建立金融支持新農村建設配套機制

推動農業貸款擔保機制和農業保險體系構建、完善農村信貸資金補償機制等措施，建立合理的、不同層次的利益補償和風險分擔機制，引導金融信貸資金和社會資金參與到新農村建設中來。

新農村建設所需的資金，僅僅依靠政府的財政資金或銀行類金融機構的信貸投入是遠遠不夠的。建立符合本地農業發展所需的長效資金投入機制，為推進轄區新農村建設提供必須的資金保證，可以從本地農業產業化發展的實際出發，政府部門利用各種優惠政策、財政支出等方式和手段，通過發展農民經濟合作組織、推動農業貸款擔保機制和農業保險體系構建、完善農村信貸資金補償機制等措施，建立合理的、不同層次的利益補償和風險分擔機制，引導金融信貸資金和社會資金參與到新農村建設中來。

要形成具有本地特色的新農村建設長效資金投入機制，積極引導和規范農民經濟合作組織，通過以龍頭企業為依托，組建專業合作組織，形成“龍頭企業+專業合作組織+農戶”的產業化運行模式，把基地、農戶與市場連接起來，結成緊密的產加銷一條龍、農工貿一體化的生產經營體系。探索試點農民貸款擔保協會，對本村農戶貸款提供信用擔保，形成農村信貸資金的風險屏障。設立農業貸款擔保基金，對農業種養大戶、農業加工企業等提供農業貸款信用擔保，加快推進農業產業化進程，推動地方農業經濟快速健康發展。同時，積極探索農業保險機制和農業貸款補償機制。

政策性與商業性相結合的農業保險

農業保險具有準公共物品的性質，若一味實行商業化經營模式，必然導致行業的逐步萎縮，應當加大政府補貼和扶持，把政府主導與商業經營結合。政策支持的農業保險，不僅可以讓農民以低成本得到生產保障，大膽發展規模化生產，有利于地方優勢農業產業的發展。而且，農業保險可以改變政府單一事后財政補助的農業災害救助模式，最終讓農民獲益。

2007年11月，廣東省高要市人民政府、高要市農村信用合作聯社、中國太平洋人壽保險股份有限公司肇慶中心支公司三方共同建立了高要市新型農村綜合保障體系。具體內容主要是高要市政府和農戶共同出資成立綜合保障基金，通過開展人身安康險、水稻保險、養豬保險、養魚保險、養蝦保險、住房保險、柑橘保險等六種保險，由農信社設置專戶管理保費資金，太平人保公司幫助厘定保險費率和保險金額，保險事故發生時協助理賠。

高要市新型農村綜合保險體系的資金籌措由高要市政府負責，主要來源有政府撥款、財政補貼、保戶繳納和社會捐贈。籌措的資金實行專業運作，在提取必要的運作成本后全額用于保障參保農戶風險補償費用支出。其主要目的是保障農戶災后復產所需的啟動資金和一定的風險補償。基金若有節余則滾動累積，若超支則繼續籌集資金，直至終止。

在權利和義務上，三方按照各司其職、分工協作的原則，履行約定的義務，同時也享有相應的權利。高要市人民政府確保政府撥款和財政補貼資金及時、足額到位；主導、組織各種募捐活動；宣傳、發動農戶參保；審計監督資金使用管理情況。高要市農村信用合作聯社負責歸集保費、對資金實行專戶管理、專業化運作，確保資金劃轉暢通；協助做好宣傳、發動工作，積極參與策劃各種募捐活動；對參保農戶和項目提供貸款優先、利率優惠的信貸扶持；提取賬戶管理和保費歸集專項費用。中國太平洋人壽保險股份有限公司肇慶中心支公司負責收集數據、評估風險、厘定費率和根據資金規模調整保險金額；進行參保登記、檔案管理、理賠查勘工作；協助做好宣傳、發動工作，積極參與策劃各種募捐活動；提取專項運營成本。

保障內容包括人身安康險、水稻保險、養豬保險、養魚保險、養蝦保險、住房保險、柑橘保險。

為引導農民積極投保，將政府災后補助資金前移為災前預防補貼，參保的保險費由農民繳納一點，政府補貼一點。開辦的險種以保障農民災后恢復生產為出發點，實行低初始成本保障，以生產投入成本為標準設計保險金額（見表1、表2）。

2008年一季度，因受寒冷天氣影響，高要市部分農戶生產遭遇不同程度的損失，高要市農村合作綜合保障管理辦迅速為受凍災影響的參保農戶支付了理賠金，新型農村綜合保障體系發揮了顯著作用。

一定程度解決了農戶救災復產的資金問題。2008年初的低溫冰凍天氣給高要市農業帶來了較為嚴重的損失，高要新型綜合保障體系立即支出了符合條件的理賠金。截至2008年2月底，共計理賠支出33.78萬元，在一定程度上減輕了受災農戶的經濟損失，尤其是對于農戶做好春耕備耕、及時恢復生產起到很大作用。大灣鎮農民陳興和、陳志豪兩人共承包魚塘65畝，因受天凍影響，養殖的羅非魚大量死亡，直接經濟損失達到13萬多元。由于他們購買了新型農村合作綜合保障中的養魚保險130元，很快就收到了6500元理賠金，及時進行了購買魚苗等復產工作。

提高了財政支農資金使用效益。目前，高要市新型農村綜合保障體系共統籌資金41.42萬元，其中農戶和政府分別繳納20.79萬元和20.63萬元，財政支農資金帶動了當地農村社會資金的投入，改變了以往一味依靠政府資金來開展救災復產的情況，同時也可以提高開展救災復產的速度，財政支農資金效益提高。

參與農村綜合保障體系的金融機構實現了服務地方經濟和發展自己的雙重目標。一方面，農信社管理資金保障了資金的專款專用，提高了資金安全程度，同時保險公司來做相關保險設計和協助管理，提高了各險種的科學性。另一方面，農信社由于管理資金也擴大了其資產規模，并且可以按照規定收取一定的中間業務收入，從而提高了自身盈利水平；財政資金與農戶資金通過農業保險形式有機結合，也提高了農戶的保險意識，有利于保險公司拓展相關商業保險業務。

這種綜合保障體系的優點是覆蓋面較廣、農戶群眾保險費率低，雖有太平人保公司提供保險費用的厘定和理賠服務，但僅是政策性保險，抵御風險能力較差，保障程度較低，可以探索實行政策性和商業性相結合的農業保險，提高農業風險的保障程度。

以肇慶市為例，應結合當地特色農業發展實際，針對柑橘、蔬菜、肉雞、生豬、香蕉等農產品推行政策性保險，即由種養上述農產品的農戶自行購買保險，由政府給予50％的保費補貼。試點階段，可以在高要市綜合保障體系的基礎上引入商業保險，由保險公司開發相應險種，在此基礎上取得成功后逐步推廣其他特色農產品政策性保險。

農業政策性保險具體操作方案可以分為三步：

保單制定。選取轄區的太平洋人壽保險股份有限公司肇慶市中心支公司作為開展合作的試點保險公司，由高要市農業局提供有關數據協助人保公司厘定保險責任、保險費率和保險金額，并制定出讓農戶易懂的保單。

保險銷售。由高要市農業部門制定出臺保費補貼政策，并發動高要市各級干部和肇慶太平洋保險公司共同對高要市種養大戶開展宣傳活動，講解各種扶持政策和保險合同內容，鼓勵更多農戶購買保險，購買保險合同的農戶只交納自己應當承擔的50%保費，財政補貼的50%保費可考慮由市、區兩級財政按一定比例分擔。

保險理賠。當發生保險事故后，各級政府農業部門應協助保險公司完成定損和賠付工作，及時將理賠金送到受災種養大戶手中，并幫助解決在理賠中可能出現的糾紛和矛盾。

科學的農業貸款補償機制

近幾年來，肇慶市各級政府有關部門出臺了貸款貼息的補償措施，引導信貸資金的投入。2006年10月，肇慶市團委與肇慶市農信聯社合作在轄區封開縣和德慶縣開展農村青年創業貼息貸款，主要有兩個方面的內容：一是由財政對農戶進行貸款貼息，貸款銀行提供優惠貸款；二是基層鄉村干部參與貸款的審查與管理。這些對于推動小額農業貸款的可持續發展是一種很好的嘗試。

肇慶市農村青年創業貼息貸款的主要做法有：

團委參與貸款管理。一是參與貸前審核。由鎮團委收集當地農村青年提出的創業貸款申請并上報給縣團委，再由縣團委將篩選出的優秀創業計劃通過縣農信社聯社反饋給各鎮信用社。二是參與貸中調查。鎮團委和鎮農信社對縣團委確定的貸款申請戶進行聯合調查，并在作出是否給與創業貸款支持的意見后上報縣農信社和縣團委研究審批，對符合條件的申請縣農信社和縣團委雙方蓋章確認。三是參與貸后管理。鎮團委和鎮農信社不定時對借款人創業項目的經營情況進行跟蹤調查，若農信社認為借款農戶可能危及其債權安全時或借款人無法按時足額償還的，縣團委有義務協助農信社追收放款。

綜合授信、信用貸款、優惠利率。封開農信聯社和德慶農信聯社分別確定農村青年創業專項貸款授信額度為600萬元、900萬元，分三年等額發放；參照農戶小額信用貸款規定，以信用貸款形式發放；貸款期限為1～3年，利率執行優惠的固定利率6.67%（同期加權貸款利率9.26%）。

嚴格控制貸款風險。除了與縣團委聯合管理貸款外，縣農信社還在以下幾個方面嚴格控制貸款風險：一是貸款用途明確為種植業和養殖業，并要求借款人編寫創業計劃書，提供種養場的承包合同。二是對專項貸款的發放和管理實行戶籍屬地管理模式，要求借款人必須為滿18周歲、不超過40周歲的無不良記錄的農業戶口青年，并且所在村委會要提供借款人創業項目真實性的證明。三是規定借款創業青年自籌資金不低于項目資金的30%。

縣團委開設專用賬戶進行貼息。縣農信社按季度匯總創業貸款利息總額報縣團委，經縣團委審批后直接在縣團委的貼息資金結算專用賬戶中劃轉。目前，封開縣和德慶縣團委根據農信社的貸款額度分別確定了40萬元和60萬元貼息資金（市級和縣級財政各承擔50%）。

農村青年創業貼息貸款運行后取得了很好的效果。

提高了農信社貸款積極性。據人民銀行肇慶中支2007年7月對轄區310位縣域金融機構負責人所作的問卷調查顯示，42%的被調查對象認為農村信用環境差是導致農業不良貸款的重要原因。此次通過縣團委給予貸款貼息、參與貸款申請和開展貸后管理等措施，有利于控制貸款風險和貸款成本，提高了農信社放貸積極性。目前封開和德慶農信聯社共發放了210筆農村青年創業貸款，共計469萬元，占計劃放貸總額的31%。

解決了農村青年創業資金“瓶頸”問題。德慶縣為中國貢柑之鄉，封開縣杏花雞為廣東省“三大名雞”之一，柑橘種植產業近年發展也很快，因此兩縣借款農戶基本上是將貸款用于種植柑橘和養殖杏花雞。按當前市場行情，每畝柑橘投入成本約9000元，每畝每年收入可達1萬元；每只杏花雞可獲利2元。兩縣農村青年通過創業專項貸款柑橘種植面積達到6000多畝，養殖杏花雞2.2萬只。

提高了財政支農資金使用效益。封開縣和德慶團委通過100萬元的創業貸款貼息，引導農村青年走上創業道路，為農村培養出更多的致富能手，從而達到幫扶一戶、帶動一批的目的，改變了以往一味“輸血”的支農方式，這種貸款貼息機制達到了扶貧和發展特色農業經濟的雙重效果，提高了支農資金的使用效益。

從實際情況看，財政補貼對信貸投入的引導作用有待加強。因為目前補償機制主要是對貸款需求一方的涉農企業或種養農戶給予利息補貼，對農信社的直接補償措施基本沒有，農信社在承擔貸款本金風險的同時收益率比市場利率低。如上述創業貼息貸款，封開和德慶農信社的授信額度為1500萬元，財政貼息資金為100萬元，實際年利率為6.67%，同期市場加權平均利率則高達9.26%，收益相比下降28%。雖有村干部參與貸款的審查和管理，對于降低貸款成本和防范道德風險有一定作用，但如果農戶不能到期還貸，仍然由農信社承擔貸款本金損失，因此資金收益和風險并不對稱，難以激發起農信社放貸的主動性，更難吸引農業銀行等其他金融機構的資金。

實際上目前農戶貸款難的原因，最重要的不是農戶承擔不起全部貸款利息，而是金融機構認為資金風險大、收益低、成本高。因此，可以適當調整激勵補償方式，給予貸款金融機構相應補貼，保證貸款機構資金的收益性，而對貸款農戶給予部分貼息甚至不貼息，培養農戶的資金成本意識。以上述農村青年創業貸款為例，如將100萬元財政資金中的50%作為農戶貸款貼息，50%作為農信社發放優惠貸款的補貼（相當于農信社貸款利率提高50%），則農信社實際貸款利率可達到10%，略高于同期市場利率，農信社收益將增加，貸款積極性將提高。若農戶承擔6.67%的全部貸款利息，100萬元財政資金全部作為農信社發放優惠貸款的利差補貼，保證農信社實際貸款利率為9.26%，農信社授信額度可超過3000萬元，從而讓更多的農戶獲得優惠項目貸款。截至2007年9月底，封開縣共有260位農村青年經鄉鎮推薦申請創業貸款，經農信社審核有75位獲得創業貸款，貸款農戶滿足率僅28.8%。如果采用貸款補償機制，可以在同等財政資金補償下吸引更多的信貸資金流入。可以在轄區積極試點農民創業優惠貸款的補償機制，對農信社發放貸款的優惠利率和市場利率的利差部分進行補償。

操作方案可以擬訂為四步：

選取轄區某縣（市）作為開展農民創業貸款的試點，由縣（市）農業部門確定農戶創業的范圍、扶持的農業貸款利息補償規模，由市、縣兩級財政共同出資成立貸款補償基金。

農業部門與農信社簽訂合作協議。農業部門與開展合作的農信社簽訂合作協議，將創業貸款補償基金預存在農信社開立的補償基金專用結算賬戶，并對雙方的權利和義務進行明確規定，主要是由各級政府部門參與貸款管理、農信社提供優惠創業貸款、政府對利差部分給予貼息、有關部門進行技術和信息服務指導等。

農戶創業貸款申請程序和補償辦法。農民創業計劃申請由農戶所在村代為收集并統一交由鄉鎮農業部門審核，在進行創業項目可行性分析后交由縣（市）農信社申請創業貸款，在農信社批準后發放優惠貸款，每季將創業貸款和利息情況向農業部門報告，經農業部門認可后直接在補償基金賬戶收取。

積極開展農民創業服務。由農業部門和其他科技部門定期對申請創業貸款的項目進行技術指導和服務，基層鄉村干部定期將創業項目的進展情況和問題向農業部門反饋，以便有關部門迅速給予可能的指導，以促進農民創業的順利發展。

（作者系人民銀行肇慶市中心支行行長）