美國偏好反傾銷的原因分析

美國是世界上較早制定反傾銷法并使用反傾銷措施的國家。但是，在20世紀70年代以前，美國很少使用反傾銷措施。進入80年代以后，由于各方面的原因，美國才開始大量使用反傾銷措施，在80年代美國共發起反傾銷調查333起，僅次于澳大利亞（Pursa，2005），并成為世界上最主要的反傾銷措施使用國之一。從1981年到2001年總共發起反傾銷調查856起，占全世界的18.62%（Zanardi，2004）。進入21世紀以來，雖然美國的反傾銷案件數量相對下降，但從國際比較來看，美國依然是國際反傾銷的主要指控國，也是迄今為止國際上反傾銷案件最多的一個國家。美國為什么偏好反傾銷？其深層次的原因何在？這是本文要探討的問題。

競爭優勢相對下降是美國產業需求反傾銷的根本原因

從20世紀60年代開始，美國在國際貿易中的優勢地位逐漸被動搖，歐共體和日本的經濟實力逐漸上升，開始威脅到美國產業的競爭地位和利益。到了70~80年代，美國對日本的貿易逆差逐漸擴大，導致兩國貿易摩擦越來越嚴重，同時，美國與歐共體的貿易爭端也日益激烈。進入90年代，美國對中國的貿易逆差不斷加大，中美貿易摩擦問題又開始升級。同時美國和韓國等新興工業化國家和一些發展中國家都不同程度地存在貿易摩擦。這些貿易摩擦反映在微觀層次上，就是美國一些產業因為競爭優勢而要求政府給予保護，在關稅水平不斷下降的情況下，對反傾銷和其他一些貿易保護工具需求上升。

這些產業主要是一些傳統產業，如紡織品、鋼鐵、農業和化工等。這種競爭優勢的變化和產業對保護的需求從美國申請反傾銷調查的產業分布上可以表現出來。

在20世紀80年代，美國申請使用反傾銷措施的部門集中在化工產業、鋼鐵產業，此外非電子機械、電子設備類也占據了一定的份額。這些產業顯而易見正是日本、韓國和一些發展中國家競爭優勢不斷在增加而美國競爭優勢相對下降的產業。

WTO的統計數據顯示，進入90年代以來，美國申請反傾銷調查最多的產業依然是金屬產業（包括鋼鐵），從1995年到2005年美國總共發起208起調查，其中鋼鐵產品提出的反傾銷申請占的比例比較高；其次是化工產業，達到46起；再次是農業，發起33起；塑膠產業發起29起，居于第四位。這和80年代的狀況相似，所不同的是農產品的反傾銷調查數量上升了，這與農產品在世界貿易組織框架下的貿易自由化的推進有一定的關系，也與農業產業的政治影響力有關。

特殊利益集團的政治影響是反傾銷措施得以頻繁實施的重要原因

長期以來，發達國家對鋼鐵、農產品和紡織產業提供的保護水平相對比較高，美國尤其如此。政府對這些產業提供的保護與它們的政治影響力有關系，主要表現為這些產業組成利益集團進行了有效的政治活動。在反傾銷方面的表現就是農業、鋼鐵等傳統產業提出的申請和得到的保護比較多。根據WTO數據計算1995年到2005年美國農業產業進行反傾銷調查的案件是33件（在所有國家中是最多的），其中有25件最終采取了反傾銷措施，成功率高達75.8%，鋼鐵產品所屬的金屬產業進行的反傾銷調查數量是最多的，達到208起，占所有案件的56.8%，采取措施的是140起，成功率是67%，而化工產業的成功率比這兩者的都低，為63%，其他產業更低。另外根據Bown反傾銷數據庫數據計算美國鋼鐵產業僅在2001年一年之內就分別對5種鋼鐵產品、針對20多個國家向美國商務部提出了反傾銷申請。美國1981－1998年鋼鐵產業的反傾銷申請最終得到的肯定性裁決的可能性比其他產業高出13%（Feinberg，2004）。美國的紡織產業對反傾銷的需求少并不意味著沒有保護的需求，而是一直以來（2005年以前）紡織品的保護游離在GATT/WTO之外，自2005年起紡織品服裝貿易將回歸多邊自由貿易體系，美國紡織品產業對反傾銷的需求必然上升。

農業產業主要依靠“美國農業協進會”和“美國農業運動”等利益集團保護自己的利益。這些集團利用它們的資源，向國會進行游說，也將問題訴諸于行政部門和司法部門。從總體上看，農業利益集團的數量并不多，但是從農業產業所得到的保護程度來看，它們在美國的競選和政府的政策過程中卻具有重要地位。美國反傾銷的產業分布與歐盟和其他國家的一個顯著的差異就是農業產業發起的反傾銷數量在世界上是最多的，這從側面反映了美國農業產業的政治影響力。

此外，產業的政治影響力還表現為規模比較大的產業最終得到的肯定性的反傾銷裁決概率比較大，這與Finger（1982）等對美國的反傾銷案件進行研究所做的模型的結論是一致的。從表1也可以看到，化工、金屬、非電子機械和電子設備這四個產業的成功率比起其他產業的要高，而鋼鐵和機械這些投入高、規模大的產業成功率甚至超過了70%。

宏觀經濟“失衡”是美國政府供給反傾銷政策的內在動因

在發達國家，宏觀經濟運行狀況直接影響到公眾對政府的政治支持，經濟“失衡”直接涉及到各利益集團的經濟利益，因而它們會向政府施加大量的政治壓力。由于貿易與經濟目標的內在聯系，一國國內的宏觀經濟形勢也因此與貿易政策的決策緊密聯結起來。經濟失衡經常引起國內各方面對貿易政策的質疑，尤其是在發生大量貿易逆差、失業率上升的時候，貿易保護主義勢力就會加強。從政府追求政治支持最大化的角度看，經濟“失衡”從源頭上為政府供給貿易保護政策提供了動力。

美國從20世紀70年代開始成為世界上反傾銷的主要使用者，這與70年代爆發的貨幣危機、石油危機、債務危機和世界性的經濟衰退所帶來的國內經濟增長乏力有密切關系，在這樣的背景下，再加上高失業率及日本與新興工業化國家在出口貿易方面獲得的成功，使美國面臨強大的競爭威脅，美國國內產業要求實行貿易保護，1974年對反傾銷法的修改迎合了這種需要。在隨后的經濟發展中，當國內宏觀經濟低迷時，政府供給反傾銷的壓力也增加。而目的在于增加反傾銷力度的《2000年持續傾銷與補貼抵消法》的出臺深刻地說明了這一點。

此外美國的貿易逆差直接影響到反傾銷的使用，表現為對逆差對象國發起的反傾銷數量相對較多。在90年代之前，日本是美國反傾銷的主要目標國。但是，自從90年代以來，中國逐步成為對美貿易的順差國，并且從2000年開始取代日本之后，成為美國的主要反傾銷目標國。1995年到2005年期間，美國對這兩個國家發起的反傾銷調查在所有國家中是最多的，對中國達到61起，日本達到32起。一般而言，失業問題受到美國政府的高度關注，失業率上升會增加政府對反傾銷供給的可能性。馮昕（2004）等對美國的失業率與美國對中國反傾銷的趨勢進行分析得出的結論支持這一看法。由于貿易逆差與匯率問題密不可分，因此，匯率的變化也影響到反傾銷的發起。Feinberg（1989）對美國從1982年到1987年針對四個國家，巴西、日本、韓國和墨西哥的反傾銷案的研究發現美元相對于外國貨幣的貶值將導致反傾銷申請更高的幾率，尤其是對日本。

“政治成本”最小化——美國政府偏好反傾銷政策的體制原因

反傾銷的政治成本最小化表現為政治壓力的轉移和反傾銷的技術管理（依據法律規定管理）特點導致的決策的“正和”結果（Finger，1982）。美國的反傾銷由政府授權給商務部和國際貿易委員會進行管理，總統和國會置身于具體的管理之外，這使得總統和國會在一定程度上避免了決策的政治壓力。美國貿易政策的決策權是國會與總統共享的，但是與其他外交決策相比，國會在貿易問題上的決策權具有更明確的憲法依據，因此美國國會在貿易政策上的影響力歷來大于其在安全政策領域的影響力。美國國會在貿易政策領域是主要的決策者之一，是最主要的監督者。在這種決策體制下，美國國會歷來是利益集團施加壓力的主要對象。而美國國會的基本職能之一就是代表人民，國會由此成為對輿論和民意最敏感的一個部門，這一特點在眾議院尤其明顯。這是因為眾議院的議員由特定的選區選舉產生的，因此他們直接承受來自選區的利益集團的政治壓力。美國國會通過反傾銷法，將受到外國傾銷損害的進口競爭性產業的貿易保護壓力直接轉移給了行政部門，國會議員也因此避免了在直接的利益矛盾和對抗中進行權衡，極大的減少了政策決策的“政治成本”。總統也同樣，因為不參與管理和決策。美國在2002年恢復快車道談判授權時也達成了反傾銷法不能通過談判來協商的規則，這避免了國會所面臨的對總統授權的壓力，也避免了總統的政治壓力。

由于美國是通過反傾銷法來對反傾銷進行管理的，因此具有芬格所謂的技術管理特征，這導致受損者沒有理由加以反對，而受益者付出的政治成本又很小，同時決策者避免了因為進行決策而產生的政治成本，因此總體而言是政治成本最小化的一種貿易管理方式，這是美國政府青睞反傾銷保護的根本原因。

行政管理部門和官員的利益最大化是反傾銷實施的催化劑

美國的反傾銷政策供給像其他貿易政策一樣不可避免地會受到政治影響。但由于直接的管理部門是行政部門，因此政治影響是間接的，同時，出于自身政治利益最大化的動機，在反傾銷政策的具體實施中，行政部門的裁決會出現偏向性。

美國反傾銷政策實施授權給商務部和國際貿易委員會。商務部確定傾銷（低于公平價值）是否存在，國際貿易委員會確定損害是否存在。在1980年以前，低于公平價值的調查是由財政部進行的，即使在1974年修改了反傾銷法，使其能更好地保護國內產業，但是大約仍有85%的案件得到的是否定的裁決。由于法律無法為產業提供保護，產業游說國會修改法律。1979年的貿易協議法的修改將低于公平價值的調查權力從財政部轉交給了商務部。國內產業的貿易問題在商務部的職責范圍之內，產業的利益直接影響到商務部的利益和官員自身的政治利益。因此美國商務部經常做出肯定性裁決，一般否定性的裁決只有5%（Hansen and Thomas，1997），即使再困難，美國商務部也會向美國國際貿易委員會提供經濟上可能不成立，但卻符合法律規定的傾銷幅度以使美國國際貿易委員會裁定進口的傾銷商品將對美國同類產業造成損害。

由于商務部大部分的傾銷裁決是肯定性的，因此國際貿易委員會的損害裁決就變得意義重大。雖然美國國際貿易委員會是一個獨立的、非黨派性質的、準司法聯邦機構，但是，國際貿易委員會的決策依然受到政治因素的影響。國會和總統都不能直接干涉調查，對單個調查的政治干預范圍也很小。然而，在長期，通過任命商務部和國際貿易委員會官員國會和總統在反傾銷實施中依然能夠發揮政治影響。如Baldwin和Steagall（1993）認為在美國國際貿易委員會中，出于自身政治事業發展的原因（被委任新職需要有總統的提名），委員們對于反傾銷的貿易保護的偏向性是無法避免的。假設總統和立法者的觀點是以保護來對付有損害的進口，那么他很可能發現在保護主義者的指引下自己也必須具有保護主義的傾向，這才有助于在將來獲得一個聯邦職位。另外，為本部門取得更多的權力和預算也是反傾銷管理者傾向于貿易保護的一個重要原因。在本部門和自身利益刺激下他們不可能逆風向行事，當美國的總統和政府奉行貿易保護時，反傾銷的管理部門也必然以貿易保護的基調去闡釋相關的規則和條例，也因此使得該管理部門在設立伊始就不可避免地具有了貿易保護主義的傾向。

行政管理部門基于自身利益最大化而具有的裁決傾向，無疑促使更多的反傾銷的實施和刺激更多的企業提出反傾銷指控。