chǎn)生稅收效益客觀上需要一個(gè)周期。地方政府治理下，本屆政府往往產(chǎn)生短期行為傾向，利用任期內(nèi)的控制權(quán)去追求任期內(nèi)的度假區(qū)開發(fā)收益。度假區(qū)企業(yè)化治理能夠超脫行政任期制的短期約束，為開發(fā)主體提供持續(xù)穩(wěn)定的理性預(yù)期，有助于產(chǎn)生持續(xù)有效的正向激勵(lì)。第三，度假區(qū)開發(fā)管理權(quán)在政府和企業(yè)間分離，有助于改變地方政府治理下控制權(quán)過(guò)分集中的弊病，通過(guò)建立有效的制度性約束，使得度假區(qū)開發(fā)在穩(wěn)定有效的規(guī)劃控制下進(jìn)行。

盡管亞龍灣模式具有地方政府主導(dǎo)開發(fā)模式無(wú)可比擬的制度優(yōu)勢(shì)，但不能過(guò)分夸大亞龍灣模式在亞龍灣度假區(qū)成功開發(fā)中的作用。事實(shí)上，亞龍灣的成功開發(fā)還依賴于其他特殊因素的共同支撐，如三亞具有國(guó)內(nèi)獨(dú)一無(wú)二的冬季避寒型海濱度假氣候資源，為亞龍灣提供了特殊的旅游吸引物；亞龍灣公司的管理層具有卓越的度假區(qū)管理才能和執(zhí)行力，始終堅(jiān)持高門檻策略，公司股東不因短期利益而放棄度假區(qū)的長(zhǎng)期利益；度假區(qū)開發(fā)初期強(qiáng)有力的移民搬遷政策，保證了度假區(qū)一體化開發(fā)運(yùn)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)等。因此，不能簡(jiǎn)單地將亞龍灣的成功看成是企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)模式的必然結(jié)果，亞龍灣模式僅是從制度層面上構(gòu)建了較為科學(xué)合理的度假區(qū)治理結(jié)構(gòu)，是亞龍灣成功開發(fā)的必要條件，并不是充分必要條件。盲目地在國(guó)內(nèi)其他度假區(qū)中復(fù)制移植亞龍灣模式同樣存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。

亞龍灣模式并不完美，它所構(gòu)建的度假區(qū)治理結(jié)構(gòu)還存在一些不確定因素。度假區(qū)企業(yè)化開發(fā)必須置于一定的外部監(jiān)管下進(jìn)行。然而，地方政府是否有足夠的激勵(lì)去監(jiān)管開發(fā)商的開發(fā)行為?進(jìn)一步分析，開發(fā)商有可能和地方政府串謀，雙方共同攝取短期開發(fā)利益，導(dǎo)致政府的外部監(jiān)督作用弱化。這些問(wèn)題涉及到更為復(fù)雜的利益相關(guān)者之間的關(guān)系，通過(guò)建立激勵(lì)相容(incentive adaptive)的契約關(guān)系和完善相關(guān)規(guī)劃法規(guī)有可能更好地規(guī)范各方行為，同時(shí)引入第三方監(jiān)督力量參與到度假區(qū)開發(fā)中來(lái)，也是未來(lái)度假區(qū)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化的方向。

致謝：感謝亞龍灣公司副總裁俞峰先生和三亞市副市長(zhǎng)李柏青先生給予的支持和幫助!

[責(zé)任編輯：吳巧紅；責(zé)任校對(duì)：王玉潔]