美國商務部的反傾銷日落復審的作用和應對策略

所謂日落復審，又稱期終復審，是在對產品反傾銷措施（包括反傾銷稅令和中止協議）5年期滿進行的行政復審。美國反傾銷日落復審制度源自WTO《反傾銷協議》的要求，1995年1月1日美國國會通過了《烏拉圭回合協議法案》（Uruguay Round Agreement Act URAA），在國內立法中正式確立了該制度。美國商務部也于1998年3月20日發布了關于日落復審程序的具體規定。根據美國的日落復審規則，由商務部與國際貿易委員會分別進行復審調查，商務部負責對反傾銷措施取消后傾銷是否會繼續或重現進行審查并作出裁決；委員會則負責對反傾銷措施取消后，實質性損害是否會繼續或重現進行審查并作出裁決。如果兩者都做出肯定性裁決，則反傾銷措施繼續有效，否則即撤銷反傾銷稅令或終止反傾銷中止協議。

中國是美國反傾銷的主要對象，其對我國實施反傾銷措施由來已久，而隨著WTO的建立和日落復審規則的確立，美國對我國實行的很多反傾銷措施已面臨或將遭遇日落復審。日落復審作為原始反傾銷程序的后續程序，其結果關系到各個利害關系方的切身利益，影響深遠。有人就曾形象地比喻：“在決定是否延長懲罰性的反傾銷措施的期限上，日落復審就像一場戰爭”。我國參加日落復審的結果，既有可能達到撤銷反傾銷措施的目的，也可能被延續征稅，繼續受貿易保護主義政策的鉗制。因此，研究美國的反傾銷日落復審制度及影響，尋求撤銷反傾銷措施的對策，是一項非常重要而緊迫的任務。

一、美國商務部反傾銷日落復審程序和規則

（一）美國商務部反傾銷日落復審程序

日落復審由商務部依職權主動發起，在反傾銷措施（或復審裁決發布）5年期滿前30天內發布復審公告，要求所有利害關系人在公告發布后的15天內提交參加復審的意向書，并在公告發布后的30天內對通知中要求的信息提交實質性回復。如果沒有任何國內利害關系人（美國國內相同產業的制造和批發商）作出回復，或回復的信息被認為不充分，商務部就會在90天內作出終裁，撤銷該項反傾銷措施，這就是所謂的“90天日落復審”；如果國內利害關系人遞交了參與意向并提供了充分的實質回復，商務部則根據應訴利害關系人（生產商、出口商和美國進口商）對復審公告的回復情況確定復審類型。如果應訴利害關系人在30天內未作回復，或遞交了放棄聲明，或雖遞交了實質回復，但被認為不充分，則商務部啟動“快速日落復審”程序，可在不進一步調查的情形下，直接根據“可得事實”在120天內做出傾銷幅度的最終裁決并報國際貿易委員會。如果所有利害關系人都提供了充分的實質回復，商務部則啟動“全面日落復審”，于110天內公布初步結果，在240天內作出終裁并報國際貿易委員會，若案情復雜最多可延長90天。

（二）美國商務部反傾銷日落復審規則

無論快速復審還是全面復審，商務部都要遵守以下規則：

1.確定征求信息的充分性

商務部對利害關系人回復的充分性要作出相應判斷，并決定進入哪一復審程序，但其采用了不同的判斷標準：對于國內利害關系人的回復來說，商務部只要收到來自至少一個以上國內利益方完整的回復，即可以認定為回復充分。但如果國內利害關系方與國外生產商或出口商相關聯，則可以棄用該方的回復；對于應訴利害關系人的回復來說，如果商務部收到來自立案公告發布年份之前的五個日歷年輸往美國的對象商品的出口平均占總出口量的50%以上的利害方的回復，才能認定整個應訴利害關系方回復是充分的。

2.傾銷可能性測試

無論快速復審還是全面復審，商務部的核心問題在于裁定撤銷措施是否會導致出口商重新或繼續傾銷及傾銷的幅度，向各利益方征示信息正是為了滿足這個要求?！睹绹P稅法》第1675a（c）規定了商務部在復審調查中需要考慮的因素，包括：（1）在反傾銷調查和此后發起的復審中已經確定的加權平均傾銷幅度；（2）在發布反傾銷稅令和接受中止協定之前和之后的一段時間內對象商品進口數量（的對比）；（3）其他因素的考慮：如果確有理由，商務部也應考慮其視為相關的價格、成本、市場或其他經濟因素。 根據《行政措施說明》，“其它因素”包括該產品外國廠商的市場份額、匯率變化、庫存水平、生產能力、能力利用等方面的變化，在成本價以下銷售的歷史記錄、該工業部門生產技術的變化以及相關市場的普遍價格。按商務部規章，商務部只在全面日落復審中考慮“其他因素”，且由利害關系人承擔商務部應考慮“其他因素”的舉證責任。此外，《行政措施說明》規定，裁定傾銷繼續的可能性時，商務部還應考慮傾銷幅度和進口數量間的相互作用。

3.確定傾銷幅度

如果美國商務部作出了傾銷可能繼續或重現的裁決，其將進一步評估可能的傾銷幅度并提交給國際貿易委員會。一般情況下，商務部不會為出口商按照完全的傾銷調查程序重新確定一個新的傾銷幅度，而是根據變化的情況對最初調查或行政復審中確定的傾銷幅度進行調整，得出一個傾銷幅度，作為如果撤銷反傾銷措施后可能出現的傾銷幅度。由于最初反傾銷調查中確定的傾銷幅度被認為是“唯一反映出口商或生產商在沒有稅令懲戒情況下行為的幅度”，因此商務部一般會選擇該幅度，而不管該傾銷幅度是在多早之前確定的。從商務部的實踐來看，其選擇更新行政復審的傾銷幅度僅限于兩種情況：（1）年度復審中，外國生產商或出口商被認定存在關稅吸收行為，商務部可以將傾銷幅度上調為最初幅度的兩倍；（2）稅令實施后，外國生產商或出口商的傾銷幅度上升，同時進口數量保持不變或增加。

二、美國商務部反傾銷日落復審的貿易保護實質

第二次世界大戰以后，世界經濟日益向著自由化的方向發展。美國作為二戰后頭號經濟強國，在開放經濟和倡導貿易自由化的主流下，仍然同時貫徹保護貿易的政策傾向，并根據特定時期的需求確定兩者的比重。美國反傾銷日落復審制度正是貿易保護政策的產物。通過對WTO反傾銷協議第11.3條的扭曲解釋和商業部行政程序執行中人為設置的嚴苛的復審程序，極大減弱了國際反傾銷規則對美國政策的約束，貫徹了其貿易保護的深層次政策。

盡管美國的日落復審制度有一定的歷史進步性，作為對WTO《反傾銷協議》的妥協，美國無法將某一項針對某一特定國家的反傾銷稅在幾乎沒有任何限制的情況下沒有期限地使用下去，從而避免了一旦被征收反傾銷稅，將無法擺脫的困境。但美國仍對有關日落復審的使用設置了障礙，通過深思熟慮的全面復雜的立法和諸多限制性條件，沒有完全符合WTO《反傾銷協議》的精神，而最大限度保持了反傾銷法對國內產業的保護作用。復審程序始終以保護國內利益為中心，將其放在首要位置。這一點在商務部的日落復審中體現得最為集中，日落復審立法及商務部規則為其作出有利于國內產業的裁決提供了制度基礎。正如美國貿易談判代表戈爾騰（主管國際貿易的商務部副部長）在美國國會作證時所說的，“如果案例的取消有可能重新引發傾銷或繼續造成損害，日落復審條款使我們能夠繼續征收反傾銷稅”，國會更明確地解釋道，“日落復審并非是為了消除這些為了加強公平貿易的反傾銷令”。從此表述可以看出商務部貿易保護主義的意圖非常明顯，即繼續實施反傾銷措施。商務部反傾銷日落復審的立法及實踐，使得反傾銷措施的濫用無法得到有效遏制，WTO的貿易自由化承諾被架空。

WTO《反傾銷協議》日落條款確立了“可能性”標準，即原則上反傾銷措施5年終止，例外情況下，通過日落復審確定傾銷和損害可能繼續或重現時，反傾銷措施延續。關于該標準，上訴機構在美國-耐腐蝕鋼日落復審案中即指出，第11.3款對征收反傾銷稅設定了時間限制，是一項附有例外條款的強制性規定。但美國反傾銷日落復審立法和商務部程序事實上執行的是“不可能”標準，即當美國商務部不能根據證據確信傾銷繼續或重現是“不可能”時，它將裁定有必要繼續實施反傾銷稅?！安豢赡堋睒藴逝c“可能性”標準在確定性程度上大相迥異，采用前者使商務部更有理由繼續實施反傾銷措施，導致WTO《反傾銷協議》旨定的“日落”轉化為“日不落”的后果。“不可能”標準已成為商務部反傾銷日落復審的主導思想，并在其實踐中全面貫徹，只要有國內產業認為反傾銷稅令應該繼續實施，商務部通常就會裁定傾銷繼續或重現的明顯歧視性結果。在1998年7月至2001年4月間美國所進行的334起日落復審案例中，僅有79起因無美國國內利害關系人參與而由商務部做出撤銷征稅令的裁定，占23. 7%，其余255起均移交國際貿易委員會。而在其后商務部的日落復審實踐中，也未出現過撤銷反傾銷措施的結果。

美國商務部的日落復審規則和程序正是在“不可能”思路下執行的，對外國利害關系人在日落復審中勝訴設置了一系列障礙。商務部在反傾銷日落復審中的做法，如證據充分性的考量，傾銷可能性的確定，傾銷幅度的確定，快速復審程序的設置等，從體制上保證了商務部做出傾銷有可能重現或正在繼續的裁定。商務部作為“日落復審”程序的執行者，與其說是為了履行WTO反傾銷規則，不如說是為了使美國的“貿易保護”更加合法化。如學者指出的，“美國商務部的日落復審程序和實踐，不僅違背了要改革反傾銷法的承諾，而且，也為其他國家履行WTO協議、實施WTO規則產生長久的負面影響和消極后果”。WTO的反傾銷5年日落期限規定，在美國商務部的“日落復審”程序中變得意義很小、甚至毫無效果。美國并不打算對反傾銷政策進行實質性改革，其實行貿易保護主義的實質沒有改變，只不過更加隱蔽罷了。

三、對美國商務部反傾銷日落復審的應對策略

從目前實踐來看，中國大部分反傾銷案件的日落復審以失敗而告終，固然美國日落復審制度的缺陷和商務部的貿易保護主義做法是主要原因所在，但另一重要的原因則是中國出口企業的應訴不力。而積極參與反傾銷“日落復審”，是企業和產品重新回到國外市場的重要手段，也是打破反傾銷裁定的轉折關鍵。在研究和應訴美國原始反傾銷的同時，應當高度重視美國（尤其是商務部）的日落復審規則及程序，盡管其規則復雜，勝訴率低，但我們仍不能放棄這一機會，企業應在政府和行業協會的配合支持下，積極參與商務部的日落復審，并采取各種有效的策略和措施，取得反傾銷日落復審的勝利。

（一）在美國現有反傾銷日落復審規則下積極應訴

盡管在美國商務部日落復審中獲得勝訴的機會很小，但不排除通過出口企業的充分回復，獲得全面復審的機會繼而獲得無傾銷可能性的裁決，撤銷反傾銷令是有可能的。更何況企業還可通過說服美國國內企業撤訴或不回復的方式來使商務作出撤銷反傾銷令的裁決。因此，中國企業應積極參與商務部的日落復審。另一方面，即使不能獲得撤銷整個反傾銷案的成功，參加日落復審的企業也能爭取獲得較低傾銷幅度的單獨稅率或其他好處。如在泰國鋼管案中，在整個行業無法撤銷初審反傾銷稅的情況下，應訴企業申請到了較有利的單獨反傾銷稅待遇。而像歐盟彩電反傾銷日落復審案中所有應訴的7家彩電企業得以重新進入歐洲市場，而沒有應訴的企業還將被排斥在歐盟市場之外。這些對應訴美國商務部的日落復審都具有借鑒意義。

（二）以行政復審（主要是年度復審）程序來作為日落復審程序敗訴結果的替代

日落復審一般只有兩種裁決結果：維持原判（基本上采用最初反傾銷措施的傾銷幅度）或者撤銷原判。從中國反傾銷日落復審的很多案件來看，即使所有的中國企業積極應訴，其反傾銷稅也是極難被撤銷的。為了緩解日落復審維持原判的不利后果，同時或者隨后提出行政復審不失為一種替代性的策略，與日落復審相比，行政復審的結果相對靈活，可以修改現存措施，即降低反傾銷稅的幅度，或者提出價格承諾。如在歐盟彩電反傾銷案日落復審一案中，在以日落復審撤銷反傾銷稅無望的情況下，中國企業果斷地提出行政復審，并以價格承諾的方式，重新進入了歐盟市場。

（三）個別情況下采取放棄應訴的策略

雖然原則上我國企業應積極應訴，但由于反傾銷日落復審應訴也要花費大量的人力、物力和財力，我國出口企業應基于對市場和企業實力的判斷，根據應訴利益與成本之綜合考慮來處理事務，并采取合理靈活的應訴策略：當商務部復審有希望時，我國的應訴企業應抓住一切機會參加程序，爭取對自己有利的結果；當商務部復審勝訴希望渺茫時，可以集中優勢資源應對國際貿易委員會的復審，甚至放棄參加商務部的程序，這也是美國關稅法允許的。而當應訴利益極小時，甚至可以放棄應訴。

（四）在實踐中按照商務部的政策調整其經營策略

出口企業在實踐中還應自覺調整其經營行為，為了減少被商務部裁定傾銷繼續或重現可能性的概率，出口企業應在產品被征收反傾銷稅后5年內，控制出口產品的傾銷幅度與出口數量，如通過盡量調高出口價格、降低國內銷售價格以降低或消除傾銷幅度，或通過增加產品技術含量、降低產品成本等方式擴大出口，這些符合商務部要求的出口行為將使日落復審勝訴率大大提高。實踐中最不應該的是一旦被課征反傾銷稅，為維持或擴大出口，更加變本加厲地降低價格，甚至違反法律為進口商彌補其支付的反傾銷稅；或維持原來的價格，繼續增加出口。這些都相當不利于出口企業的日落復審。

（五）強化協會牽頭的統一

美國反傾銷日落復審是針對一國的某一產品的指控，而并不是對某一具體廠家產品的指控，需要生產同一類產品的企業共同協作，否則整個產品的生產企業都會退出這個市場。而如果復審順利，美國政府會撤除整個反傾銷案，美國市場將會對整個外國產業開放。在這種情況下，一個公司單獨參加日落復審不是最佳方案（除非這個公司是在中國唯一生產此種產品的公司），最好由所有涉案企業參加并由參加企業分攤復審費用。而集體應訴更關系到商務部對證據充分性的考量，決定應訴的成敗。出口企業應充分利用行業協會（商會）的組織協調功能，最大范圍內獲得信息支持及應訴指導和幫助。商會和行業協會可以出面組織成立協調小組，共同商討對策，集中財力、人力和物力， 一致對外，以求勝訴或爭取其他有利的結果。如在2000年~2002年中國彩電應對歐盟反傾銷案日落復審期中復審一案中，作為行業協會的中國機電進出口企業會就起到了關鍵的作用，不僅在整個事件處理中處于總協調位置，而且牽頭作出最后的承諾并擔負在未來5年內執行相關承諾的責任。 這對我國行業協會應對美國的反傾銷日落復審具有相當的借鑒意義。

（六）進一步完善我國反傾銷日落復審的規則

為了適應入世的需要，我國于2004年6月1日起實施了新的《反傾銷條例》，但新條例對日落復審的相關規定 過為抽象，沒有對日落復審的具體程序和要求做出明確規定，也沒有規定日落復審后反傾銷措施適當延長的時間，在實踐中缺乏可操作性。我國有必要按照世界貿易組織《反傾銷協議》的要求，學習和借鑒發達國家的有益經驗，不斷完善和發展我國的反傾銷法，并使之為國內民族產業的健康發展提供更有力的保障。同時，我國反傾銷日落復審規則的完善也可作為對美國等國家地區日落復審貿易保護傾向的有效牽制，對這些國家日落復審規則和程序的隨意性有一定的約束作用。