區域旅游合作中的制度分析

[摘要]我國旅游業近年來出現了區域合作的熱湖，有效的制度在其中起到了很大的作用。區域旅游合作實際上是制度變遷的結果。在合作過程中，中央政府與地方政府及各旅游企業應發揮各自的作用，共同打破原有效率低下制度的鎖定，推動合作向前發展。

[關鍵詞]區域旅游合作；制度安排；制度變遷；打破鎖定

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002—5006(2008)01—0067—04

1 前言

進入20世紀90年代后，隨著我國經濟的快速發展，人們物質生活水平不斷提高，從而產生了更高層次的文化需求。各地方政府順應潮流，出臺了大量支持鼓勵旅游業發展的政策與措施，在一些條件較好的地區，旅游業已經成為其經濟發展的重要支撐點。與此同時，區域合作的問題也逐漸得到了人們的關注。但盡管很多地區在名義上提出了合作，卻一直未能取得實效，在很大程度上限制了區域間旅游發展的合作與交融，影響了我國國內旅游業的發展壯大。各地的地方保護政策提高了旅游發展中的邊際成本，降低了旅游設施的利用率。同時，對外地旅游企業的限制看似保護了本地的企業，實際上卻妨礙了企業在自由市場競爭中的發展壯大。在我國對外開放旅游市場后，我們這些溫室里的企業的競爭力將面臨更大的考驗。在這種情況下，對我國區域旅游合作的制度因素進行分析無疑具有重要的現實意義。

2 區域旅游合作中的制度障礙

各地方政府在區域旅游合作問題上的冷淡與旅游業地方保護政策的產生，主要有以下幾方面的原因：

一是政府失靈的影響。政府官員不僅是政治人，同時也是經濟人，“當個人由市場中買者或賣者轉為政治過程中的投票者、納稅人、受益者、政治家或官員時，他們的品行不會發生變化。”因此對市場的干預，特別是在涉及區域問題時自然傾向于保護自身利益，其具體內容包括政府官員的利益、政府部門的利益和政府組織整體的利益。從這一點上看我們也就不難理解各地區地方保護政策的頻頻出臺。同時政府官員本身存在有限理性，由于信息不對稱等原因，其決策也可能出現失誤。在判斷旅游區域合作的利弊得失方面，往往過分關注本地旅游綜合收入與旅游企業的直接收益，對合作所產生的其他間接收益重視程度不夠，因此在涉及合作的問題上能動性不強。

二是市場失靈的影響。旅游產業的發展需要市場機制來配置相關資源與要素，但市場經濟本身又存在一定的局限性。一方面市場機制不能解決經濟的長期發展問題，不能預測未來的經濟變化，無法掌握復雜的需求結構。旅游業的發展受我國宏觀經濟形勢乃至世界經濟形勢變化的影響很大，同時國內每年的旅游熱點也經常變換，這些并不以各地區的自身意愿為轉移。各地區在市場熱點變換的過程中只能集中力量宣傳自身而無暇于關注合作事項。另一方面市場機制無法消除旅游經濟發展中的外部性效應。外部性有正負兩個方面，社會為了達到最大的經濟效果，應該鼓勵那些能夠帶來正外部性效應的生產活動，限制那些帶來負外部效應的經濟活動，但靠市場機制無法達到這一目的。在旅游高峰期出現的人滿為患、交通擁堵現象在任何地區與城市中都是不可避免的，而相關政府將其歸咎于外地游客的涌入而采取種種限制措施自然打擊了區域合作的熱情。

三是搭便車觀念的影響。旅游發展的區域合作應該是一項跨區域的公共事物，需要所有相關地方政府的共同努力，有些地方甚至要做出某些犧牲與讓步。但從經濟人的角度分析，各地方政府一般是對自己有利的事物競相向前，而與己無關的則相互推諉，這也就造成了在涉及跨地區旅游協作的問題上出現了“囚徒困境”的兩難境地。同時，由于是跨地區的公共問題，各地方政府又都希冀于中央政府或其他政府能夠先行一步，自己則可以搭便車，坐享其成。搭便車現象將引起公共物品的枯竭，出現“合成謬誤”的后果，最終導致經濟效率明顯降低。

3 制度安排在區域旅游合作中的作用

進一步推進區域間旅游合作，需要各地方政府共同努力，其中良好而穩定的制度安排非常重要。制度安排是支持經濟單位之間可能合作與競爭的方式的一種安排。制度安排在區域旅游合作中的作用可以歸結為以下幾個方面：

首先是為合作單位彼此間提供安全感和信任感。新制度經濟學認為，制度的一個主要功能就是使復雜的人際間交往過程變得更易理解和更可預見，從而使彼此之間的協調更易發生。在區域旅游合作中，由于信息、監督和執行問題常常難以解決，可靠的約定無法做出，大家相互陷入機會主義的囚徒困境而無法解決。在這種情況下，制度降低了交往中的復雜因素，提供了一種簡化識別負擔的關鍵功能。此外，制度之所以能得到廣泛的好評，是因為它能給合作各方以心理上的舒適感和安全感，使大家感到自己屬于一個有序的、文明的共同體，在其中協調成本很低，風險有限，相互可以信賴。

其次是建立激勵機制。激勵是制度的重要功能，著名經濟史學家諾思認為：“制度構造了人們在政治、社會或經濟方面發生交往的激勵結構。”古典經濟學所描述的單純依靠市場調節在當今社會發展中已經被證明是失敗的手段，說明市場激勵存在漏洞，需要新的機制來調和個人利益與公共利益的矛盾，重新建立激勵機制。結合到區域合作的進程中，各合作單位都希望從合作的過程中獲得收益，其出發點本身是無可厚非的。但這就需要一種激勵機制，既能保障各相關主體在合作過程中獲得的利益，又能激發他們進一步開放自身市場，直至建立起統一的無障礙的大旅游區，真正實現在合作中的“正和博弈”。

第三是防止和化解沖突。合理的制度有助于緩解個人和群體間的沖突，在許多時候，獨立行事的個人和集體之間難免發生沖突。不同的個人在追求其個人目標、行使自己意志的時候，常常會影響他人的行為或收益。于是就產生了如何以較低代價和非暴力形式來解決沖突的問題，以及如何使個體自由受到約束以避免產生破壞性沖突的問題。此時通過制度建設劃定彼此間自主行動的范圍，是發揮這種作用的最佳途徑。合作中的各地方政府由于各自追求的目標并不盡相同，在制定和執行政策的時候難免發生沖突，合理的制度安排就可以協調各地政府的行為，消弭可能發生的沖突。

4 區域旅游合作制度安排的影響因素

良好的制度安排需要政府，包括中央政府與各地方政府的及時供給。制度的供給指的是創造和維持一種制度的能力，制度供給的實現意味著新的制度變遷，即新制度取代舊有制度的過程。但制度的供給與變遷畢竟不同于普通商品的供應，除了正常的成本與收益的比較外，新制度的能否實施還要考慮以下因素：

第一是新制度實施所需要的預期成本。制度變遷的發生一般出現在預期收益大于預期成本的時候，一種情況是制度轉換的預期收益大于預期成本，另一種情況是替代性制度安排的交易費用低于舊制度安排的交易費用。在我們看來許多情況下應該或必須發起制度變遷的時候，卻往往由于制度發起者有顧虎而不能實施，這些顧慮包括制度變遷導致巨大的社會代價，制度變動將打破社會已有的利益分配格局，激化社會矛盾，從而發生難以控制的狀況。聯系到旅游業的跨區域合作，雖然大家都能意識到合作能夠降低旅游企業的交易費用，提高旅游設施的利用效率，推動旅游產業的發展。但政府在發起制度變遷、推動區域合作之前還需要考慮本地旅游企業的利益，是否能承受真正的自由競爭帶來的壓力，此外，各地不同的經濟與社會發展水平及基礎設施的接待能力都影響著地方政府是否真正做出制度變遷的決定。

第二是不同的制度變遷模式影響制度的實施。大多數制度變遷的原因是受利益的驅使，這時發生的變遷稱之為“誘致性制度變遷”。其是指現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創造，是由個人或一群人在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。這類變遷是一種自下而上、自發的制度改變，對變遷者的要求很高。同時由于其是一種漸進的過程，可能需要很長時間才能完成。在區域旅游合作的進程中，各異地旅游企業之間為開發新市場，降低經營成本，提高自身收益，經常尋找相互協作的機會。因此在各旅游企業之間具有制度變遷的原動力，他們希望打破地方保護措施，實現旅游市場的自由競爭。但各企業尋求變遷的努力反饋到各級地方政府往往需要較長的時間，因此其對制度變遷的推動效果就不是很明顯。此外，現實中制度的變動并非都是受新的獲利機會所驅使，有的制度變遷是由國家強制推行的，特別是那些難以達成一致同意的正式制度安排的改變，這類變遷叫做“強制性制度變遷”。強制性制度變遷一般由政府命令或法律引入和實行，它是一種非自發的，自上而下的變遷過程，可以在較短時間內完成。不同于誘致性制度變遷，強制性制度變遷的發動主體是國家或各級政府，借助自己壟斷的強制力，可以在較短的時間內推進制度變遷。近期的區域旅游合作熱潮就是典型的強制性制度變遷，各地方政府的旅游行政管理部門聯手推動旅游合作，消除地區障礙，其影響和效果遠遠大于旅游企業的合作。

第三是“路徑依賴”現象的影響。路徑依賴是指一種制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時期內持續存在并影響其后的制度選擇，就好像進入一種特定的路徑。路徑依賴有不同的方向，一種情況是某種初始制度選定以后，具有報酬遞增的效果，促進了經濟的發展，其他相關制度安排向同樣方向配合，導致有利于經濟增長的進一步的制度變遷。另一種情況是某種制度演變的軌跡形成以后，初始制度的效率降低，甚至開始阻礙經濟的發展，那些與這種制度共榮的組織為了自己的既得利益而盡力維護它，此時的情況陷入了“鎖定”狀態，這是典型的惡性的路徑依賴。由于中華人民共和國成立后長期實行的計劃經濟，各地旅游業的市場主體對政府存在較大的依賴性。因此在改革開放以后，很多企業不能適應市場機制下殘酷的自由競爭，因此紛紛希望政府維持舊有的體系，對外來企業進行限制，以保護自己的利益。這也是地方政府對本地市場進行保護和設置障礙的主要原因之一。

5 區域旅游合作制度安排的對策思考

筆者認為突破地方保護的限制、推進合作中制度變遷的關鍵在于各地方政府與市場主體的良性互動，分別發揮自身的作用。具體為：

一是各地政府發揮行政管理部門的主導作用，努力克服市場失靈所造成的影響。政府作為區域合作關系的倡導者、區域合作政策的制定者、區域經濟利益的協調者，在解決行政區劃分割所主導的4大壁壘(區域障礙、市場障礙、交通障礙、制度障礙)方面應該起到關鍵甚至是決定性的作用。加強和突出政府在合作機制建立過程中組織、協調和引導的作用，可從根本上打破地區封鎖的格局，徹底改變各個行政區相對獨立、各自為政的局面，為區域旅游合作營造一個更為寬松的環境。政府應用政策手段對區域旅游合作給予鼓勵和支持，比如，對區域旅游合作開發項目、跨區域的旅游企業給予政策傾斜、政策優惠、政策肯定。對于積極推進區域旅游合作的部門和領導的政績評價也應通過量化指標予以認可，以鼓勵區域旅游合作，保護區域合作，推動區域旅游合作。

二是調動各旅游市場主體的積極性，彌補政府失靈帶來的消極效應。各地之間的旅游企業和行業合作，是區域旅游合作的必要基礎。通過確立景區、賓館、旅行社等旅游企業的共同優惠制度和統一的服務質量標準體系，引導和鼓勵異地的旅游投資者攜手合作，共同進行旅游資源和旅游項目的開發建設，為實現旅游區的真正無障礙提供保證。各地政府通過推動在合作區域內有實力的旅游企業以資本為紐帶建立風險共擔、利益共享的旅游企業集團或旅游企業組織，合作區域內旅游企業之間在人力、物力、財力方面的相互滲透，在區域范圍內開展旅游企業聯營、重組，如旅行社、飯店的集約、連鎖、景區點經營權的轉讓和聯合開發等，走大型旅游企業集團化、中型旅游企業專業化、小型旅游企業簇群化的發展道路。旅游企業合作的基礎是共同的利益，合作的目標是實現共贏，區域旅游合作機制的建立并不只在于組織形式的設立，更重要的在于區域旅游合作機制的有效運行，發揮旅游企業在區域旅游合作機制建立過程中的主導作用，促使合作與交換網絡的形成。在旅游區域合作中，旅游企業與政府發揮作用的出發點不同，利益不同，但作為區域旅游合作中的主體，各旅游企業的積極參與將推動各地政府在合作的具體問題上有所作為。

三是中央政府利用自身權威，發揮在提供跨區域公共產品方面的優勢，破解在旅游區域合作中的“搭便車”現象。“搭便車”現象使各方合作主體彼此之間產生依賴感，降低了合作的可能性，其本質是經濟活動外部性的體現。解決該問題只能依靠外部的強制和補充，使經濟主體所付出的成本與所得的收益真正掛鉤，防止搭便車或不勞而獲。在這方面，中央政府具有得天獨厚的優勢。一方面，通過進行整體規劃明確各地旅游業的發展方向，引導各地發展具有自己特色的旅游產業并形成互補發展的態勢，為各區域間的旅游合作奠定基礎。另外，通過法律法規等強制性規定界定排他性產權，迫使那些企圖搭便車的地方政府為自己的行為付費，最大限度地降低“搭便車”的可能性。最后，通過提供跨區域的公共產品降低地方政府的合作成本，解除合作方的后顧之憂。

從長遠看，旅游區域合作應該是我國旅游業發展的大勢所趨。從中央政府的角度看，合作使各地方政府呈現出良性互動的態勢，協調了彼此的關系；對于地方政府而言，合作可以提高旅游設施的利用效率，帶動本地服務業的發展；對旅游企業來說，合作能夠增加經營收益，達到雙贏乃至多贏的效果。但在合作過程中需要確立并發揮良好的制度安排的作用，打破由于原有的舊制度帶來的路徑鎖定的影響，切實使旅游區域合作惠及合作各方。

[責任編輯：宋子千；責任校對：廉月娟]