財政資金收支制度改革研究

摘 要：本文在綜述部屬高校財政資金收支改革內容的基礎上，分析并判斷財政資金收支制度改革對部屬高校財務管理的影響，歸納總結收支制度改革推進過程面臨的主要實踐問題，并依此探討了在部屬高校領域進一步深化財政資金收支制度改革的策略。

關鍵詞：國庫集中收付制度；部屬高校；財務管理

中圖分類號：F810．43文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2008)05-0053-06

一、部屬高校財政資金收支制度改革內容

隨著經濟的發展以及我國社會主義市場經濟改革的不斷深入，傳統體制下形成的財政管理體制運作方式顯露出越來越多的弊端。在兩步利改稅、分稅制改革和工商稅制改革調整收入分配關系的基礎上，我國開始了以建立社會主義市場經濟體制下公共財政框架為基礎的公共收支改革。根據黨的十五屆五中全會提出的積極推進財政預算制度改革的要求，黨的十五屆六中全會《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》明確提出了“推行和完善部門預算、國庫集中收付、政府采購和招投標等制度”的要求。我國財政國庫管理制度改革又稱國庫集中收付制度改革，或國庫單一賬戶改革，是指參照國際慣例，建立一種對財政資金實行集中收繳和支付的管理制度。其核心是通過國庫單一賬戶體系對財政資金的運行進行管理，確保財政資金的安全和效率。它是涉及整個財政管理的基礎性改革，貫穿于預算執行的全過程，是國家預算執行和財政管理制度的重大創新。教育部及其所屬高校作為中央財政預算單位，必須按照國家的改革計劃執行新的國庫集中收付制度的試點工作。2002年7月17日，教育部及其所屬5所高校成為國庫集中支付制度改革試點單位；2007年7月1日，教育部直屬高等院校全面推行國庫集中支付制度；2008年1月10日，《中央部門所屬高等院校非稅收入收繳管理暫行辦法（討論稿）》（以下簡稱：《暫行辦法》）出臺，標志著國庫集中收繳財政資金改革的開始。

部屬高校財政資金收繳和支付改革（以下簡稱：收支改革），是國家財政國庫管理制度改革的重要組成部分，主要內容包括以下兩個方面：

1．收繳管理改革

部屬高校的資金收入可以分為非稅收入和應稅收入兩個部分。目前，非稅收入上繳財政的方式是通過應繳財政專戶全額上繳，財政返還高校非稅收入的方式是原數下撥資金至高校的銀行存款賬戶。應稅收入屬于經營性收入，暫時不上繳財政。2008年1月10日，教育部財務司下發的《暫行辦法》中明確指出：財政部為部屬高校開設中央財政匯繳專戶，用于收繳包括學費、住宿費、考試費和培訓費等非稅收入，并實行日終零余額管理《中央部門所屬高等院校非稅收入收繳管理暫行辦法（討論稿）》第二條、第三條。。該《暫行辦法》的出臺是部屬高校財政資金收繳改革的重要標志，目的是對這部分資金從取得到劃入國庫的全過程進一步加強監控。《暫行辦法》的實施將有利于收繳環節的減少簡化，提高系統工作效率，有利于避免“亂收費”和截留、坐支應繳未繳財政資金現象的發生。

2．支出管理改革

2002年7月17日，根據《財政部關于確認2002年國庫管理制度改革試點資金支付范圍的通知》（財庫［2002］41號）的要求，明確指出教育部和所屬天津大學、南開大學、山東大學、青島海洋大學（現為中國海洋大學）、石油大學（華東）2002年財政性資金，除了按規定實行財政直接支付和按原渠道支付部分外，其余全部實行財政授權支付。2007年7月1日，部屬高校的國家財政性預算內教育經費全面納入國庫單一賬戶體系進行管理。部屬高校財政資金支出改革經過初步試點直至全面推行，已將財政實撥的全部資金改為額度控制，取消了部屬高校財政實撥資金形成的現金流入。這種集中支付制度是對從預算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金到達商品供應商或勞務提供者賬戶全過程的監控制度。在集中支付制度下，財政直接支付受到嚴格的控制，財政授權支付也要編制用款計劃，按計劃下撥用款額度，用款的隨意性受到了嚴格的約束。支出管理改革避免了資金分散撥付形成的大量資金滯留在部屬高校的局面，提高資金使用效率，有利于從制度上減少腐敗發生的誘因。

二、收支改革對部屬高校財務管理的影響分析

部屬高校作為事業單位，其財務管理實踐必然受到收支改革的影響。綜觀從收支改革試點至今全面推行階段，隨著收支改革的進一步深化，運用歷史和發展的分析方法，部屬高校財務管理所受影響可歸納為如下兩個方面：

1．現金管理職責逐漸弱化

改革后，部屬高校的中央教育經費撥款支付方式由實撥資金全部改為財政直接支付或財政授權支付。筆者經過實地調研，搜集整理了對外經濟貿易大學和天津大學在國庫集中支付制度實際執行當中的有關財務數據：對外經濟貿易大學2005年4月8日，教育司函［2005］77號發布了《關于實施國庫管理制度改革試點的通知》，對外經濟貿易大學等8所部屬高校和6個直屬事業單位成為教育部所屬的第二批試點單位。2007年總收支規模約5．5億元人民幣，其中中央教育經費撥款約占總支出的26%

《對外經濟貿易大學2007年度財務決算》。，全部為財政授權支付。天津大學

2002年7月17日，財庫［2002］41號發布了《財政部關于確認2002年國庫管理制度改革試點資金支付范圍的通知》，明確指出天津大學為教育部所屬高校第一批試點單位。2007年收支規模約11億元人民幣，其中中央教育經費撥款約為40%，除“985計劃”的資金是實撥資金外，國庫集中支付金額占總支出的29%左右，其中2007年財政直接支付金額只有約600萬元的基建項目，其余款項為財政授權支付。由此可見，在以上兩所部屬高校，2007年底國庫集中支付額度占總支出達到25%以上，減少了相應比例的現金流入量及流出量，由此現金管理的規模隨之縮小。

從收入角度來看，20世紀90年代以來，隨著社會主義市場經濟的發展和高等教育體制改革的深化，政府投資在高等院校的比例逐漸下降，原有的國家包辦高等教育的單一體制和模式已被打破，高等學校的辦學資金來源已轉變為“財、稅、費、產、社、基、科、貸、息”九個渠道籌措經費的新格局《中華人民共和國高等教育法》第六十條：“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經費為輔的體制，使高等教育事業的發展同經濟、社會發展的水平相適應。”。2002—2004年的中國普通高等學校資金來源結構（見表1）說明，屬于非稅收入主要內容的學費和雜費一項在總收入中占比逐年遞增，至2004年已經超過30%。如果《暫行辦法》開始執行，也將減少部屬高校范圍內這部分非稅收入對應的現金流入量。

為了保證高校教育事業的正常開展，非稅收入收繳之后需要及時返還。目前非稅收入上繳財政的方式是通過應繳財政專戶全額上繳，財政返還高校非稅收入的方式是原數下撥資金至高校的銀行存款賬戶。按照《暫行辦法》，非稅收入上繳改為零余額實時管理方式，返還方式雖未確定，但將來也有可能采取國庫集中支付方式進行額度下撥。如此一來，也將減少這部分非稅收入對應的現金流出量。

此外，從部屬高校的事業單位的性質來看，應稅收入中的服務性收費實際上是國有資源有償使用收入，是財政撥款購置的國有資產出租出借取得的收益，遵循部屬高校財政資金收支改革“收支兩條線”的思路，這部分收費將來也有理由納入國庫，并入一般預算體系管理。

2．支出控制力度逐漸加強

（1）財政部對撥款所需預算指標的控制原則是：預算指標控制用款計劃，用款計劃控制資金支付。根據部門預算的管理要求，每一條預算指標都應做如下三方面的區分：按基本支出、項目支出等款、類、項、目的支出功能分類；按財政直接支付、財政授權支付、實撥資金分類；金額的確定按部門預算批復前、部門預算批復后分類。從2007年起，預算指標按照政府收支分類改革的新科目執行。預算指標進一步細化，加強了對財政資金支出的控制力度。

（2）在財政資金直接支付環節，預算單位必須提出申請，連同相關材料報送財政監察專員辦事處簽署意見，并報上級主管單位匯總后報送財政部。財政部最后審核通過后，簽發財政直接支付指令。在財政資金授權支付環節，預算單位在額度內下達支付指令，財政監察專員辦實時監控資金使用量和資金流向，代理銀行審核支付令的金額是否在相應預算科目的用款額度范圍內。在年終結余資金管理環節，財政部于年末將直接支付計劃注銷，代理銀行將授權支付額度注銷，下年度分月按比例恢復下達計劃或額度。

三、收支改革實踐問題分析

目前，《暫行辦法》尚處討論階段，未付諸實施，因此部屬高校財政資金收支改革中存在的問題主要集中在支出改革方面，不過按照《暫行辦法》的規定，收入改革在推進過程中也有可能面臨一些潛在問題。

1．改革制度與其他制度相容性有待協調

（1）高校會計核算面臨雙重要求。從1998年開始，高校已經全面取消了預算內、預算外分別核算的模式，實行綜合預算財務管理。《高等學校財務制度》、《高等學校會計制度》規定高等學校實行“大收大支”的預算管理模式和“收支兩條線”的核算管理模式。實行國庫集中收付后，所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，并且嚴格按照預算安排，區分預算內、預算外的資金，區別不同的類、款、項、目等資金渠道進行核算。在實踐工作中，高校會計核算既要滿足改革的要求，又要滿足兩個制度的規定。跨年度特殊業務一旦發生（比如：利用學校自有資金和財政資金合資購置了一項固定資產，第二年因質量問題需要退回），會涉及兩個會計年度的賬務處理、報表編制和預算額度的調整，還涉及相應款項的退回和支付額度的沖正。對于此類業務如何在符合雙重要求標準的前提下進行操作，目前還沒有明確規定。

（2）預算管理體制本身不夠完善。目前，高校對預算管理重要性的認識還不夠，國家預算管理還屬于粗放型。加上預算科目設置不夠合理，預算準備的時間不充分，預算審批的質量不高。學校內部預算編制方法不科學，預算準備資料不詳細，造成預算執行隨意性很大，為財務管理帶來了許多隱患。

（3）部屬高校向二級核算單位進行資金劃轉存在障礙。首先，按照財政有關規定：“預算單位的零余額賬戶不得向本單位其他賬戶和上級主管單位、所屬下級單位賬戶劃撥資金。”目前，在某些部屬高校，后勤服務部門或后勤集團仍然屬于二級核算單位，其收支須納入學校統一預算。按照上述規定既然不得由零余額賬戶劃轉，高校只能動用自有資金向這些單位進行劃轉用于支付服務報酬或維持二級核算單位的正常運轉。其次，目前部屬高校后勤社會化改革進程參差不齊，有些部屬高校的后勤集團已經具有獨立法人地位，但其賬戶戶名仍為高校名稱，高校在購買后勤集團提供的商品和服務時，若運用零余額劃轉相應資金，表面上則會顯示為向本單位其他賬戶劃撥資金。對于這一做法是否合規，目前尚無政策性文件確定。再次，《暫行辦法》實施之后，財政收支管理的范圍將進一步擴大，對于運用自有資金向二級核算單位進行商品和勞務的對價給付或政策性補貼發放的部屬高校，如果上繳財政的非稅收入采用額度返還方式且上述規定不加細化或調整，高校的自有資金則有可能規模縮減，或者出現高校不得已通過零余額賬戶向其他社會單位購買商品和服務的局面這種局面的弊端是，一方面后勤部門為高校提供具有質量保證和售后支持的商品或服務的途徑有可能受到阻礙，高校后勤部門收入減少，另一方面是提高了高校向社會購買商品或服務的經濟成本和機會成本。。

2．收支改革制度本身有待完善

（1）財政直接支付為主、授權支付為輔的額度撥付方式沒有完全實現。目前，實行國庫集中支付制度改革的部屬高校的實際工作中，授權支付比重占據絕對的主導地位；直接支付的資金相對很少，發生筆數也非常少。這種現象與國庫集中支付制度改革的方向

參見《關于〈財政國庫管理制度改革方案〉的說明》：“參照國際通行做法并結合我國國情，現階段實行以國庫集中支付為主，授權預算單位分散支付為輔的資金撥付方式，比較適應加強財政管理監督和提高支付效率的要求。”是不相符的。

（2）財政授權額度到賬不及時。這一問題主要集中在年初：一是新年度用款計劃批復晚，造成財政授權額度下達晚；二是上年結余額度返回時間也較晚。代理銀行的財政授權額度從總行傳遞到底層業務支行也需要一定的時間。

（3）專項資金預算下達偏晚，形成歸還墊款的現象。由于體制上的原因，高校的專項支出計劃下達比較晚，致使預算、用款額度的下達也相對遲緩。為了不影響高校正常工作的連續性、工期等，在額度未到的情況下，實際上許多專項在財政部門預算下達、款項到位之前已經開始實施，由此產生了財政資金的歸墊問題。

（4）支付結算和撥款手續繁雜，支付結算手段不能完全滿足改革的需要。在進行日常國庫集中支付的授權支付的操作中，會計人員每辦理一筆授權支付業務都要明確該筆業務的類、款、項分類，準確填寫12位碼的授權支付令。撥款手續和財政直接支付的手續比授權支付更加復雜。

（5）《暫行辦法》有待在討論和實踐中加以完善。按照現稿《暫行辦法》的規定，非稅收入上繳過程中可能會出現工作量大幅增加的現象，需要部屬高校和代理銀行適應和磨合。此外，目前某些部屬高校的貸款本息償還的資金來源主要是非稅收入，非稅收入上繳后本息償還的資金來源和及時性也需明確。

四、部屬高校財政資金收支制度改革深化策略

收支改革既能在宏觀層面上增強政府的調控能力，又能在微觀領域促進部屬高校的健康發展。筆者認為部屬高校應該著重從如下幾個方面提高認識，統一思想，以變求改，完善制度，積極配合，落實措施，最大限度地發揮和增強收支改革的積極作用。

1．提高對收支改革的認識

（1）認清財政性資金的性質。收支改革的主要對象是財政性資金。履行代理職責管理公共資金，加強財政資金監控，提高財政資金使用效率是財政部和中國人民銀行的職責。同時，財政部等政府部門代表公眾享有對財政資金執行情況的監督權利。部屬高校的性質決定其成立目的主要是代行政府的職能，在市場調節無效的公共教育事業領域為社會提供服務，其財務管理的主要目的是合理籌集以財政性資金為主的資源并且科學運用這些資源助其社會職能的實現。部屬院校作為事業單位，在為社會提供準公共產品時，需要使用財政資金，同時接受政府對財政資金使用的管理和監督。

（2）財務管理的重心轉向預算管理。《國家教育事業發展“十一五”規劃綱要》要求加大公共財政對教育的投入力度。財政年度預算和執行結果都要達到教育經費支出的法定增長水平，并確保財政性教育經費增長幅度明顯高于財政經常性收入增長幅度，逐步使財政性教育經費占國內生產總值的比例達到4%。隨著國家傾斜性資金的大量投入，部屬高校的辦學經費將相對日漸充足，籌資緊迫性將減弱。同時，財務管理的重心將轉向大量教育經費的支出管理。一方面，公共財政資金大量投入，部屬高校辦學項目、科研項目眾多，不同的委托主體對資金的財務管理要求各不相同，對資金支出分類管理工作和保障效率、安全方面提出了更高的要求；另一方面，財政資金收支改革在預算的編制與審批、預算的指標管理、追加和調整方面規定得愈發細化嚴格，在事后、事中，甚至事前都有控制的前提下，部屬高校必須嚴格按照預算要求使用財政資金。隨著國庫集中支付資金占部屬高校總支出比例的不斷提高，財政對資金使用的剛性要求越來越強，并將促進部屬高校預算管理各方面工作水平的提高，財務管理的工作重心轉向預算管理。

2．完善收支改革制度

（1）加強國庫直接支付方式的主導地位。工資統發，即工資等個人收入通過財政直接支付方式發放，是國庫集中支付制度改革的重要內容。人員經費在部屬高校支出中的比例逐年上升，某些文科類院校的人員經費支出可以占總支出的25%。工資統發的實施，將使國庫直接支付的資金比例超過授權支付，這將正確體現改革的管理方向。實現工資統發促進高校工資數據更加透明，便于各方面的監督、檢查；有助于加強人員編制管理，統一工資發放內容和標準，監控發放數據避免超標準發放，保障了不同單位間的待遇公平，可以遏制部門和單位“三亂”現象。實現工資統發可以進一步規范財政資金的支出業務，加大對預算資金監管力度，嚴格執行收支兩條線制度，有助于消滅“小金庫”等腐敗現象。

目前，隨著個人所得稅的實名制管理，各個部屬高校逐漸統一了個人費用的發放時間，為工資統發創造了有利條件。隨著教育部對部屬高校定員定崗工作的要求，各高校正在核實正式人員編制。財政部門的工資統發系統經過多次改造和升級，工資統發專業隊伍已經建立。海南大學等地方院校已經實行了工資統發，部屬高校也已基本具備推廣條件，在部屬高校實行工資統發，將使收支改革走向深入。

（2）建立預撥和快速追加等制度。財政資金歸墊問題產生的范圍主要集中在可以使用財政資金支付的項目，而這些項目都是有預算計劃的，也就是說只有預算內的項目支出才會導致財政資金的歸墊問題的發生。2005年財政部就已經對用款計劃管理進行了重大調整。按照調整后的規定要求：每年12月1日前報送下一年基本支出1—5月用款計劃和項目支出第一季度用款計劃。這里的關鍵問題是：這些用款計劃如果能夠在下一年的1月1日，保證預算單位能夠使用是最理想的結果。可是由于體制問題，用款計劃實際批復的時間，一般在下一年2月的中下旬甚至更晚。年末結余額度返還也要在下一年2月初才能使用。建立相應的用款計劃預撥制度、快速追加制度，可以保證財政資金使用的合理性和及時性，避免歸墊問題的發生。

（3）通過建立安全高效的國庫集中支付系統、監控體系，實現監督、控制自動化等功能，切實提高工作效率。繼續加強對于具體工作的再認識，引入先進的管理理念指導管理工作。在充分調研的基礎上，通過業務流程再造，進一步簡化合并各類工作流程。積極引進先進的計算機網絡等輔助管理工具，科學的設置關鍵控制點，建立財、庫、銀、校一體化的安全準確的快速網絡軟件系統，推進無紙化辦公，達到節約資源，提高辦公效率的目的。

（4）建立完善的反饋和指導體系。改革總要出現這樣那樣的問題，信息溝通不及時、不準確也會延緩問題的解決。建立完善的反饋體系，可以讓領導者及時了解工作的狀況，控制協調整體工作；可以讓具體工作者及時與相關環節溝通，促進工作的順利開展。建立完善的指導體系是指建立問題的快速解決體系，改革工作評價體系以及改進方案的制訂、實施體系。

3．推進配套制度改革

從整體改革方案來看，收支制度改革和政府收支分類改革以及支出績效考評試點工作都是預算管理整體改革的一部分。收支制度改革中的財政用款計劃的編制和監督執行可以認為是預算執行管理方面的改革。我國目前處在經濟高速發展的階段，原有的許多法律法規需要修訂。隨著改革發展新形勢的需要，還要建立新的法律法規。這些工作都是為了適應目前以及今后一段時間的客觀需要。根據改革的需要，財政部預算司已經出版了《部門預算編制指南—2008年》。書中明確了2008年預算編制的思路、原則和具體的做法，對政府收支分類改革、預算外資金管理與改革、財政撥款結余資金的管理等規定進行了講解，推出了預算支出績效考評改革試行方案。新的《行政事業單位會計制度》正在修改和討論之中，高校會計核算基礎將更加傾向于權責發生制。隨著修訂后的《預算法》、《行政事業單位會計制度》、《基本建設單位會計制度》、《票據法》等許多法律法規的逐漸推出，法律制度的不協調將會改變。

4．積極配合收支改革

（1）全面提高預算管理水平。一方面。部屬高校要領會收支改革的精神，科學預測支出用款情況，認真編制預算和用款計劃，嚴格按規定流程、指定用途、在規定時間內使用資金執行預算，增強預算的嚴肅性，避免預算的隨意性，體現預算的超前性。另一方面，部屬高校還應結合具體情況，探索和建立校內預算管理體系。部屬高校應遵循以下原則構建合理的內部預算管理體系：“財權”與“事權”相結合；統一領導與自主決策相結合；構建合理的績效考評體系。只有內部具有科學的預算管理體系，對外擁有強大的預算管理功能，才能全面提高預算管理水平，進而使財務管理符合形勢發展的需要，多方調動、積極主動地配合收支改革。

（2）多渠道提高財會從業人員業務水平。部屬高校要加強從業人員的業務培訓，使大家從思想上和行動上統一起來。要加強向上級主管部門的匯報請示工作，尋求上級主管部門的指導，組織開展銀行、高校財務人員的業務交流。實現內部協調、外部順暢，從人力資源上保障財政國庫管理制度改革及其配套改革工作在部屬高校的順利開展。

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A Study on Treasury Centralized Receipts and Payments System Reform

——From the Financial Management Activities in Universities Directly under MOE

LIU Jing-wei

(Financial Dept.， University of International Business and Economics， Beijing 100029， China)

Abstract:

On the basis of the content summary of treasury centralized receipts and payments system reform， this paper analyzes and forecasts the affects of reform to the financial management activities in universities directly under MOE.， concludes the main practice problems in the progress of reform， and then probes the strategies which will help to further reform in universities directly under MOE．

[WTHZ]Key words:

treasury centralized receipts and payments system ； universities directly under MOE.；financial management

（責任編輯：孟 耀）

注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。”