印尼小額信貸模式及借鑒

印尼人民銀行小額信貸（BRI）模式獨特的內部創新設計機制，即利用本土化的社會和金融資源使成本最小化、高利差的存貸款服務產品保證收益最大化，同時輔以公司治理的激勵機制則是其能夠取得成功的關鍵所在。

印度尼西亞人民銀行（BRI）是世界上為農村提供金融服務的最大的國有商業性金融機構。其小額信貸體系向印尼數百萬農村居民提供了大量且可持續性的金融服務，同時在商業運作上也獲得了巨大成功，是繼格萊珉銀行之后的又一小額信貸運作模式的典范。

印尼與中國同為發展中國家，國情有諸多相似之處，不論地理還是人口數量上都可以稱之為大國，且民族眾多，農業是其支柱產業，國內中小企業數量居多，居民儲蓄率較高。與商業銀行只追求利潤的經營目標不同，小額信貸要同時實現減貧與盈利的雙重目標，而BRI模式出色地解決了財務可持續問題。研究印尼人民銀行小額信貸模式的運作機制，對我國農村金融市場的發展和完善具有十分重要的借鑒意義。

BRI小額信貸模式

BRI最初成立于1895年，直到1969年才正式開展小額信貸業務，向農村提供金融服務。1969年，在綠色革命的推動下，蘇哈托政府為增加大米產量鼓勵水稻生產者使用化肥等現代生產投入品，建立了BMAS項目即“加強大米生產項目”。由農業部的農業推廣人員選定貸款對象，BRI的村級機構對農民實行貼息貸款，中央銀行負責以3%的利率向BRI提供資金，而農民所支付的利率為12%，這個利率低于年通貨膨脹率和小額儲蓄的利率。BMAS項目的貸款總量迅速上升，1976年達到550億盧比，隨后幾年在350億～500億盧比之間擺動，后隨著BMAS項目的完成，貸款總量逐漸下降，到1984年降至140億盧比。由于還款率低、存貸款利差較小，BRI的小額貸款項目連年虧損，只能依靠財政部貸款補貼維持，在BMAS項目貸款總量不斷下降的同時，貸款違約率卻始終穩步上升，至1984年貸款違約率達到50%以上，3600多家鄉村信貸部無一盈利，年營運損失超過200億盧比。

到20世紀80年代，隨著糧食產量的增加，BMAS項目完成了其歷史使命，加上當時國際石油價格的回落導致政府財政收入減少，政府因此取消了對BRI小額信貸項目的補貼，BRI陷入發展困境。1984年，BRI決定轉換經營機制，對整個村級機構體系進行重組，將鄉村信貸部從BMAS計劃的導管轉變為提供完全金融服務的農村銀行。被認為沒有潛力的鄉村信貸部(3624家中的1135家)則先設計成村服務站(PPD)，每星期開門營業1～6天，營業天數取決于客戶的多少和交易量的大小。現在，很多服務站已發展成為完全的村銀行。村銀行重組為獨立的盈利單位，獨立核算，自主經營。

印尼政府對一些重大政策進行了調整，要求村銀行的資金必須來源于儲蓄，因此村銀行的存貸款利差必須能夠覆蓋成本。BRI村銀行為此推出了兩個比較適應本地市場的存貸款服務產品。1984年2月，引入一般農村信貸(KUPEDES)，沒有政府的貸款補貼，由村銀行自己確定貸款對象，但是貸款者必須具有覆蓋貸款價值的抵押物，如地契、房屋所有權、摩托車和其他財產。1986年4月，引入為村銀行專門設計的儲蓄產品SIM PEDES，即農村儲蓄，為當地居民提供流動性強、方便和安全的存款服務。同時銀行自身也建立了一整套良好的信息反饋、激勵和監督機制。

經過這次改革，BRI擺脫了政府補貼模式，轉變成為世界上少數可以成功商業化運作的小額信貸的機構之一，其業務量迅速擴大，利潤不斷增加，僅用3年時間就實現營業收支平衡，5年后開始盈利，并保持了較高的貸款回收率，尤其在亞洲金融危機中農村小額信貸部仍始終保持盈利，贏得了良好聲譽。BRI存款客戶數量從1984年的400多萬增加到2006年的3000多萬，貸款客戶數量從1987年的130萬增加到2006年的近350萬，存貸比從1987年的0.67上升至2006年的1.60，期間在1998年達到最高點3.44。大量中低收入者和貧困人口從BRI提供的信貸服務中受益。2003年11月，BRI在印尼成功上市，并同時在美國證券柜臺交易市場（OTC）掛牌交易。2006年，其資產回報率為6.88%，股本回報率為129.96%，經營自給率為145.29%，利潤率為31.17%。

截至2004年，BRI已經擁有4046個村銀行，其中96%的村銀行盈利。村銀行體系發放的貸款只占BRI總貸款的15%，卻創造了大部分的利潤。BRI發放的中小企業貸款約占印尼所有中小企業貸款的一半，其到現在為止已成為世界上最大和最具盈利能力的小額信貸網絡。

當地經濟社會環境

BRI小額信貸模式運作成功，與印尼的經濟社會環境分不開：大量貧困人口和中小型企業的存在為BRI小額信貸提供了巨大的潛在需求；政府寬松的政策與審慎的監管為BRI小額信貸的發展提供了有力的制度保證。

大量貧困人口和中小型企業的存在

印尼為世界第四人口大國，目前總人口約2.2億，其中貧困人口數量眾多。過去三十年，印尼實行了城市化和消除地區差距的戰略，貧困人口持續減少。印尼中央統計局的資料顯示，2007年印尼仍有3717萬人口處于貧困之中。印尼總人口中，農業人口占67%，并且農業人口密度較大，具有較低的流動性。

農業是印尼傳統支柱產業。由于經濟中就業崗位不多，使得大量勞動力被迫進入產出低、利潤差的農業和非正規部門就業。全國有59%的人口從事包括林業和漁業在內的農業生產，農業部門吸納的勞動力占全國的44.6%。在印尼農村，絕大部分人口是中小企業生產者，如農場主、零售店主、食品加工者、小商販和小規模制造業者，勞動密集型的中小企業在印尼經濟發展中處于主導地位。因此，提高貧困人口收入、緩解貧困的有效途徑是發展中小型企業。這與我國目前的狀況有很大的相似性。

在全球經濟一體化的背景下，勞動密集型的中小型企業幾乎處于完全競爭市場中，利潤空間相當低。一方面，企業難以快速累積資金、提高技術含量和擴大企業規模；另一方面，中小型企業主不得不拼命壓低工人工資以降低成本，使得工人所得收入不足難以脫離貧困。農村對信貸服務存在巨大的潛在需求。這為BRI小額信貸模式提供了運作和發展的空間。我國在中小型企業快速發展的背景下也面臨這樣一個巨大的潛在需求對象。

雖然BRI對貸款對象的選擇極為苛刻，造成小額信貸的貸款面相當狹窄，一般只占社區農戶數量的4%～5%，但是由于小額信貸擁有龐大的潛在客戶量，BRI仍能從中挑選出相當數量的能承受高貸款利率且還款率高的客戶。

政府寬松的政策與審慎的監管

印尼政府在1983年6月實施了利率市場化改革。BRI可以自主制定利率以覆蓋成本，同時產生高額利潤。此外，BRI村銀行在1983～1984年轉換經營機制的過程中，印尼政府在政策和資金上大力扶持，促使小額信貸業務大規模發展，BRI村銀行的改革得以成功。

1988年印尼開始實施第二輪金融自由化改革，頒布了一系列放松金融機構準入的金融法規。如降低銀行業的進入壁壘，允許商業銀行在印尼各地設立分支機構；重新設置新銀行的最低資本金要求，新設農村銀行只需5000萬盧比的資本金；要求現存的農村半正規金融機構轉化為農村銀行。這一系列金融法規的頒布極大地促進了農村銀行的建立。在隨后的5年里，大約有1000多家農村銀行建立。1992年3月新銀行法頒布實施，廢除農村銀行經營的地域限制，在法律上把其定為農村次級銀行。

為加強對農村銀行的管理、規避小額信貸運作中的金融風險，印尼政府推出了一系列監管政策：一是制定小額信貸法。允許開展小額信貸業務的機構從公眾處募集資金、發放信貸，但是不允許接受經常賬戶、參與貿易交易以及外匯交易。二是制定存款保險計劃。金融危機之后，印尼政府認識到了存款保險計劃在規避風險方面有著非常重要的作用。三是設置監督機構。接受中央銀行的監管，確立一系列指標，由30個中央銀行地區分行實施。每一個BRI支行都要向中央銀行地區分行提供周報、月報和年報。現場檢查每年進行一次。

BRI運作機制

小額信貸的服務對象主要是貧困、低收入農民和一些中小企業，交易過程中信息不對稱現象嚴重且費用過高。金融機構往往要么不愿進入該市場，要么難以保證貸款償還率而不得不依靠國家財政補貼。印尼BRI小額信貸模式中的內部創新設計有效地解決了農村金融市場普遍面臨的這一難題，這也是其能夠取得成功的關鍵所在。

以基層為核心、充分利用本土化資源

BRI設有四層組織結構，從上到下依次為BRI小額信貸部，主要負責制定政策和直接監管鄉村信貸系統；地區分行，主要負責對下一層的內部審計工作、監管和指導，現已發展有15個地區分行，324個各地區支行多位于該地區主要城市，其職責除貸款經營外，還要負責監管下屬鄉村信貸網點，并決定各個村銀行能自主決定的最高貸款限額，其監督和管理費用由村銀行負擔；最底層共有4046個村銀行遍及印度尼西亞全國。

村銀行是BRI整個小額信貸系統的核心。其作為單獨的財務核算單位主要分布在基層城鎮中心地區或離市場近的位置。為了節約成本，機構設置精簡，同時員工主要來自當地，熟悉當地風土人情和文化背景并熟練掌握當地語言，這樣不僅充分利用了農村本土化的社會資源來解決逆向選擇與道德風險問題，同時還節約了成本，使信貸員無需花費過多的人力與物力進行貸前調查與貸后審查，較好地克服了信息不對稱，降低了交易費用。這種低成本的利用農村內部這個“熟人社會”的組織資源和社會資源甚至是金融資源，是其良性循環并取得成功的基礎。這也是許多城市金融機構進入農村社區后無法解決貸款高成本，高風險和低利潤問題的癥結所在。

高利差的存貸款服務產品

在農村發放貸款，要面對嚴重信息不對稱、缺乏可抵押物、特質性成本與風險、非生產性借貸這四種特殊性而產生的高成本，銀行往往難以獲利。地方性金融機構往往因資金不足或為保證貸款償還率，不能給當地提供廣泛的金融服務。印尼政府在1983年6月實施了利率市場化改革，BRI可以自主制定利率。同時BRI村銀行提供了一系列針對目標客戶的儲蓄產品來吸收資金，推出高利差的存貸款服務產品保證了利潤，克服了其他金融機構普遍面臨的困境而得以持續性發展。

低利率可以幫助窮人獲得貸款的觀念已經被多年的實踐證明是不可行的，這不但不能實現財務的可持續，還會給貪污、尋租以可乘之機。印尼實行利率市場化政策的貸款年利率通常在20%～40%。高額的貸款利率足以覆蓋成本，同時獲得高額利潤。現實表明，在印尼，高利率的貸款需求極為旺盛，說明在資金稀缺的農村地區，資本的可得性比低利率更為重要。而且貸款利率較高，使得較富裕的非目標群體沒有動機排擠目標群體，低收入者和中小企業才有機會獲得貸款。這也是與GB模式的20%低利率相比BRI模式更好地實現了財務可持續問題的重要方面。

作為銀行小額信貸資金的主要來源，BRI同時也很重視動員儲蓄。村銀行靠自己吸收儲蓄而來的借貸資金的成本約為13%，而從地區分支行拆借資金的利率約17%，這種利率安排大大增加了村銀行吸收儲蓄的積極性。針對不同的目標客戶而設計各種存款產品以滿足農村居民對儲蓄的安全性、方便性、流動性和收益性各方面要求，這種需求超前型的設計使其能更準確地了解到目標客戶的真正需求。城市金融機構那種供給超前型的產品設計使很多農戶和農村中小企業被拒于貸款的大門之外。

村銀行既吸收了大量儲蓄資金，又通過拉大存貸利差，擴大利潤空間積累自有資金。經營資金既不需要政府撥款，也不依賴國際捐贈，BRI小額信貸體系成功實現了商業化運作，從而保證了農村居民獲得長期所需的金融服務。

分期還款機制

為保證貸款人能夠按期還款，村銀行規定，貸款人在貸款時先扣除其10%的還款保證金，并采取按月收息、分期分批收回貸款本金的做法，對按期還款者給予0.5%的退息優惠。這種分期還款機制是基于“現金流”理念的貸款管理技術，一方面可以降低信貸風險并獲得充足現金保持健康的財務狀況；另一方面還具有早期預警功能，可以提早發現具有較大潛在風險的貸款。

同時，村銀行不僅在確認貸款人具有還款能力時才按程序予以審批，而且村銀行信貸員每周至少有一天要下鄉訪問客戶，調查了解貸款人的經營情況和收入來源狀況，以隨時掌握信息。

監督激勵機制

BRI不僅接受中央銀行和金融發展監督委員會的外部監管，而且BRI小額信貸體系建立有專門的內部監督激勵機制。

在內部監督方面，銀行自身建立起一套透明的會計核算系統，實現良好的信息反饋和監督機制。每個分支機構，包括村銀行，每年至少被審計一次，由設在地區辦公室的內部審計小組實施。同時，對村銀行實行充分放權，分支行對村銀行的總體表現負責，而日常的運作、貸款的決定、基金的管理由村銀行自行負責，村銀行在很大程度上是自律管理。每個村銀行都單獨進行會計核算，程序簡單標準。衡量村銀行表現如何的指標透明而集中，有助于村銀行經理和員工進行自我監督。

同時，引入現代公司治理機制以激勵員工，將其績效與工資掛鉤。由于各個村銀行獨立進行財務核算，權責明晰使經理和員工對自己村銀行的表現產生高度的責任感。衡量村銀行表現如何，其標準是利潤而不是它覆蓋了多少面積、發放了多少貸款。村銀行年利潤的10%被分配給員工，從而激勵員工積極提高村銀行利潤。允許村銀行從BRI支行獲得流動性或對它將超額存款存入BRI支行提供具有競爭性的轉移價格，至少要高于來自小額儲蓄的可貸資金的成本，以激勵村銀行積極動員儲蓄。為了促進村銀行之間的競爭，BRI小額信貸部和地區分支行對表現突出的村銀行和員工實施獎勵和個人認證。

可持續與扶貧能否兩者兼得

BRI成功地解決了可持續問題，隨之而來的則是人們對于財務可持續與扶貧目標沖突的拷問。為了向農村提供資金并維持可持續，扶貧似乎處于被遺忘的角落，不再是目標。

農村的產業利潤和經濟利潤能不能留在農村以促進農村經濟的良性發展，對于其所要實現的社會可持續性意義重大。20%～40%的市場年利率對于低收入者和中小企業來說可能意味著剩余經濟利潤被剝奪，那么結果可能會偏離最初扶貧的目的，財務可持續與扶貧看似是矛盾的。

筆者認為，首先應該認清一點，BRI模式的小額信貸不是政府扶貧貸款，而是商業貸款，不虧損經營是最起碼的要求。我們在小額信貸的實踐過程中總是將政策性與商業性目標混在一起，讓商業機構做政策性貸款，這顯然是有悖常理的。其次，國內外調查結果顯示，對農民來說他們更關心是否能借到錢。

同時，扶貧效果的界定范圍也是很關鍵的影響因素。因為很多通過貸款行為而產生的正外部性很難量化，如果僅從高市場利率一方面來看，難免會認為這是在用農村的內部經濟剩余來養活一個機構，從成本與收益角度來講這是不合適的。許多學者通過實證分析了小額信貸對減貧的影響，總的結論是：其不但增加了借款者收入，還改善了他們的福利，減少其脆弱性，同時具有溢出效應，對借款者的家庭，對其所在的村莊產生了有益影響，從而進一步改善了農村的經濟和社會發展。如果從這一層面看扶貧效果可能會得出不同的結論，小額信貸機構的財務可持續與扶貧其實并不矛盾，只是有一定的前提條件而已，即其所賴以存在的社會、經濟和政策環境的完善以及機構本身運行機制有效。

BRI正是具備上述條件的一個小額信貸的典范，首先其員工主要來自當地，這樣不但為其所在農村提供了大量就業機會，還使得機構的利潤留在了農村社區內部，從而促進當地農村經濟的良性循環。這一點應該為我國大力扶持的村鎮銀行等金融機構所借鑒，這樣不僅充分利用了農村本土化的低成本社會資源來解決由于信息不對稱引起的逆向選擇與道德風險問題，還將金融利潤和產業利潤留在農村內部，這是一種帶有造血功能的真正可持續的金融安排。

另外，BRI在政府寬松的環境和內外部完善的監督機制下，將市場化的利率和多種多樣的動員儲蓄產品的相互配合實現了財務的可持續，進而實現了機構發展的可持續。這對于許多還實行低利率小額信貸的發展中國家提供了有價值的建議導向。低利率不但降低了動員儲蓄的積極性，還使貸款對象偏離最初目標。所以，應該對財務可持續與扶貧矛盾有更全面的認識，但這仍是一個仁者見仁，智者見智的過程。

農村利率市場化在中國

世界上很多小額信貸項目半途夭折多歸因于經營虧損，無法可持續發展。要使參與小額信貸的金融機構能夠可持續發展，市場化的利率是不可或缺的條件。制定一個較合理的利率水平不僅對于發展小額信貸項目的金融機構有著重要意義，還有助于改善農村金融市場的扭曲現狀。有觀點認為，農村金融市場扭曲的利率結構是造成農村信貸資金外流的最主要原因，不僅影響了資金的配置效率還使農村經濟陷入惡性循環之中。

但同時，必須認識到單一地推進利率市場化并不能解決現有的農村金融市場的問題。利率市場化須具備諸多前提條件，尤其是宏觀經濟穩定的背景和對金融機構實施充分及審慎的監管。若只是簡單地提高利率水平可能會引發逆向選擇與道德風險，從而加劇農村金融機構資產質量的惡化。當前我國農村金融市場仍舊是農村信用社占壟斷地位，只簡單放開利率管制會使農村信用社將其低效率的經營通過高利率轉嫁給農戶，由此帶來難以控制的局面。BRI之所以取得如此矚目的成就，其實行利率市場化是建立在完善的監管和激勵前提下的，若只一味地照搬其模式而不考慮我國的國情和當前的背景，那失敗也不會是偶然的。這也正是發展中國家許多成功的小額信貸模式不能被普遍復制和推廣之原因所在。目前我國金融機構的監管還處于不完善階段，許多法律法規還正在出臺過程中，面對不成熟的環境，利率市場化改革還有一段路要走，急于求成只會使局面更加惡化。

（作者單位：中國人民大學農業與農村發展學院）