“一行兩制”推動農信社改革

“三十八年，彈指一揮間?！庇眠@句詩描述廣東省農村信用社聯合社理事長羅繼東的職業生涯可謂恰如其分。1970年，十七歲的羅繼東初入社會即進入人民銀行工作，曾負責儲蓄、計劃、信貸等工作。1998年底，調任招商銀行廣州分行行長，使分行扭虧為盈并打造成優勢品牌。2003年底，籌建廣東省金融服務辦公室，首任金融辦主任。2005年，組建廣東省農村信用社聯合社。迄今，羅繼東已經陪伴中國金融業一起走過三十八年的風雨歷程。豐富的從業經歷讓羅繼東對金融問題尤其是農村金融問題有著自己的理解。

從我國目前農村金融市場的實際情況看，存在服務主體單一，服務內容較少，金融產品匱乏，資金提供相對不足等問題。四大國有銀行在縣及縣級以下的機構基本已經撤銷，保留下的為數不多的機構沒有貸款權；郵儲銀行除存款和匯兌外只試點了極少量的小額存單質押貸款；全國十幾家村鎮銀行和貸款公司都開業不到一年，業務量很??；為農村市場提供大量資金支持的只剩下農村信用社一家正規金融機構?；诖耍_繼東認為，農村金融市場是否活躍取決于農村信用社改革是否成功。因為當前大多省份農村信用社改革選擇的是省聯社模式，所以省聯社模式的改革和完善成為農村信用社體制和機制改革的重點。

省聯社模式利弊

農村信用社是我國網點最多、人員最多的金融機構。五十多年來，農村信用社的管理權歷經變遷，2003年管理權交給省政府，并提出建立“國家宏觀調控、加強監管，省級政府依法管理、承擔責任，信用社自主經營、自擔風險”的新體制。按照這一目標，產生了作為省政府履職平臺的省聯社。

羅繼東理事長認為，當時選擇省聯社模式是“已有認知水平的最佳選擇”。省聯社成立后對農村信用社改革起到了積極作用，比如幫助轄內農村信用社轉變觀念，樹立現代化的經營管理理念；增資擴股，推進產權改革，完善法人治理結構；組織和開展專項央行票據發行和兌付申請，落實“花錢買機制”的改革目標；推動化解歷史包袱；發揮協調和服務職能，促進農村信用社資源整合等。

但同時，隨著農村信用社改革的深入，省聯社模式也逐漸顯現出內在的缺陷。目前，省聯社是一個具有三重性質的復雜組織機構。它既是受省政府委托對農村信用社實施管理的省級管理機構，又是為省內農村信用社提供服務的行業聯合組織，同時還是一家可以經營部分資金、清算業務的獨立金融企業法人，這使得省聯社這種模式在理論和實際工作中存在不少問題。羅繼東對此逐一進行了分析。

首先，是產權構成與職能要求上的矛盾。一方面，省聯社是由轄內農村信用社自下而上入股組成的、為社員提供服務的具有獨立企業法人資格的金融機構；另一方面，省聯社作為省政府授權管理轄內農村信用社的省級行業管理機構，又要對出資組建省聯社的社員社進行管理，這樣一種安排不可避免地會產生角色沖突和制度異化。羅繼東詼諧地將之比喻為“花錢買個婆婆來管著自己”。

其次，是職責定位與職責邊界不清。由于省聯社模式本身具有的制度性缺陷，因此在實際運行中，存在著省聯社職責定位模糊、職責邊界不清的問題，“要么越位、篡位，要么不到位?！芾淼轿?，不越位’的要求在實際操作中很難把握準確的尺度?！鄙頌槔硎麻L的羅繼東恐怕最能體會這“越”與“不到”拿捏的難度。

第三，是省聯社模式的制度缺陷將導致其未來面臨合法性、合格性等方面的挑戰。采用省聯社的管理模式，本身已是從直接行政管理走向了間接行政管理，是管理體制上的一個巨大進步。但是，一方面，隨著我國市場經濟體制不斷完善，作為市場經濟主體的企業的權益將得到更加完善的法律保障；另一方面，隨著我國金融開放的不斷推進，農村信用社的發展也將面臨更加復雜的市場環境。因此，省聯社由行政授權而得到的對沒有股權控制的農村信用社的管理權有可能面臨法律挑戰。同時，農村信用社的發展將對省聯社的履職能力提出更高的要求。這些都要求省聯社必須考慮自身的變革，要求有關各方考慮建立一種更加適應農村信用社可持續發展的管理體制和運行機制。

改革路徑探討

針對省聯社當前運行中存在的問題，銀監會提出要按照是否有利于農村合作金融可持續發展、是否有利于防范化解風險、是否有利于促進當地經濟發展和新農村建設的原則，允許各地省級聯社結合實際探索符合本地情況的管理模式，用三年左右時間將這個問題基本理順。

對于農村信用社管理體制和管理模式的改革，銀監會提出可以研究設計聯合服務公司模式、聯合銀行模式、統一法人模式、省聯社模式、金融持股公司模式等五種乃至更多種模式，以更好地適應我國農村金融服務特點。

目前，全國各地農村信用社的省級管理模式主要有三種形式：一是以北京市、上海市為代表的統一法人模式（農村商業銀行），即將轄內農村信用社合并成立統一的農村商業銀行，各地農信社均為分支機構；二是以天津市為代表的二級法人農村合作銀行模式，即轄內農合行向上入股省級農村合作銀行，省級農村合作銀行承擔對轄內農合行的行業管理職能，二者各為獨立法人；三是普遍存在的二級法人和三級法人并存的組織模式，即轄內農信聯社、農商行、農合行向上入股省級聯社，省級聯社承擔對入股農信社、農商行、農合行的行業管理職能，轄內農商行、農合行、兩級法人農信社以及一級法人農信社與省聯社一起形成了多級法人管理模式。

理論界及農信社系統對管理模式的探討主要集中在省聯社模式的改革創新上，概括起來主要有幾種：一是像北京、上海那樣采取統一法人模式，以省為單位將全省農村信用社合并成立統一的農村商業銀行或農村合作銀行。二是向下參股或控股的二級法人模式，即將省聯社改制為股份制或者股份合作制的省級農村銀行，再向轄內農村信用社（農商行、農合行）參股或控股，依靠股權紐帶實現履行行業管理職能（不同于目前天津的二級法人模式）。三是弱化省聯社的職能，強調縣（市）級聯社的法人主體地位，讓省級聯社的法人基礎和地位逐步消失，或者建成區域清算中心、業務后處理中心或同業自律服務性組織。四是全國統一法人模式，主張農村信用社仿效四大國有商業銀行，成立全國統一法人。

羅繼東對此的看法是，實行全省統一法人模式，等于再造一家省級銀行，這一方案除了經濟比較發達、地域范圍相對較小的幾個直轄市外，不太適合縣域經濟發展不平衡的地區，特別是容易引起人們對于農村地區資金外流的擔憂。實行兩級法人模式，保留了農村信用社原有體制上的靈活性，由新成立的金融持股公司對各地農村信用社實行自上而下持股（控股）（銀監會的意見是不能控股只能持股），金融持股（控股）公司按照股權比例參與有限管理，持有限銀行牌照。實行這種模式，金融持股（控股）公司可以通過資本紐帶參與對農村信用社的有限管理。其問題在于，農村信用社各自為獨立法人，獨立承擔經營風險，獨立化解歷史包袱，這種模式不能統籌全省資源幫助非珠三角地區農村信用社解決沉重的歷史包袱，也無法避免省政府為農村信用社承擔無限責任。同時，因為金融持股（控股）公司是自上而下持股，需通過引進戰略投資者解決向下持股的資金問題，因此實行這種模式的前提是金融持股（控股）公司應取得經營牌照從事經營活動，才能以持股分紅和經營收益來吸引戰略投資者，滿足戰略投資者參與管理和獲取投資回報的預期。實行全國性統一法人則等于收回中央對農村信用社的管理權，實際運行中將會因管理幅度過寬而有心無力，也不符合農村信用社服務“三農”和地方經濟發展的定位。

“一行兩制”模式探討

羅繼東認為，農村信用社省級聯社改革除銀監會提出的三個“有利于”之外，新模式還應該有利于省聯社依法合規地履行管理職責。為此，他提出了“一行兩制”的模式，即將省內處于發達地區、具備成立農村商業銀行條件的農信社聯合起來，合并組建省級農村銀行，同時，對于所有農業比重比較大的欠發達地區的農信社（農商行、農合行），保留其獨立法人地位，由省級農村銀行進行參股或控股，管理模式從當前的行政管理轉向資本管理（見圖1）。

第一步，將城鎮化程度高的（發達）地區的農村信用社合并組建省級農村銀行。省政府可直接或者間接對省級農村銀行參股、控股，使之擔當類似中央匯金公司的角色，為省級農村銀行明正言順地代表省政府行使管理權奠定產權基礎。與此同時，為壯大資本實力，可引入戰略投資者，條件成熟時，改制后的省級農村銀行可上市公開募股，最終建設成為一流的農村銀行。

第二步，省級農村銀行參股城鎮化程度低、農業占比大的（欠發達）地區農村信用社（農村商業銀行、農村合作銀行），以資本為紐帶，通過股東治理實現對全省農村信用社（農村商業銀行、農村合作銀行）的管理，并為控股的欠發達地區農村合作銀行、農信社提供管理、人才、技術、業務發展甚至資金支持。根據有關規定，目前農村信用社（農村商業銀行、農村合作銀行）單個法人及其關聯企業持股合計不得超過股本總額的10%，改制后的省級農村銀行只需向各法人社參股10%以上即可成為第一大股東。

省級農村銀行通過資本管理轄內機構的特點，一是作為省政府的平臺，確保子公司堅持服務“三農”和地方經濟發展的宗旨；二是作為第一大股東，派出理事（董事），主導理事會（董事會）；三是要求實現資本的保值增值。作為各縣（市）農信聯社、農村合作銀行的第一大股東，省級農村銀行可以通過其主導的理事會（董事會）貫徹有關方針、政策、理念，聘任經營管理層，下達經營目標，進行考核獎懲。還可以根據國家產業政策和地方發展規劃，對整個控股銀行系統內部的人力資源、財務資源、業務資源、信息與技術資源等進行有效整合，充分發揮體制優勢、治理優勢，形成機制優勢、人才優勢，以應對農村信用社（農村商業銀行、農村合作銀行）在金融開放環境下面臨的種種挑戰。在這種具有堅實法治基礎的管理模式下，省級農村銀行依法科學管理，并通過對子公司的股權投資獲得利潤回報。而農村信用社（農村商業銀行、農村合作銀行）也真正成為“自主經營、自我約束、自我發展、自擔風險”的市場主體。

羅繼東對“一行兩制”的理解是，在這種模式下，省級農村銀行控股、參股的農業地區農信社（農村商業銀行、農村合作銀行），仍然可以立足本地，堅持為“三農”和縣域經濟發展服務，解決當地金融服務不充分的問題。這種模式兼顧了發達地區商業化經營和欠發達地區支持“三農”發展的不同需求，不會導致欠發達地區的資金流向發達地區。因為省級農村銀行和轄內農合行、農信社各為獨立法人，不能隨意調撥資金。另外，從市場化原則看，農合行、農信社作為社區性金融機構，優勢和競爭力都在當地，深耕本土，與當地經濟一起成長才是正途，而在城市金融競爭如此激烈的情況下離開農村進入城市基本上是死路一條。

同時，相對于統一法人、二級法人模式，“一行兩制”模式充分考慮了地區發展不平衡的現實情況。以廣東省為例，珠三角地區與非珠三角地區存在著“二八現象”，即面積和人口之比基本為20%∶80%，而經濟總量基本是80%∶20%。珠三角地區經濟發展迅速，已經基本實現城鎮化，當地涉農貸款占市場份額的比例很小，農信社已經完全市場化、商業化，與當地一般商業銀行在經營區域、業務種類、客戶對象等方面幾無差別。比如佛山市順德區農村信用合作聯社，其存款占當地存款總量的42.7%，貸款占當地貸款總量的41.6%。

羅繼東認為，實行“一行兩制”模式至少有三大好處：一是由于省級農村商業銀行是在省委、省政府的支持和幫助下做大做強，義不容辭應承擔控股的欠發達地區法人機構的歷史包袱和防范化解風險責任，這樣能避免省級政府為農村信用社承擔無限責任。二是這種模式兼顧了發達地區商業化經營和欠發達地區支持“三農”發展的不同需求，不會削弱全省農村信用社服務“三農”的能力，也不會導致農村的資金流向城市，反而對欠發達地區經濟發展將產生更有效的積極推動作用，區域協調發展及其帶動效應十分明顯。三是這種模式可以在一個區域范圍內最大限度地優化金融資源配置，充分發揮區域金融內在所特有的以強扶弱、以強帶弱的社會責任。

走向金融控股公司

隨著農村金融體制的改革發展，省級農村銀行將具備走向金融控股公司的條件。在省級農村銀行的基礎上，成立省農村金融控股公司，并由控股公司出資（農村信用社、農村商業銀行、農村合作銀行也可一起出資）組建農村保險、農村證券、農村基金、農村信托等子公司。

羅繼東理事長列舉了組建金融控股公司的幾大益處。組建金融控股公司可以加快化解農村信用社的歷史包袱，建立現代金融企業。始自2003年的本次農村信用社改革，名義上中央提供的扶持資金占農村信用社歷史包袱的50%，實際上大約只有30%左右，剩余的70%要靠農村信用社自行化解。農村信用社靠目前單一的以存貸利差為主的贏利模式，要在短時間內完成化解歷史包袱的任務是不可能的，必須考慮多種途徑增加贏利。由此，混業經營成為選擇。如由控股公司和農村信用社（農村商業銀行、農村合作銀行）出資組建農村保險公司，一方面保險公司贏利分紅可為農信社增加利潤，另一方面農村信用社（農村商業銀行、農村合作銀行）代理保險公司的業務可以增加收入。組建其他金融類公司如農村基金也有類似相互促進的效應。

組建金融控股公司還可以推進新農村建設、解決“三農”融資的需要。目前，農村的金融服務嚴重不足，農村保險、農村基金、農村證券等都很薄弱，廣大農民的投資渠道十分單一，投資意識淡薄，有限的積蓄大部分都轉化為農信社的儲蓄資金。成立金融類公司，不僅使農村信用社（農村商業銀行、農村合作銀行）可以為農民提供更加豐富的理財產品，還能增加農民的投資渠道，提高他們的理財意識，使之更快地增加收入，走上致富之路。

組建金融控股公司也是農村信用社應對金融開放和市場競爭的需要。通過組建金融控股公司，農村信用社（農村商業銀行、農村合作銀行）既豐富了服務和產品，也分散了經營風險，還有了多種贏利手段，可以有效地提高競爭能力，應對市場挑戰。至于金融控股公司風險的防范，由于各公司為獨立法人，各自獨立經營，形成了防火墻，同時，當前我國分業監管的金融體制已經比較完善，完全能夠對金融控股公司的風險進行有效監管，因此，其風險是可控的?？梢灶A料，省級農村銀行乃至省級金融控股公司將為各省解決“三農”問題、發展縣域經濟提供強大的金融平臺，從而開創農村金融發展和農村經濟建設的新局面。