基于法治化視角的財政分配問題研究

摘 要：中國在從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中，政府財政分配領域出現一系列矛盾和問題，如財政分配規模、結構不盡合理，財政分配在城鄉、區域、政府層級之間嚴重失衡，部門利益泛濫導致財政分配權力被肢解等。而形成分配秩序混亂的一個重要根源，就在于財政法治化的缺失。要化解當前存在的種種矛盾，加快中國民主化與法治化進程，必須積極打造法治財政，嚴格依法理財，深化財政分配領域的各項改革。

關鍵詞：財政分配；財政收入；財政支出；法治化

中圖分類號：F810文獻標識碼：A文章編號：1000-176X（2008）05-0073-06

隨著市場化取向改革的不斷深入，政府對整個經濟的控制和干預逐漸讓位于市場力量。反映在政府財政分配上，就是分配的規模、結構和方式都發生了顯著的變化。然而，由于計劃經濟向市場經濟體制轉軌過程異常艱巨而復雜，這就決定了財政分配領域必然存在諸多矛盾和問題。并且，在這場自上而下推進的改革中，由于問題總的根源在于體制轉軌條件下政府職能“不到位”和政府行為“欠規范”，而政府進行徹底的自我革命又是難以想象的，最終必然要借助于法治的力量，而不是行政的力量，來為財政分配問題的解決提供最基本、最有效的途徑和手段。

一、中國財政分配領域存在的主要問題

財政分配是國家為行使其職能的需要，通過財政收支占有和支配一部分社會產品的分配活動，是以國家為主體的、社會范圍內的集中性分配。就我國當前來看，由于體制轉軌仍未結束，傳統體制和思想意識的負面慣性依然存在，經濟基礎相對薄弱，加上其他綜合因素的制約，財政分配領域仍有很多突出的問題亟待研究和解決。

（一）市場經濟轉軌未完全到位，政府分配行為有待規范

目前，政府財政還相當程度地滯留于本應由市場配置資源的一般競爭性領域，直接造成重復建設、擠出效應等一系列問題，并導致資本、土地、勞動力等生產要素市場明顯滯后于商品市場建設，破壞了市場經濟體制的完整有效。政企不分仍然不同程度地存在，國有企業活力無法得到充分的釋放。同時，所有者的缺位和模糊導致監管乏力，內部人控制問題凸現，國有資產流失嚴重，難以有效實現保值增值。此外，在分配決策過程中對處于“上位”的政府缺乏有效約束，導致政府間事權、財權難以合理有效劃分，并迫使基層政府在體制內無法獲得足夠財力保障的情況下，在體制外尋找財力，成為“三亂”之源，極大地擾亂了經濟社會秩序。

（二）財政分配規模漸趨擴大，宏觀稅負有所加重

改革開放后，伴隨著政府職能的調整，財政分配規模明顯縮小，財政收入占GDP的比重也迅速下降，由1978年的31．1%下降到1994年的10．8%。財政收入的過快下降，嚴重削弱了國家宏觀經濟調控的能力。同時，中央財政收入比重的下降，也使得中央在處理與地方間關系時十分被動。為了提高上述“兩個比重”，中國于1994年實施了分稅制財政體制改革，重新劃分了政府間的財權與事權。實踐證明，分稅制改革使“兩個比重”明顯提升，基本實現了改革目標。

但是，正如經濟學中拉弗曲線所揭示的那樣，宏觀稅負提高到一定程度后反而會降低經濟效率。當前中國財政收入呈現出過快增長的勢頭，稅負明顯趨于加重。1995年，中國財政收入為6 242．2億元，占GDP比重僅為10．3%（如表1所示），到2007年則達到5．13萬億元，比重迅速提高到20．8%。一方面，分配規模的擴大表明整體財政經濟蛋糕做大，政府調控能力增強，但另一方面，如果我們考慮預算外和制度外收入的話，政府收入占整個GDP比重就有可能達到30%以上，總體稅負明顯加重^[1]。而且，每年預算外超收的數額越來越大溫家寶總理在十一屆全國人大一次會議所作《政府工作報告》中指出，2007年我國財政超收達到7 239億元。，這既反映出預算分配秩序的混亂，也從側面反映出政府干預力量的加大。此外，財政收入增長速度長期快于GDP增長速度，必然引起居民收入在國民收入分配格局中所占份額不斷下降，進而成為目前中國消費不足，投資和消費關系失調的一個重要原因。

（三）財政分配結構不盡合理，“缺越位”現象依然突出

當前財政收入結構明顯不合理。非稅收入比重過大，以及其他大量預算外資金的存在，導致整體財政收入質量偏低，并且干擾了經濟運行的正常秩序。從財政支出結構來看，“缺位”和“越位”問題仍很突出^[2]。一方面財政過度干預或者部分取代市場對資源的配置，另一方面卻是某些重要的公共服務不能很好地提供，市場失靈得不到彌補。以教育為例，2005年財政教育支出占GDP的比重僅為2．47% ，比世界5．1%的水平低2．63個百分點，比發展中國家4．0%的平均水平也低1．53個百分點。與此同時，超過3 800萬人的不斷膨脹的財政供養人員，又使得財政分配的相當部分被“人頭費”吃掉，“吃飯型財政”日益明顯。

（四）收入公平分配的職能未能有效發揮

計劃經濟體制下我們曾經是世界上最平等的國家之一，但現在我們的基尼系數已經逼近0．47，早已超過了國際公認0．4的警戒線。1984年中國城鄉居民收入的比例為1．71∶1，而2006年已達到3．28∶1。究其原因，財政收入分配職能沒能有效發揮作用是一個重要因素。從初次分配來看，勞動力要素市場的二元結構使得資本收益大大壓低了勞動者的報酬，導致了市場的“失靈”，而政府沒能及時、有效跟進。同時，大量存在的行政性壟斷進一步加劇了初次分配環節收入分配的不公。從再分配來看，中國現行調節收入分配的財稅政策很不完善。在稅收政策上，目前個人所得稅的征收規模和交稅的人口比例都大大限制了個稅的調節功能^[3]；在財政政策上，城鄉二元財政制度本身就是帶有歧視性的，而社會保障體系距離完善依然遙遠。這些都極大地損害了收入分配的公平性。

（五）財力在橫向區域之間和縱向政府層級之間分配失衡

由于中國東、中、西部地區經濟發展差距較大，直接導致各地區財力苦樂不均。而當前中國轉移支付制度還十分不完善，一些舊體制的遺留問題使得地區間的差距越拉越大，均等化目標難以實現。這進一步導致貧困落后地區公共產品供給不足，教育、醫療、基礎設施等發展滯后，人才、資金等資源進一步外流，出現馬太效應，阻礙了區域間的統籌協調發展。同時，現行財政體制自分稅制改革以來，呈現出財權上移而事權下移的趨勢特征，盡管“兩個比重”得到有效提高，但也造成了普遍的基層財政困難，尤其縣鄉兩級財政陷入捉襟見肘的困境，直接影響了基層各項公共事業的發展。而且，由于財力大量集中于中央和省級財政，大大提高了尋租的機會，使分配秩序進一步失范。

（六）“小財政”的存在導致再分配過程中財政資金被肢解

從西方成熟的市場經濟國家經驗來看，財政資金的分配都集中統一在財政部門。而中國現實的情況是，條塊分割問題十分突出，存在著大量的“諸侯經濟”和“王爺經濟”。以發改委、科委等為主的一些職能部門，擁有財政資金的再分配權，從而形成一個個事實上的“小財政”，并且這個再分配過程基本上游離于財政部門的預算控制，導致財政資金被分散、肢解，使用效益低下^[4]。同時，在向下分配資金的過程中，一些職權部門越來越熱衷于批項目，而不是積極進行科學合理的規劃和統籌。由于上下級之間存在嚴重的信息不對稱，在缺乏有效監督約束的情況下，財政資金損失浪費嚴重，而且在批項目過程中滋生了大量的腐敗。

二、財政分配秩序混亂的重要根源

財政分配領域存在問題，原因很多，但最終的根源仍在于制度性因素，尤其是法治缺失。

（一）法治與財政分配秩序關系的理性辨析

1．財政分配秩序從根本上取決于法治

傳統計劃經濟體制下，財政分配的“行政性色彩”十分濃厚，究其實質，是屬于一種“人治”的管理方式。按照西方公共選擇學派的理論，政府及其官員并非完全服務于公共利益、沒有自我利益追求的超人，其目標并不總是與公共目標一致。經濟學中關于“經濟人”的假設，同樣適用于政治領域^[5]。因此，計劃體制下由政府主導的財政分配，其政策目標就會由于政府官員或者部門集團自身利益的考慮而出現偏差，導致財政分配秩序的失范，最終帶來分配不公平與效率的損失。

市場經濟條件下，雖然政府及其官員的“經濟人”性質并未發生改變，但“法治”成為市場經濟有效運行的原則和基礎。一方面，政府與民眾構成了契約論基礎上的委托代理關系，政府受到民眾“投票”的制約；另一方面，政府與市場的作用邊界及政府間關系以法律的形式得到明確的界定，從而使各相關主體由于都具有明確、穩定的預期而得以更好地規范自身的行為。正因如此，我們說，作為與市場經濟體制相適應的公共財政，其實質就是法治財政。

當前中國財政分配領域種種不規范的問題，就其根本而言，是市場經濟體制尚未在中國真正建立所決定的，是人治狀態和官本位傳統依然頑固存在的具體化，是市場和社會民眾仍無法有效約束政府權力的直接表現。換句話說，其根源就在于體制轉軌過程中政府角色和職能未能實現徹底轉換，“法治化”缺失，而“人治化”盛行。

2．法治缺失直接導致財政分配秩序的失范

中國財政分配領域的改革是一場自上而下式的，進入改革攻堅階段之后，在既得利益格局已經呈現剛性的情況下，要實現政府及其官員集團真正有效的自我約束是難以做到的（尤其對中央政府而言）。通過對分稅制以來政府間事權、財權分配問題的深入剖析，我們可以更清楚地看到這一點。

分稅制改革導致的財權、事權不匹配，財權上移而事權下移，帶來了普遍的基層財政困難。盡管財權、事權匹配問題從現論上很容易講明白，對當前財權、事權不對稱導致的弊病看得也很清楚，但中央政府和地方政府在對待規范財權與事權分配關系的態度上，都不很積極。其原因便在于，中央政府和地方政府及其官員在此過程中同樣扮演著“經濟人”的角色，都有著自身利益的考慮。中央政府出于對行政控制和權力最大化的追求，不愿輕易放棄對地方政府的經濟控制權，因此對改變現狀態度冷淡。而地方政府由于行政官員任免決定于上級政府，轄區內企業、居民“用腳投票”壓力極度弱化，在當前政績考核體系下迎合上級對其個人前途來說才最為關鍵，而且“財政幻覺”的存在使得地方政府官員還有舉借債務、擴大收費等其他途徑來實現其預算的最大化，為自己進行支出擴張和制造政績，因此其對事權、財權分配改革的態度也是消極的。那么，其必然結果就是在相當程度上擾亂了財政分配的秩序，地方政府大規模招商引資熱、體制性投資沖動、收費泛濫等一系列問題紛紛涌現。而如果做一個源頭的追溯，這種狀況的出現，恰恰就是因為政府權力，尤其是中央政府的權力沒有受到來自法律的有效限制和約束，財權與事權的分配實質上就是根據中央的需要，而不是憲法、法律的明確規定。

因此，解決財政分配領域的問題，就必須從其根源入手，實行“憲政”，在世俗的行政權力之上，給法律賦予至高無上的地位，積極推進法治財政建設，真正實現財政的法治化，財政分配的秩序才能得到真正的規范^[6]。在當前公共財政改革進程中，如果我們單純地以為公共財政就是在支出方向上更多地體現公共性的特點，而忽視了法治這一基本特征和要求，那我們絕建不成真正的公共財政，而中國財政分配領域中存在的這些問題，也絕不會真正得到有效的解決。

（二）財政法治缺失的具體表現及對分配秩序的影響

財政分配秩序的失范，如上所述，從根源上主要是由于分配主體，即作為國家代表的各級政府及其官員缺乏有效的法治約束所造成的。由此，我們可以得出法治缺失與分配秩序失范之間的一個傳導機制，即財政法治缺失—各級政府及其官員行為約束軟化—財政分配秩序失范。按照這樣一個機制框架，我們進一步探討財政法治缺失的表現及對財政分配秩序的具體影響。由于預算在財政分配中具有特殊重要的地位，因此這里關于法治化缺失的探討也將重點圍繞財政預算的相關內容展開。

1．財稅立法缺陷嚴重，對權力約束弱化

到目前為止，中國財稅法律體系還很不健全。與公共財政相適應的一些基本法律，如《財政基本法》、《稅法通則》、《財政監督法》等尚未制定，而目前正在執行的相當一部分法律法規，也難以很好地滿足市場經濟發展要求。總體法律層次較低，導致對相關主體約束效力不足。并且，由于缺少財政基本法，造成了明顯的法際間沖突。最典型的就是法定支出問題，客觀上肢解了政府預算資金的分配權限。而且，由于部門利益法治化的現實存在，法定支出問題實質上演變成各部門爭奪財政資金的行為^[7]。中國財政立法質量不高，法律規范彈性過大，也給財稅執法者或相關政府官員賦予了很大的自由裁量權，在缺乏相應程序監督機制的情況下，極易造成權力的濫用，并最終損害法律的權威。此外，中國稅收立法權限主要集中于中央，這種體制自然地激勵了地方政府“重費輕稅”，推動非稅收入的持續膨脹，進而影響財政分配結構的優化。

2．預算編制執行缺乏剛性，引起分配秩序混亂

按現行《預算法》的要求，中國預算編制時間過短，而且預算執行在時間上存在法律空檔，每年前幾個月預算執行缺乏法律依據，這就使預算約束流于形式，弱化了預算的法律效力，影響了預算編制的完整性和權威性^[8]。在預算執行過程中，法律的嚴肅性也受到嚴重破壞。一般來說，預算案經人大批準后即具有法律效力，必須嚴格執行，即使執行過程中因特殊情況而必須調整時，也應該按照嚴格的法定程序，報立法機關審批。但在中國，年初預算安排普遍偏緊，年終未經法定程序而僅憑地方行政領導“拍腦門”對預算做隨意追加、追減調整的情形頻繁出現。并且在預算約束軟化的情況下，預算調整、追加幅度很大，有時甚至超過了年初預算的額度，從而嚴重干擾了財政分配的正常秩序。據統計，2000—2004年預算增長與實際結果間誤差平均超過100%，如此巨大的誤差顯然不正常，從側面表明中國預算分配混亂的現實。

3．財政監督環節法治缺失，加劇財政分配行為的失范

中國目前雖然也有與財政監督相關的法律制度，如《預算法》、《會計法》、《稅收征管法》及《財政違法行為處罰處分條例》等，但如前所述，與現實需要相比還有較大差距。而且，從相關法律制度的執行以及行政制約機制的有效性來看，明顯存在不足。如《憲法》規定，預算和決算必須提交立法機關審批，并向全社會公布；立法機關對預算有修改、否定的權力。但中國長期以來預算編制粗放，透明度很低，致使人大審議時“外行看不懂，內行看不清”，使人大對預算分配的審議流于形式^[9]。同時，中國預算目前缺乏獨立而專門的監督機構。就財政外部監督的制度性安排來看，每年只能依靠審計部門的抽樣監督，而且作為一種事后監督，難以起到有效預防的作用。從社會監督來看，由于長期以來公眾的知情權沒有得到很好保障，社會對財政預算的監督幾乎還是一片空白。再從財政系統內部監督來看，由于監督和監察部門并不獨立，處于一個監督者是被監督者下屬部門或機構的制度框架內，在執法監督過程中很容易受到各種權力和關系的干擾，從而使財政監督機制的作用難以有效發揮。而且，即便經過上述不同層次的監督查出了問題，也還缺乏一種法治化的懲戒手段，最終使失范的

財政分配行為難以得到有效的預防和矯正。

三、進一步完善財政分配的思路與對策

完善財政分配制度，其現實意義十分深遠，不僅有利于更好地推進市場經濟體制改革，優化資源配置，促進經濟發展，而且是構建和諧社會、化解當前種種矛盾、加快中國民主化與法治化進程的關鍵所在。實際上，改革開放之初就在分配領域深化改革實現了突破，并取得巨大成功。當前，仍然需要我們在財政分配領域著力。

（一）加快推進財政法治建設，有效規范財政分配秩序

建立健全財政相關法律體系。要建立比較完善的財政法律體系，尤其是以《財政基本法》為核心的財政基本法律制度和以《財政監督法》、《財政違法行為處罰處分條例》等為主要內容的財政監督法律制度。同時，進一步完善《反壟斷法》等相關法律法規，規范經濟秩序。

有效提升法律層次，提高立法質量。應強化全國人大及其常委會作為立法機關在財稅立法方面的作用，提高其所定法律的比重，弱化授權立法機關所訂立的行政法規和部門規章，以提高法律的效力。對執行多年的財稅法規及規章、通知、批復等進行清理，取消用紅頭文件代替財稅法律法規的不規范行為，杜絕不法之“法”。并在立法過程中，避免部門利益法治化和法際間沖突等問題。

依法規范政府理財行為。在修訂和完善《預算法》的基礎上，合理編制收支預算，提高預算質量，保證預算的真實性和完整性。要嚴格依法定程序對預算審批。在做好年初預算的前提下，須嚴格控制追加支出，強化支出預算的剛性約束，提高預算收支的法定性程度。可借鑒國外有關做法，對年度追加、調整的資金額度做出定量的限制，不能超過年初預算的一定比例（如5%），并以法律的形式加以固定和明確。

（二）進一步完善市場經濟體制，著力推進政府職能轉變

財政分配并不僅僅是政府財政問題，只有繼續推進市場經濟體制的完善，轉變政府職能，財政分配領域問題的解決才能真正有所突破。

積極培育市場力量，促進政府職能轉變。只有進一步深化政企關系改革，積極推動作為市場主體的企業和個人的發展壯大，才能造就出可以約束政府的強大外部市場力量，真正有效地保證政府財政分配活動體現社會民眾的意愿和要求。

進一步理順政府間財政分配關系，完善轉移支付體制。國際經驗表明，事權和財權（或財力）應該是統一的，而統一的依據就是各級政府的地位和職能。從中國現實來看，必須合理劃分各級政府的事權和財權，并以法律的形式加以明確和固定。同時，規范轉移支付體制，在科學、合理的基礎上使之法治化，真正實現其調整地區失衡以及公共服務均等化的目標。

構建有效的行政制衡機制。要積極推動將財政資金的分配權統一收歸財政部門所有，弱化直至取消相關職能部門對財政資金的再分析權，以有效納入預算監控體系之內，維護分配秩序。同時，改革政府官員的績效考評辦法，從機制上努力化解官員“擴大預算規模”的內在沖動。

（三）合理控制財政分配規模，不斷優化財政支出結構

合理控制財政分配規模，進而調整和規范國家、企業和個人的分配關系，優化國民經濟積累和消費的比例關系。在處理“三者關系”問題上，要統籌兼顧，防止畸輕畸重。結合當前財政增收較快、宏觀稅負較重的現實，通過適當降低財政收入的增長速度，使其與經濟增長速度相適應，以利于增加企業和居民的收入，提高收入的使用效益。而企業和居民收入的增加，必將有利于進一步擴大內需，增強投資和消費對經濟增長的拉動作用。與此同時，進一步優化財政資金分配的結構。要轉變國家財政包攬過多的分配局面，有效控制行政人員和經費的膨脹。進一步加強社會公共性分配。國家財政要繼續把支持教育作為重點，進一步提高財政分配中教育經費的比重。社會保障是事關中國改革、發展和社會穩定的一個全局問題，需要納入國家財政政策規劃統籌考慮。特別要看到，未來中長期隨著老齡人口和失業群體的擴大，社會保障的資金需求會呈現出快速增長的態勢，這無疑將對財政收支運行和分配格局產生深刻的影響。為此，必須進一步調整現行分配結構，盡快使財政資金退出一般競爭性領域，同時相應削減行政經費和一般事業經費支出，從而真正把社會保障支出作為財政預算的一個重要內容。

（四）加強財政資金分配的預算管理，提高資金使用效益

只有真正實現由“人治理財”向“機制理財”的轉變，才能最終為完善財政資金分配創造有效的制度保障。這就需要進一步深化部門預算、國庫集中收付、政府采購和“收支兩條線”等財政管理制度改革，尤其是部門預算改革，直接影響著后續預算執行與監督的質量，具有特殊重要的意義，要將其作為強化財政資金分配管理的一個重要突破口。要積極穩妥推進非稅收入改革。在區別非稅收入不同性質的基礎上，分別加以清理整頓。將非稅收入納入預算軌道，實行全口徑的預算管理和資金的統籌安排。同時，要提高預算透明度，打造陽光財政，有效構建財政監督機制，強化對政府公共權力的約束。通過建立理財過錯責任機制，對政府干部依法行使公共權力形成約束，要求其必須履行與公共權力相對應的責任和義務，推動依法理財落到實處。

（五）強化收入分配職能，促進社會公平

在堅持“效率優先，兼顧公平”的基礎上，從初次分配和再分配兩個環節同時著手。一是積極推動生產要素市場化，提高和促進初次分配環節的效率與公平。重點是打破城鄉分割的體制格局，改革戶籍管理制度，實現城鄉勞動力的有序流動，積極促進勞動力要素市場化進程，切實扭轉資本利潤不合理壓低勞動報酬的局面，公平保障勞動者的應得收入。二是完善各項財稅政策，從再分配環節調節收入分配差距。在稅收方面，調整稅收結構，統一城鄉稅制，逐步提高所得稅特別是個人所得稅占稅收總收入的比重；同時健全稅收調節體系，綜合運用各種稅收手段，開征遺產稅、特別消費稅、贈予稅、資本利得稅、社會保障稅等。此外，進一步加大對農村教育、基礎設施等公共產品的投入力度，調整分配的起點，使人們在進入分配過程之前擁有的生產要素盡可能的平等。最后，積極構建完善的社會保障體制，保護城鄉弱勢群體。

參考文獻：

［1］ 賈康，劉軍民．非稅收入規范化管理研究［J］．財政與稅務，2005，（8）．

［2］ 劉陽．公共財政分配規模結構研究［J］．財經理論與實踐，2005，（9）．

［3］ 張車生，王世玲．社會再分配：超越理念之爭［N］．21世紀經濟報道，2005-12-19．

［4］ 警惕不規范財政分配擾亂收入分配［OL］．中國經濟管理網，2006-06-01．

［5］ 曾康霖，余保福．法律與金融發展［J］．經濟學動態，2005，（6）．

［6］ 詹清榮．中國財政法治化創新的法哲學解析［J］．法治與社會發展，2005，（2）．

［7］ 羅春梅．法定支出在中國：現狀、成因及對策［J］．華東經濟管理，2005，（2）．

［8］ 王忠厚．適時修改《預算法》 規范預算管理［J］．中國財政，2005，（2）．

［9］ 王瑛．論財政監督中的信息披露問題［J］．財政監督，2005，（10）．

［5］ 曲巖．美國聯邦政府預算編制及啟示［J］．經濟論壇，2005，（7）．

［6］ 林玲．法國新預算法簡析［J］．中國財政，2005，（9）．

［7］ 蔡玉文．德國政府間財政關系簡介［J］．中國財政，2005，（3）．

［10］ 張夢中，馬克·霍哲．重塑中央與地方財政政策的構想［J］．中國行政管理，2003，（11）．

［11］ 王丙乾．以人為本 樹立科學理財觀［N］．中國財經報，2005-01-15．

［12］ 李香菊．中國稅收立法現狀分析［J］．稅務研究，2005，（6）．

［13］ 郭梓楠．對依法治稅幾個認識問題的思考［J］．稅務研究，2005，（3）．

［14］ 袁東，等．當代財政學與財政學主流［M］．大連：東北財經大學出版社，2000．

The problem and countermeasure in the field

of finance distribution in China

——base on a perspective under the rule of law

LIAN Jiaming

Abstract: in the process of transformation from a planned economy into a market economy in China， a series of contradiction and problem appeared in the field of finance distribution．For example， the scale and structure of finance distribution is not reasonable; serious unbalance of distribution exists between urban and rural， region and region， and deferent classes of government; the power of finance distribution is dismembered by the overflow of departmental benefits， etc．the very important root leading to the disordered condition， lies in the lack of fiscal administration under the rule of law．To defuse those conflicts， we must quicken the process of democracy and rule of law， be strict with administration of finance by law， and deepen all reform in the field of finance distribution．

Key words: finance distribution; transformation of function; rule of law; constitutional government

（責任編輯：韓淑麗）