中國對外投資的政策形成與展望

一、中國對外投資情況

改革開放前二十年，中國一直是世界上最大的資本輸入國之一。但近年來，隨著中國經濟對外開放步伐不斷加快，尤其是實施“走出去”戰略以來，中國企業對外投資規模迅速擴大。據商務部統計，2006年，中國非金融類對外直接投資161億美元，同比增長32%，全球排名由上年的第17位上升到第13位。截至2006年底，中國累計對外直接投資達到733.3億美元。專家估計，“十一五”期間，中國對外投資總量將達到660億美元；到2020年，當年對外投資量將在2006年的基礎上翻一番，達到300億美元。

目前，中國對外投資領域已從一般出口貿易、餐飲和簡單加工擴展到營銷網絡、航運物流、資源開發、生產制造和設計研發等眾多領域；投資區域從歐美、港澳等發達國家和地區，拓展到亞太、非洲、拉美等160多個國家和地區。在中國對外投資中，通過收購、兼并方式實現的直接投資約占四成。其中，90%的非金融類投資分布在拉丁美洲和亞洲，中國香港、開曼群島、英屬維爾京群島占81.5%。2006年，廣東、上海、黑龍江的對外直接投資位居前列。國有企業對外投資占到存量的81%，私營企業占1%；中央企業占非金融類對外直接投資存量的82%，地方企業占18%。

歐盟已經成為中國最大的貿易伙伴，但雙向投資發展很不均衡，主要表現為中國對歐盟的投資非常有限，規模尚小，投資目的地集中，領域較窄。以2005年為例，中國對歐盟國家的直接投資流量僅為5.1億美元，占總額的4.2%，并且主要流向俄羅斯、德國、哈薩克斯坦、英國等國家，其存量僅為15.98億美元，占總額的2.8%。投資領域多為貿易、海運和金融，另外還涉及一些電子家電、機械、輕工、紡織等生產加工產業。

德國作為中國在歐洲最大的貿易伙伴國，擁有得天獨厚的地理條件，發達的基礎設施，強勁的購買力，健全的法律體制，越來越成為受中國企業青睞的海外市場。2005年，中國對德國直接投資總額為1.29億美元，占中國對外直接投資的1.05%，占中國對歐洲直接投資總額的25.49%。從數字上看，中國在德國的投資還存在很大的潛力。近年來，德國經濟發展急需外資以提高本國就業率，為中國企業通過并購等方式進行直接投資提供了諸多機遇，發展前景十分看好。

二、中國對外直接投資政策體系的形成和主要特點

中國對外直接投資的規模、范圍在很大程度上是由中國對外直接投資政策體系所決定的。回顧中國改革開放30年的歷程，中國對外直接投資政策的形成大致經歷了兩大階段：

第一階段：1979年至上世紀90年代初。

這一時期對外直接投資政策體系的基本指導思想是限制中國企業的海外投資。1991年國家計委向國務院遞交了《關于加強海外投資項目管理意見》，指出“中國尚不具備大規模到海外投資的條件”，企業的海外投資應該“側重于利用國外的技術、資源和市場以補充國內不足”，并在此后10多年的時間內成為對中國境外投資影響最大的政策法規。實踐表明，這一政策體系嚴重制約了中國對外直接投資的規模和數量。2004年，中國對外直接投資分別相當于全球對外直接投資（流出）流量、存量的0.9%和0.55%，與中國綜合國力極不匹配。

第二階段：2000年至今。

這一時期中國逐步與國際接軌，對外投資政策體系逐漸形成和完備。

2000年10月，中國 “十五”規劃《建議》中首次提出實施“走出去”戰略，對外開放戰略出現重大轉變，對企業對外投資由以往的限制轉為鼓勵。在中國“走出去”戰略背景下，中國相繼出臺了一系列針對對外投資的政策，為支持中國企業對外投資提供了較為完備的制度環境，表現為：

首先，在境外投資項目審核上，大大放松了管制。2004年10月，國家發展和改革委員會頒布了《境外投資項目核準暫行管理辦法》，提出了國家在境外投資方面基本操作模式。商務部同期也出臺了《關于境外投資開辦企業核準事項的規定》，替代了原有的《對外經濟貿易部關于在境外舉辦非貿易性企業的審批和管理規定（試行稿）》。

《境外投資項目核準暫行管理辦法》是對1991年《關于編制、審批境外投資項目的項目建議書和可行性研究報告的規定》的取代，其重大突破具體體現在以下幾個方面：

——取消了政府境外投資的審批權，取而代之的是核準權，審核環節上更為簡潔。放棄了實施已久的兩道審批程序，企業無需再準備可行性研究報告，政府主要側重于確定投資主體、投資方向及合規性的審查，不再考慮項目的經濟可行性和技術可行性。

——各級審批權限均大幅度放寬。國家主管部門原審批限額為中方投資額100萬美元以上項目，而新設定的國家主管部門核準限額為資源開發類3000萬美元以上、大額用匯類1000萬美元以上，分別提高了30倍和10倍。地方政府核準的投資規模也相應大大增加。

——明確了政府在企業境外投資問題上主要發揮引導、服務和支持作用，企業對境外投資的經濟效益無需征求政府意見，具有自主權。商務部2004年頒布的《規定》指出，企業在境外開辦企業，無需滿足增加外匯收入等國家需要，而是根據自身發展決定海外投資行為。此外，2004年《境外投資項目核準暫行管理辦法》相對于1991年《編制、審批規定》更注重政府的工作效率。政府批復時間由原來的60天縮減為20個工作日，還嚴格規定了各個環節的回復時間，防止因為某個環節導致批復機構境外投資效率的降低。

其次，中國政府對待境外投資的資金支持力度加大。中國政府在逐漸放松對企業境外投資的管制的同時，還制定了實質性的資金支持策略。國家發改委和中國進出口銀行2004年10月頒布的《關于對國家鼓勵的境外投資重點項目給予信貸支持政策的通知》明確指出，對于能彌補國內資源相對不足的境外資源開發類、帶動國內技術、產品、設備等出口和勞務輸出等四類境外投資項目給予資金支持。國家發改委和中國進出口銀行共同建立了境外投資信貸支持機制，對于那些對國家利益具有重大影響，但企業自身資金實力尚無法完成的海外投資項目，中國政府的“境外投資專項貸款”（根據國家境外投資發展規劃，中國進出口銀行在每年的出口信貸計劃中，專門安排一定規模的信貸資金，用于支持國家鼓勵的境外投資重點項目）能夠發揮巨大的作用。

2005年5月，國家外匯管理局發布《國家外匯管理局關于擴大境外投資外匯管理改革試點有關問題的通知》（匯發〔2005〕35號），該《通知》增加境外投資的用匯額度，總額度從33億美元增加至50億美元。并擴大試點地區外匯局的審查權限，對境外投資外匯資金來源的審查權限從300萬美元提高至1000萬美元。2006年4月，國家外匯管理局進一步明確表示，外匯局將進一步簡化境外投資外匯管理手續，取消全國境外投資用匯規模限制，滿足企業購匯進行境外投資的需要。

第三，境外投資的后續監管日益規范、健全。原體系政府對境外投資最初的審批非常嚴格，但是審批過程結束后，政府對境外企業后續經營情況存在著管理不足。新的體系彌補了這方面的不足，在審核環節松綁的同時，在境外企業日常管理環節上出臺了一系列法規，加大了后期的監管力度。2002年10月，原外經貿部聯合國家外匯管理局先后頒布了《境外投資聯合年檢暫行辦法》和《境外投資綜合績效評價辦法（試行）》，從規范性和投資業績兩方面制定了考核境外企業的具體細則。上述兩個辦法目前正在實施，并不斷完善。新政策體系中的這些舉措，對加強境外投資的宏觀監管，掌握境外投資變動情況，促進境外投資的健康發展具有積極的意義。

除上述兩個文件外，商務部于2004年11月下達了商務部關于印發《國別投資經營障礙報告制度》的通知。以上三個文件共同規范了中國政府在境外投資方面的監督與服務工作。

第四，服務體系逐步完善。為支持有比較優勢的各種出資形式的企業對外投資、完善對外投資服務體系、加快實施“走出去”戰略，商務部、外交部和發改委分別于2004年7月、2005年10月和2007年2月聯合發布了《對外投資國別產業導向目錄（一）、（二）、（三）》；商務部還定期發布《中國對外直接投資年度統計公報》，并制定了《國別投資經營障礙報告制度》。為了提高核準效率，保證企業境外投資不至受到延誤，政府甚至還在各個環節上均明確了批復的時間限制。

三、中國對外直接投資政策展望

目前中國對外直接投資形成了直接投資核準制度、對外直接投資鼓勵政策、對外直接投資監督與服務政策三部分組成的政策體系。隨著國際化步伐加快，在新的全球經濟競爭形勢下，中國對外直接投資政策體系將繼續調整和完善。呈現以下五大趨勢和特點：

1、對外投資的立法工作將進一步加強。目前，中國新的對外直接投資政策體系雖然已經發生了重大轉變，但仍然缺乏一部綱領性的、權威性的法規，以便能夠從整體上協調中國整體對外投資政策體系。發改委的《辦法》和商務部的《規定》均是以國務院部門政策的形式出現，是一種行政管理政策，缺乏相關的法律依據。其他境外投資相關規范也存在同樣的問題。要保證中國“走出去” 戰略能夠健康發展，必須建立一部能夠總體上指導對外直接投資的法規，從而使中國的對外直接投資政策具有堅實的法律基礎，以保證相關法律法規的統一性、協調性和權威性。

2、對境外投資的服務支持體系日益健全。境外投資服務必須采取政府主導和積極發展服務性商業機構兩種途徑同時展開的辦法。“十一五”期間，中國政府一方面要進一步明確管理部門職能，建立更為清晰的境外投資管理體系；另一方面要進一步細化完善境外投資服務方面的措施，更好地做好公共服務，加強為市場主體服務的精神，積極鼓勵境外投資服務性商業機構（包括國外環境調研分析、海外法律服務、財務服務和稅務服務等各種機構）的發展。

3、對民營企業“走出去”的支持力度加大。中國政府一直鼓勵和支持有條件的民營企業“走出去”。從目前來看，對外投資的政策并不分民營企業和國有企業，兩者一視同仁。為了解決有可能影響民營企業發展的政策殘留，商務部牽頭對影響民營企業發展的歧視性政策進行了清理。2004年5月，商務部和全國工商聯建立了促進民營企業走出去的常設機制；近期，商務部等四部委下發了鼓勵和支持民營企業走出去的指導意見，提出總的原則是一切企業一律平等，而且在信息、項目、信貸和稅收方面給民營企業更多的重視。

4、產業資金支持力度將進一步加強。目前，國內已經設立了“中國石油產業投資基金”，其投資目標為全球主要石油產出地區的勘探、開采和中國境內的石油產業鏈的上游該基金，提出“股權換油源”的新思路來提升中國能源安全水平。鑒于海外產業投資基金在對中國國家利益具有重大意義的一些產業兼具資金管理、投融資平臺、投資工具等多種功能，有利于國家實現具有戰略意義的境外投資，中國政府將積極鼓勵此類投資基金的設立，增強產業的全球競爭力。此外，為打消中國企業境外投資決策中的顧慮，落實投資保護制度，中國亦將在與115個國家簽訂了投資保護協定的基礎上，積極設立海外投資保險，充分發揮保駕護航作用。