潛規則的透視與根治

摘要：“潛規則”作為非正式制度倫理規范對中國經濟社會生活影響極大。它主要因為獨特的社會政治文化傳統、社會資源的不足與分配中的競爭體制設計中的缺陷、彈性的運作以及社會監督與制度訴求的無力。潛規則對社會具有多方面的負面影響，必須逐步根治。

關鍵詞：潛規則；成因透視；社會效應；潛規則的根治

中圖分類號：C912.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004－1605(2008)04－0085－04

一、潛規則的界定與現狀的描述

1 潛規則的界定

所謂的規則實質上是一種契約關系，是人類社會在公共生活中必須遵循的制度和規范。因生產力的發展及社會分工的安排，社會各行業的運行都需要一定規則的支撐。盡管規則多樣，但大致可以分為“顯規則”和“潛規則”。其中顯規則是指為社會主流意識形態所認可的、成文的、強制性的規范或制度規定；潛規則則是指社會生活中的不成文的章法。“潛規則”廣泛地存在于社會生活的不同層面及不同時代、地域、類型、行業、職業的群體、組織之中，以習俗、風氣、慣例、規矩的形式出現，成為一些人默認的價值取向和行為方式，可以說，凡有集體、群體之處，就有“潛規則”存在。學者吳思認為，“潛規則”是人們私下認可的行為約束，這種行為約束依據當事各方的造福或損害能力，在社會行為主體的互動中自發生成，可以使互動各方的沖突減少，交易成本降低。現實生活中，人們一般是在不良意義上將“潛規則”作為貶義詞。“潛規則”是指制度體系中屬于非正式制度范疇、且與主體制度體系相悖的非正式制度，它游離于占統治地位的主體制度體系之外，并與主導集團的意志相違背，它規范和調整的對象是非法交易和非合法交易。由于未獲主體制度體系的承認而不具“合法身份”，從而處于地下狀態。據此，我們可以將潛規則定義為：人們在長期交往中無意識形成，并得到社會認可的價值觀念、倫理規范、道德觀念、風俗習慣、意識形態等。“潛規則”作為非正式制度的一種倫理規范，較之社會性意識形態是次級的因素，但是對于中國這樣一個注重道德實踐和價值優先的國家而言，它對經濟社會生活的影響就顯得更為重要一些。越來越多的學者注意到，非正式制度制約正式制度并影響到后者的正常運行。正式制度安排只有在與非正式制度安排相容的情況下才能發揮良好的作用，如果不相容，再好的正式制度安排也有可能失效，甚至被扭曲。

2 潛規則的現狀描述

對潛規則的現狀可以從以下兩個方面去把握：從橫向分布的范圍來看，潛規則存在于社會多個行業。從官場、學界到商界，都不同程度地存在著潛規則的影響。幾乎可以說，顯規則和潛規則如影隨形。如醫院治療、子女入學、工作調動、職位升遷、工程招標等等，既有表面的顯規則約束和規范，更有潛規則的私下運作。潛規則成為大多公眾默認的規則，甚至沒有進入潛規則的游戲圈，成為民眾擔心和焦慮所在。從縱向發展的深度來看，潛規則有顯化的趨勢，因顯規則在某些行業和領域弱化，起支配作用反而是潛規則。潛規則約定俗成地被披上合法外衣成為公開的規則。顯規則和潛規則處于并行的地步。有學者認為中國的制度變遷實際上是內部規則與外部規則的不斷沖突和協調的過程。在潛規則的控制之下，顯規則遭受嚴重的腐蝕。公共權力被異化，成為既得利益階層獲取利益的工具。社會公正受到嚴重挑戰，正常的社會秩序因此被擾亂。許多堅持原則、遵循正式規章制度的民眾成為潛規則的受害者。潛規則滲透到社會各界，這種看不見、摸不著的潛規則在操縱著社會的運作，成為一種確確實實的影響力量。呼喚社會公正，根治社會腐敗，擺脫潛規則的影響，維護社會良好的運作程序成為值得研究的問題。

二、潛規則的成因透視

潛規則在中國社會中有著深厚的生存土壤。是政治生活中歷來之傳統。于今日變化中的轉型社會來說，潛規則也是不爭之事實。就其產生的原因來說，包括多個方面：

1 獨特的社會政治文化傳統

中國社會歷來缺乏法治的傳統，為人治的彈性操作提供了很大的空間。社會學家費孝通曾把我國的農村社會稱之為“熟人社會”，認為人與人之間的聯系主要靠宗法血緣關系來維持，即使交往雙方沒有血緣關系，但至少是“熟人”。在當代中國，在許多正式組織如單位、企業、機構的人際關系中，雖然主體之間不具有血緣或親緣連帶關系，然而主體之間和整個網絡內部卻在一定程度上復制了傳統親緣群體的運作方式。人治傳統因為巨大的制度慣性延續至今。中國社會對人情、關系的注重超過正式的規則和制度。加之現階段中國正處于經濟轉型和社會轉型時期，轉型時期最基本的特征是所謂的“游戲規則”沒有確定，制度軟化、制度缺位、體制和機制不完善是我國社會轉型的伴隨物。在一個正式規則不完備或者有的規則徒具形式而無實質權威的社會，“潛規則”就不可避免地成為影響甚至維系社會運作秩序的替代品。而新的行業規范尚不健全，造成因規范缺失而形成空隙的漏洞，這些漏洞和矛盾便為某些“潛規則”的產生提供了現實機會。

2 社會資源的不足與分配中的競爭

政治實質在于：人們圍繞公共權力而展開的活動以及政府運用公共權力而進行資源的權威性的分配過程。然而利益分配會導致沖突的產生。潛規則也是由于利益分配博弈過程中折衷的結果。由于社會資源的稀缺性，難以滿足每個社會成員的需求。作為經濟人的個體和單位為追逐自身的利益，當正式制度和規定成為其不當得利的障礙時，超越顯規則和尋求潛規則的傾向加劇。其一般過程是：利益訴求者通過規劃自己的策略，包括應用自己的關系網、人情、甚至通過行賄等形式，對資源分配者拉攏關系，滿足利益，從而施加影響；掌握公共權力者應用他們手中的資源和公共權力，在一定規則范圍內制定對策以達到利益訴求者的需求，自己變成既得利益者。而一部分的民眾被排斥于潛規則的游戲圈之外。正當的利益因此被損害，一個潛規則得以產生。部分利益訴求者和既得利益者在潛規則的框架范圍內達成默契。既得利益者利用潛規則維護增進自己的利益。而利益訴求者則按照潛規則的游戲規則進行活動。在某種程度上，順應潛規則和維護潛規則增加了潛規則的活力。而大部分的民眾利益遭受到嚴重的損失，社會公正被破壞，正常的社會秩序被擾亂，社會腐敗從中滋生。

3 體制設計中的缺陷及可彈性的運作

孫立平認為：由于社會群體缺乏正式的、制度化的保障，在我們國家的經濟和社會生活中存在著相當普遍的“非制度化生存”現象。長期以來，人們的制度環境缺少確定性，對社會行為主體權利缺乏明確的界定和保障，在遭遇某種需要解決的問題或情況的時候，不是依據明確的界定和穩定的制度安排來解決，而是依靠一次次具體的博弈，通過非制度化的手段來獲取利益。現行的政府運行機制還很不完善，政策和法律并行，人治和法治同在，體制設計上盡管有原則性的規定，但是具體的操作細節上未具體定型。體制和環節上的缺陷為潛規則的彈性操作提供了很大的施展空間。無法可依、有法不依、執法不嚴、違法不糾的現象比比皆是。制度不足和制度缺失，是中國公共管理必須予以高度關注和亟待解決的問題。制度不足表現為許多必要和重要的制度還沒有真正建立起來，如政府績效評估機制、責任追究機制、權力制約機制以及政府與公眾的溝通和互動機制等。制度缺陷是指一些現行的政府管理制度有嚴重缺失，或不科學，或過于原則化、概括化，或缺乏保障落實的剛性機制，特別是在政府工作的權能范圍、權責定位，以及政府運行的監督制約機制方面。制度的不足與缺陷，使得一些行政部門可以借助權力對微觀經濟和社會生活進行隨意干預，不少權力部門直接參與到利益爭奪當中，且表現得極為露骨。部門利益膨脹使公權部門向自利性組織演變，在披上了一件部門利益的外衣后，不良“潛規則”存在似乎顯得更冠冕堂皇了。

4 社會監督與利益訴求的不力

大量的潛規則在社會各界的生成，有著深刻的社會歷史原因。但是潛規則的泛濫和挑戰顯規則的態勢則反映出了社會監督的無力。原因在于：行業的潛規則是隱性運作的，社會監督力量無法觸及和覺察到每一個層次和環節上的弊端；社會監督是顯性的，監督實施是具體的，熟悉體制規定的人員很容易利用制度上的缺陷創制出規避顯規則的對策；面對紛繁復雜的轉型社會中大量存在和運行的潛規則，其背后存在一個巨大的、循環的利益鏈，涉及到社會多方面的利益。潛規則的表象下蘊涵著集體腐敗的可能。政府單個的監督部門會出現執法不力的局面。原因在于兩種力量的不對稱。只有整合社會綜合監督力量，才能有效遏制多種行業存在的潛規則。同時，在建立市場經濟體制的過程中，人們的思想意識和道德觀念會發生巨大變化，傳統的政治道德和價值觀念體系在解體，國家公共利益至上的觀念在淡化。而伴隨社會市場化而來的彌漫于全社會的強烈的功利氛圍和金錢崇拜，更是誘致和催生了一些政府部門和公務員過度的自身利益訴求和利用職權謀取非正當利益的欲望，有些官員的政治信仰正在被貪欲、物欲和情欲所取代。一旦把追逐私利作為理想，在激烈的競爭和錯綜復雜的人際關系中，一些公務員往往難以抉擇。個人利益至上的價值觀念致使許多公職人員無視國家和集體利益，追逐個人和家族的利益，信奉個人主義、享樂主義。不僅會導致工作的低效率和低效能，還有可能使他們的行為偏離公共利益，趨向“權力尋租”，以權謀私，不良“潛規則”大行其道。另一部分民眾過于關注個人利益，缺乏公共精神，以及因缺乏公共意識使得犬儒化生存得以盛行。

三、潛規則的社會效應

在現實生活中，人們一般是在不良意義上將“潛規則”作為貶義詞。不良“潛規則”會使人們把正常的事當做不正常的事來看待，從而顛倒人們的是非觀、榮辱觀。一旦不良“潛規則”盛行于社會，則意味著“顯規則”在很大程度上成為一紙空文，法制遭到踐踏，道德受到損害。依據“破窗理論”分析，任何一種不良傾向的存在，都源自于不良的“首發現象”。每一個不良的“首發現象”都在傳遞著一種信息，都給人們帶來某種啟示。而這種啟示在一種特定的狀態下，又必然會引起這種不良“首發現象”逐步蔓延、無限擴展。不良“潛規則”的盛行緣于人們道德的滑坡，價值和是非標準的降低，給我們正常的社會帶來許多消極的影響和危害。

1 公共權力的異化

潛規則始終與權力和利益相關聯。運作潛規則，滿足既得利益的需求，必須以社會公共權力為媒介，形成一個利益分配機制的周期循環。公共權力的目標在于維護社會秩序、增進社會公共利益。一旦作為潛規則的牟利工具，公共權力被蒙上灰色的陰影，由此偏離既定的目標，公共權力被非法利用、遭受扭曲，從而異化為潛規則收益者牟取私利的操作工具。公共權力的公信力嚴重下降，政府和官員的形象被丑化，對社會支配、控制力大打折扣。

2 民眾的利益訴求與抗爭軟化

潛規則的最大危害在于其隱性的運作。其運作的方式看不見、摸不著，但是常常又行之有效，對顯規則構成漸進的腐蝕，逐步削弱了民眾對正式規則的信心，轉而求助于潛規則，調教出民眾對潛規則認同和接受的心理。社會之中不排除少部分人由于超脫了經濟利益的束縛或個人品質的堅定，可能將更高層次的目標作為自己的效用追求。對很多正直的、廉潔的、有責任感的人士來說，如果相應的顯規則設計不合理的話，反而有可能使他們的處境變得困難。堅持原則被認為是“死腦筋”、“政治上不成熟”、“不熟悉環境”；誠實正直之舉被認為是“傻冒”、不懂規矩。有時潛規則披上合法的外衣，以假亂真、混淆是非，民眾面對如此的現實，只有屈從環境的壓力。對潛規則現象采取了容忍的態度，隨著時間的推移，對潛規則實現了順從地適應。對利益的訴求轉而求助潛規則。對不合理、不公平的潛規則現象抗爭力被嚴重軟化和削弱，甚至存在被同化的危險。

3 社會腐敗的滋生與蔓延

“潛規則”是社會政治生活運行中的一個痼疾。它將市場經濟的金錢買賣關系推演到社會生活的各個方面。表面看已經理性化、民主化、契約化的政治運行、行政管理和決策，實際上卻服從于一種心照不宣的人情化法則和經驗型規則。在“潛規則”盛行的情況下，權、錢交易成為至高無上的準則，拉關系、走后門、找靠山，或用錢買權，或用權換錢，必然導致權力的濫用或腐敗。所有腐敗交易，都有一個“潛規則”杠桿。腐敗分子可以利用的“潛規則”越多，他所能獲得的利益就越大。反之，如果都嚴格按制度辦事，沒有任何自由裁量權，那么再大的權力也無法帶來任何實質利益。腐敗實施過程往往要通過一些“潛規則”，才能實現打“擦邊球”而逃避監督的目的。不良“潛規則”在政治生活中的肆虐，必然導致現實中形形色色的集體腐敗和“圈子”腐敗現象的產生，造成大批的腐敗墮落分子。“潛規則”變成了一個巨大的漩渦和黑洞，許多人難以擺脫，對正常的社會秩序和法則起著一種腐蝕性的破壞作用。

四、潛規則的根治

為維護社會公正，實現社會秩序的正常運轉，消除社會腐敗現象，提高公共事務的透明度，規范公共政策執行的操作程序，確保公共權力的公信力。保障正式制度的控制力，必須對社會現實中大量存在的潛規則予以根治。

1 社會政治文化的再塑

基于中國傳統的社會政治文化：法治不足而人治盛行。延續幾千年的社會政治文化傳統為潛規則提供了深厚的生存土壤，因而要消除潛規則首先要從文化層面改造我們的傳統理念，適應現代社會法制和規則。市場經濟體制的確立，必然帶來法治、民主、公平競爭觀念的擴散。公共事務需要增進透明度。與農業社會文明相對應的人治、人情、人際網絡在社會轉型中需要加以改造。社會轉型和市場經濟的確立為我們全力改造社會政治文化提供了契機。尊重法治，尋求民主，追求社會公正，增強社會責任感和提升公民的公共精神。重振中華民族追求正義之傳統，是消除潛規則的文化條件。

2 注重體制和程序的優化設計

顯規則中的大量自由裁量權和程序規劃中可彈性操作，為潛規則的運行提供了廣闊的空間。消除行業的潛規則，要實現體制的優化與完善，特別是在程序和環節上要避免出現漏洞和隱患。對自由裁量權要作出具體的規定，避免操作的變通，保證自由裁量體現出公正的精神要求。制定正式的規章制度時要遵循科學、民主的原則，努力綜合多方的意見。充分認識到程序民主和程序公正是防止潛規則產生和入侵的重要手段，公開公共事務的操作程序是制約潛規則的克星。對宏觀性的制度規定要作出細節的程序補充規定。深入地進’行持久性規章制度的完善，把現有制度中不好把握、不易落實的原則性規定具體化、簡略性規定細致化、含糊性用語明確化。杜絕規則中的可能出現人為性、隨意性。

3 強力監督的普遍推行

潛規則在一定程度上的泛濫反映出了社會監督的不力，潛規則在行業內的滋生后會迅速向社會蔓延，毒化社會風氣，引發社會的強烈不滿。強力監督是遏制和防治潛規則的有效手段，需要社會形成綜合的監督力量，建立完備的監督體系，發揮整體監督的社會功效。為此，必須健全法律體系、完善法律監督的細節。強化對法律監督執行力度的評估，對反商業賄賂法等要貫徹實施。增加執行預算，發揮典型案件的示范和警世作用。建立行業的規范，細化操作的程序，彌補缺陷和漏洞，普及行業運作的程序。主動接受社會的監督，從社會聘請專業的監督人員。敏感的崗位實行定期的輪換。強化政府各部門的監督職能，注重政府職能部門監督績效。科學合理地配置權力，建立科學民主的決策體制，形成結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。發揮大眾媒體的監督功效。加大行業不正之風的批評力度，建立民眾輿論監督的論壇，對行業的潛規則進行揭露和曝光，提高輿論監督的威懾力。

責任編輯 黃 杰