社會弱勢群體的政治貧困及補救

摘要：弱勢群體由于客觀原因或自身條件限制而無法公平獲得有效的政治資源，享受不到完全的公民權利，不具備現代政治意識，不能有效地進行政治參與以影響政治決策和政府行為，自身權益得不到有效地保障，實質性政治地位低下，呈現一種政治貧窮的狀態。為此，要完善弱勢群體的法律與政治權利，進行權利補救；健全民主制度，進行制度補救；改善弱勢群體的經濟狀況，進行經濟補救；提高自身素質，進行文化與政治素養補救。

關鍵詞：弱勢群體；政治貧困；權利；制度

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1004－1605(2008)04－0089－05

一、弱勢群體的政治貧困

1 弱勢群體。一般而言，弱勢群體“是指社會上的部分人，由于先天或后天的條件制約，缺乏較強的競爭力，不能或只能很少地占有社會資源，因此只能甚至不能獲得較好的社會職業，使其收入分配較少或很少，只能過著水平低的、主要是維持生存的生活，同時缺乏抵抗種種風險的能力，也缺乏依靠自己努力來改善其境遇的可能性，并在政治上、文化上和心理上都處于社會邊緣”，難以與其它群體享有平等的公民權利。遠離社會權力中心，社會對該群體也有著偏見和一定的歧視。大多數情況下，弱勢群體并不是由于主觀方面的低下或缺陷造成的，而是由于來自各種客觀條件的限制，在權力和權利方面、發展機遇方面、生活物質條件方面，都不具備任何優勢。

2 政治貧困。政治貧困是協商民主理論家經常使用的概念，用來分析協商民主中的不平等現象，指協商中“能力失靈”造成的政治貧困，包括公民團體沒有能力有效地參與民主過程等。“這種貧困的結果是兩方面的：公開排斥和政治包容。一方面，政治貧困團體無法避免公開排斥，他們不能夠成功地開展聯合的公共協商活動；另一方面，它們也無法避免政治包容，因為他們是協商一致的合法接受者，他們對這種一致缺乏真正的控制和影響。因為他們無法促進協商，其沉默就被無視其存在的更強大的決策者視為同意?！痹谶@里，如果賦予政治貧困概念以廣闊的外延，從公民參與政治的“能力失敗”，擴展到由于能力、機會、資源、制度等原因造成的參與和影響政治生活的失敗，我們發現政治貧困這一概念可以用來分析弱勢群體的政治生活狀況。弱勢群體不但在經濟上處于弱勢，在政治上也是弱勢，基本的公民權利沒有得到保障，政治發言權與參與權都十分有限，他們是處于政治權利邊緣的人群，不但不能享受到各種平等的對待，而且其自身合法權益也難以保障，政治生活中也是一種“貧困”狀態。由此，可以將弱勢群體的政治貧困界定為：弱勢群體由于客觀原因或自身條件限制而無法公平獲得有效的政治資源，享受不到完全的公民權利，沒有健全的現代政治意識，無法有效地進行政治參與以影響政治決策和政府行為，自身權益得不到有效地保障，實質性政治地位低下，呈現一種政治上的“貧窮”狀態。

二、弱勢群體政治貧困的表現

1 現代政治意識薄弱與普遍的政治冷漠。現代政治意識包括公民權利與義務意識、自主參與和平等意識，法治、自由、民主意識和主體意識及參政意識等?，F代政治意識是現代國家公民應該具備的基本素質，是公民參與公共生活的前提要件，也是表達和維護其政治經濟文化權益的必備政治素養。弱勢群體的現代政治意識薄弱，主要表現為主體意識、平等意識以及民主法治意識還較為淡薄，尤其是還沒有樹立現代公民權利觀念和參政意識，沒有足夠的能力參與政治或政治參與自主性不強，一般都有著對政治的冷淡、順從甚至無所謂的態度，認為政治不是自己的事情，是官員或政府的事情，或者自己參與了也無力影響政治，呈現政治冷漠的狀態。弱勢群體在制度規定上都享有政治、經濟、文化權利和自由，但是對于這些權利，他們普遍缺乏認知和主動意識，當權利受到損害時，缺乏尋求救濟的主動性，始終沒有形成主動表達權利主張和權利要求。他們對法律和制度的了解不多，法律觀念不強。民主權利觀念也很淡薄，在基層民主實踐中，弱勢群體參加選舉活動仍然是被動的居多。

2 政治參與的被動無力和低效能。政治參與“是普通公民通過一定的方式去直接或間接影響政府的決定或與政府活動相關的公共政治生活的政治行為”。弱勢群體的政治參與主要是指弱勢群體通過某種參與方式和途徑，表達自身愿望、維護自身權益、參與社會事務的行為。其目的是實現和維護其合法權益，方式主要有選舉、投票、上訪等。弱勢群體的合法的體制內政治參與往往屬于動員式、被動性的參與，是盲目的和不自覺的消極參與。他們響應組織的號召去參加投票，但是無從了解政治的過程。由于現行選舉制度的缺陷，無從了解候選人的情況，更沒有把投票等參加政治與自己的權益相關聯的認知。這種政治參與必定是一種低效能的，很難影響選舉結果。另外，由于沒有力量去獲得有效的政治資源與政治信息，加之參與渠道的狹窄，除了投票選舉和信訪之外，他們無法進入政治協商和商談對話領域，難以影響政治決策。上述的政治冷漠與政治參與低效在許多情況下形成了惡性循環：一方面由于弱勢群體對政治參與低效、無力影響政治決策的預期，導致了他們的政治冷漠；另一方面由于他們的政治意識冷漠、參與意識不強、參與的被動性和消極性，又必然造成了弱勢群體政治參與的無力和低效能。

3 遭遇政治排斥?！罢闻懦馐侵敢欢ǖ纳鐣蓡T或者社會群體在一定程度上被排斥在政治生活之外，沒有公平獲取政治資源，履行政治義務和享受政治權利的狀態。”政治排斥主要表現為受排斥者未能正常參與選舉活動、無法參加政治組織；無法獲得正當的政治權利，“簡而言之，受到政治排斥意味著政治參與程度明顯低于其他社會成員或者社會群體”。弱勢群體如農民工，大多已經從戶籍所在地的政治系統中脫離出去，但是在城市中又沒有正式戶口和市民身份，在現行的政治體制下，他們無法參與所居住城市的政治活動，對于影響到其權益的政治決策沒有任何的發言權，也沒有利益代表。農民的參政領域也非常狹隘，層級也很低下，主要集中在村一級，對鄉鎮和縣級幾乎不發生直接影響。另外，由于參政權規制的失衡性，參政權機會的限制性，參政行為的單個性，農民的參政權呈現虛弱的特性。其他弱勢群體由于自身能力及條件的限制，也無法進行實質性的政治參與，缺乏參與政治過程的信息、知識與理解力，對政治過程陌生或一無所知，排斥在政治生活之外。政治排斥還表現為人口居絕大多數的弱勢群體對公共政策的影響和執行幾乎是微不足道的，對社會公共輿論的影響和話語形成的能力也是可以忽略不計的，始終游離于主流政治之外，不僅在社會生活中他們與其他群體處于一種斷裂的狀態。在政治上也是一種斷裂狀態。

4 無法避免政治包容。弱勢群體政治參與的無力和遭遇政治排斥的直接后果就是無法避免政治包容。由于缺乏實質性政治參與和真正的利益代表，無法有效地影響政治議程和參與政治決策的制訂，弱勢群體只能被動接受政治結果，被動地接受強勢集團制訂的政策或規則，只能成為政府決策和立法的被動接受者，而且通常他們的沉默或麻木也被認為是認可或接受了政策與規則。如在涉及征地與拆遷過程中，農民和部分城鎮居民根本無法進入討價還價的協商過程，何時征地、征多少地與補償多少等都是強勢群體的單方面決定。正如一位學者對農民地位的描述：“在政治上，農民缺少參與的平等機會；在政策上，農民是被動的接受者；在行政上，農民是被管理的對象?！薄Ａ硗庖环矫妫鐓f商民主理論家指出的那樣，弱勢群體也沒有足夠的能力發起協商或者影響議題與議程的設置，而強勢群體則可以運用自身的能力和占有的社會資源，發起協商或去影響公共輿論與公共政策，以便于有利于自身的利益，而弱勢群體只能是輿論的被動接受者，集體失語。此外，政治包容還體現在弱勢群體在現實生活中對強勢群體的依賴關系，“形成了弱勢群體對強勢群體的依附型關系，弱勢群體的許多機會，是由強勢群體提供的”。

5 利益表達受阻，權益易受損，維權艱難。當前，由于自身能力與制度缺陷等原因，弱勢群體通過合法途徑獲得權利救濟仍具有相當的難度。經濟的貧困，權利的缺失，法律保障的匱乏，使弱勢群體的利益呈現一種脆弱性，易受到侵害。弱勢群體的社會組織力量弱小，沒有中間團體的保護，他們通常會作為單一個體直面利益侵權者，而個體的力量是弱小的，無法與擁有政治、經濟及文化與組織資源的強勢群體進行抗爭。如農民利益和農業資源常常被政治資源壟斷者所剝奪或控制；農民不僅受到城市利益集團的排斥，同時也受到深入農村的行政體系的剝奪，當面對公共權力侵害時，他們很難有對等的地位和通暢的渠道進行表達，也缺乏有效的協商手段去阻止公共權力的侵權行為。高昂的訴訟成本更是增加了他們用法律手段進行維權的難度。在利益訴求渠道缺乏、維權成本過高的情況下，弱勢群體往往采用上訪的形式，寄望越級申訴，引起中央的重視而解決問題。極端情況下，弱勢群體甚至用不合法的暴力手段或群體事件等形式進行維權活動。

三、弱勢群體政治貧困的補救

1 完善弱勢群體的法律與政治權利，進行權利補救。西方的權利貧困理論認為，社會成員的貧困在許多情況下并不是由主觀因素造成的，而主要是由客觀社會環境導致的不平等走向貧困，是由于缺乏權力或者是公民權利被政治性剝奪的結果，“貧困必須被視為基本可行能力的被剝奪，而不僅僅是收入低下”。弱勢群體政治權利上的不平等(如選舉法規定農民的選舉權利只相當于城市居民的四分之一)、政治組織權利的缺失、公民身份不平等，這是造成政治貧困的重要根源，因而，權利救濟是補救政治貧困的首要任務。羅爾斯在《正義論》中指出，權利具有絕對優先性，具有壓倒一切的程序優先性，他提出的兩個正義原則，第一個原則是平等自由的原則，第二個原則是機會的公正平等原則和差別原則的結合。這兩個原則的主旨在于平等地分配各種基本權利和義務，同時盡量平等地分配社會合作所產生的利益和負擔，堅持各種職務和地位平等地向所有人開放，只允許那種能給最少受惠者帶來補償利益的不平等分配。阿馬蒂亞·森也指出，“擴展自由被看成既是發展的首要目的，又是發展的主要手段。消除使人們幾乎不能有選擇、而且幾乎沒有機會來發揮其理性主體作用的各種類型的不自由，構成了發展。……排除嚴重的不自由對發展是有建構性意義的”，他還指出，“權利在政治上的顯著意義遠遠超出這些權利的擁有者的個人利益由于享有這些權利而得到增進的程度?！瓕ψ杂蓹嗪突菊螜嗬谋Ｕ蠎摼哂谐绦蛏系膬炏刃浴?，而所謂自由，也就是公民享有的各種政治經濟與文化權利，要還弱勢群體以平等的政治地位，給其以同等的公民權以及應該享有的政治經濟文化以及社會等方面的權利。

首先，對于最大的弱勢群體農民來說，把農民轉變為現代公民，逐漸從四分之一的公民權轉變為完整的公民權，把其憲法權利落實到具體的法律條文中，改變法律中對農民的不平等權利規定；以法律保障農民、農民工的參政權，只有參政權得到實質性的落實，弱勢群體才能參與討論和制定“游戲規則”、參與執行和監督“游戲規則”、參與反饋和修改“游戲規則”，才能保證農民在各項權利分配和政治決策時的平等。弱勢群體要能用選舉權來影響立法和決策，才能避免政治排斥和政治包容。同時，還要予以弱勢群體以政治組織權利的補救，落實憲法中關于公民結社和組織的權利，支持弱勢群體建立自己的自治組織。人數眾多的弱勢群體只有建立自己的組織，才能有效地改善政治上的弱勢地位。“只有通過組織化的形式實現參與和表達，才是現代社會中個體參與社會管理的最佳選擇”。弱勢群體應該有更多的自治組織形式參與社會管理，這一方面可以使其個體利益集中起來形成強大的利益團體，有效地反映自己的利益要求，另一方面可以彌補個體維權能力弱的不足。而對于遭受政治排斥的農民工的選舉權問題，必須通過法律的形式加以確認和解決，龐大的農民工群體不應該而且也必須要不斷融入到城市政治中去，才能有利于城市的可持續發展和穩定。另外，要加強對弱勢群體的人權保障，尤其是加強對包括生存權及生命權、平等權自由權、政治參與權、財產權在內的公民權利與政治權利的保障，構建多層次立體化的法律保護體系，并針對不同的弱勢群體制定不同的傾斜保護制度。完善弱勢群體的權利救濟機制，實現弱勢群體的憲法權利司法保護。最后，賦予弱勢群體平等的國民待遇權，打破身份限制，變革城鄉二元社會結構，在教育、就業、住房、醫療、社會保障等方面，給予應有的公平待遇，并以立法形式矯正弱勢群體的政治權利、經濟權利、社會權利、文化權利方面的失衡；建立弱勢群體權利救濟機制，對損害弱勢群體權益的行為做出適當的懲罰，使弱勢群體的合法權益落到實處。

2 健全民主制度，進行制度補救。由于現階段政治參與機制不健全，基層民主制度還不完善，人民代表大會制度的功能和作用還沒有充分發揮出來，作為弱勢群體政治溝通渠道的信訪制度的局限性，也限制了弱勢群體的政治表達和參與，使得弱勢群體被排斥在實質性的政治參與和政治生活之外。對此，應健全民主制度，發展社會主義民主。

首先，進行人大制度改革，還弱勢群體平等的選舉權和立法參與權，擴大弱勢群體代表在人大代表中的名額，提高農民等弱勢群體選舉人大代表的層級。建立人大代表的資格審查和信息公開制度，讓弱勢群體享有充分的知情權與知政權，真正了解和監督代表，使代表能夠為弱勢群體的利益代言。其次，改革人大代表選舉制度，使選舉走出形式化、動員化的泥淖，把代表選舉與農民等弱勢群體的利益相結合，使選民切身感受到代表的選舉與自身利益的相關性，意識到選舉代表就是選舉自己利益的代言人和維護者。還要以立法保障弱勢群體的平等選舉權、投票自由權、知情權，以及選舉權的救濟權利，事實表明，弱勢群體的這些權利最容易受到操縱和侵害。第三，改革和完善基層民主自治制度，擴大弱勢群體的制度化政治參與。通過對基層民主選舉、民主管理、民主監督制度的完善，保證弱勢群體對關涉自己政治經濟文化利益的公共事務，有足夠的發言權和議程創制權，使弱勢群體在現有制度框架內參政、議政，實現政治參與權，改變政治參與無力的狀況。第四，加快信訪立法，實現信訪工作的法制化，賦予信訪部門對于信訪事件的處置權以及對于不當信訪的懲處權，改變信訪機構附屬于一定行政部門的現狀，設立獨立的信訪部門，與行政機關脫鉤，賦予信訪部門以獨立的職責和權限，規定明確的信訪程序，實現信訪工作的程序化、制度化和法制化。最后，完善弱勢群體的制度化利益表達渠道。充分發揮人民代表大會和政治協商制度的利益表達能力，切實提高能真正代表弱勢群體利益的人大和政協代表的比重，把弱勢群體反映的熱點、難點問題與人大專題審議工作結合起來，把弱勢群體的申訴、控告和信訪與人大評議工作結合起來，人民政協也要發揮民主監督的作用，更多關注弱勢群體的利益。尊重弱勢群體的知情權和話語權，推行信息公開制度，讓弱勢群體能夠比較容易獲得和了解相關的政策和信息。同時，應確保弱勢群體有表達自己利益訴求的機會，而不是淹沒在強勢團體和精英群體的話語霸權里，并通過各種社團組織、利益群體表達自己的聲音。

3 改善弱勢群體的經濟狀況，進行經濟補救。良好的經濟條件能增強公民的主體意識、權利意識和發展公共能力。弱勢群體經濟條件的惡化，使他們無力或無心參與更為“高級的”政治活動，政治冷漠很突出。“物質生活的生產方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程?！庇捎谌鮿萑后w物質條件的貧困極大地限制了他們參與和了解政治生活的主動性和積極性，“為生活所迫而整日奔波的人，更難以發展自己的公共能力，倒是實情”。而且“嚴重貧困的群眾，根本無法獲知參加公共事務的足夠信息，對公共事務進行有效的討論，進行有效率的組織，并接觸他們的代表”。

經濟貧困是弱勢群體政治貧困的重要根源之一，要改變政治貧困的狀態，也要從解決經濟貧困開始著手。賦予弱勢群體在經濟生活方面的平等參與權利，保障弱勢群體的個人財產不受侵害，給予其平等的經濟待遇，取消在就業工資等方面的歧視性規定，改善弱勢群體的物質生活條件，使他們有足夠的財力和物力投入到政治生活之中去。在這方面，政府應有所作為，要采取各種措施改善他們的經濟和生活條件以及福利。例如，幫助弱勢群體進行職業和技能培訓，促進弱勢群體的就業水平。提高其經濟收入；完善社會保障體系，將農民工納入到社會保障范圍之內。

4 文化與政治素養補救。弱勢群體的政治貧困的原因還在于自身的素質，當然這并不是最主要的原因，因為素質問題也不是由自己造成的。但是不可否認的是弱勢群體自身的文化素質也確實使其政治貧困形成了惡性循環。一方面，弱勢群體總體上還處于文化水平較低的層次，這使他們在參與政治的行為選擇、意識以及認知水平等方面處于不利地位，進而影響了其法制觀念和權利意識。另一方面，中國傳統的臣民型的消極順從的政治文化。形成了中國民眾遠離政治、權力崇拜等以小農意識為標志的政治意識和思想，深刻地影響著政治觀念和行為，這在以農民為主體的弱勢群體中間產生更為深刻而久遠的影響，他們在現實生活中被動服從政府管制，對于政治體系沒有過多期望，既不想也沒有能力去參與政治生活。要改變這種狀況，就要不斷提升他們的文化與政治素養。

首先，要大力發展教育，給予弱勢群體提供平等的教育機會和較為平等的教育資源，提高弱勢群體的整體文化素質。其次，培育新型參與型政治文化，加強弱勢群體自身權利意識、政治意識和法律意識的教育，培養和提高他們的政治主體意識、灌輸現代政治觀念，從政治思想上進行“扶貧”。要改變不平等的政治地位和貧困狀態，弱勢群體尤其要注意培養發展自己政治參與的自主意識和公共能力，“個人的主體地位，最終說來，對消除這些剝奪具有中心意義”。弱勢群體要樹立大到國家大政方針，小到社區的自治與管理都與自己有關的主動意識，認識到政治不僅僅是官員的事情，更與每個人息息相關。只有主動參與和積極爭取，政治弱勢才能改變，才能不被排斥到政治生活之外。因為不平等往往并非因為是資源和權利不平等分配的結果，還因為沒有力量爭取自己的目標和權益，權利的平等對待，也是不斷地爭取來的，只有不斷發展自己的公共能力，才能獲得權利和有效地參與政治。

責任編輯 黃 杰