美日貿易政策與產業政策協調體制的比較與啟示

摘 要：中國在加入WTO之后形成了以強制性制度變遷的自上而下的變遷為變遷強度類型、以從WTO法律體制進行制度移植為主要制度變遷方式、以漸進式（例如逐漸開放的政策）為制度變遷進度類型為特征的制度變遷過程。中國在貿易政策與產業政策問題上形成外因引致的制度變遷和國內改革開放的內因引致的制度變遷為一體的制度變遷體制。本文從目前中國有關貿易政策與產業政策協調的體制性問題入手，并借鑒美日貿易政策與產業政策協調體制的經驗，提出中國有必要建立起貿易政策與產業政策相協調的體制，并從機構設置和主體多元化等方面予以完善。

關鍵詞：美日；貿易政策；產業政策；協調體制；制度變遷

中圖分類號：F741文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2008）05-0098-05

一、問題的提出

政策作為政府對經濟及其他問題調整作用的規劃、命令、指令、決策、目標、指南等一系列調控手段，從宏觀上甚至可以將法律等囊括其中，所以政策從根本上講仍屬于制度的范疇。體制是維護制度運行的總政策。在這一總政策的約束下，需要相應的政策去貫徹體制的要求。任何一項政策，都是在制度框架下，按照體制的目標要求，規定其內容、形式，然后加以執行、評估等。政策在影響相關資源的分配和流向時，遵循目的和實際情況的變化不斷使體制更新，進而促進制度變遷。貿易政策則指關稅和非關稅政策措施體系，直接涉及國家對外貿活動經營管理體制、法律制度和行政干預三個方面的內容。^[1]下河邊淳和菅家茂主編的《現代日本經濟事典》中認為，“產業政策是國家或政府為了實現某種經濟和社會目的，以全產業為直接對象，通過對全產業的保護、扶植、調整和完善，積極或消極參與某個產業或企業的生產、營業、交易活動、以及直接或間接干預商品、服務、金融等的市場形成的市場機制政策的總稱。”^[2]可見，貿易政策和產業政策從根本上也是屬于制度的范疇，從而也離不開中國長期以來在體制上的改革、創新以及問題。Rodrik（2000年）指出，貿易政策改革至今為止對經濟發展的的最大貢獻，就在于它幫助了國內高質量的制度建設^[3]。從WTO對中國貿易管理體制的變遷的影響方面看，中國貿易管理體制經歷的是一個以強制性制度變遷的自上而下的變遷為變遷強度類型、以從WTO法律體制進行制度移植為主要制度變遷方式、以漸進式（例如逐漸開放的政策）為制度變遷進度類型為特征的制度變遷過程。在WTO影響下的貿易政策對產業政策的作用并不能單純強調制度質量的好壞，因為制度質量的判斷力量仍然在于對經濟和社會的作用，所以貿易政策與產業政策協調的根本決定力量仍然在于這種協調對中國的經濟發展及其對中國在國際經濟政治地位的積極意義等方面的作用。因此，對于中國在WTO框架下所進行的制度變遷過程除了看到其對經濟的推動作用，還要看到其在實踐中的負面作用，分析這一體制改革過程中存在的不足，在不斷變遷的過程中解決這些問題，如此才能體現制度變遷的價值。

1．貿易主體開放后的管理缺失影響產業政策的實施效果

入世前后中國進行了對貿易主體的開放性體制改革，這一改革使中國企業如“雨后春筍”般迅速投入到國際貿易活動中。以浙江省為例，2004 年1 月1 日到6 月30 日，浙江省取得進出口資格的企業增加了2 594 家，而從2004年7 月1 日到年底，又猛增了4 285 家。^[4]據調查，目前國內600種主要消費品和300種生產資料中，供過于求的分別占71．7%和23%。其中鞋、自行車、電風扇、燈具、打火機、彩電等產品出口全球第一。中國產業政策的出臺在推動產業結構升級或合理化的過程中，遇到中國在貿易主體體制放開后的這種特殊現象，往往會導致企業瘋狂帶動資源涌入某一領域，造成這一產業在短時間內迅速膨脹，出現企業規模普遍偏小、數量眾多、質量不高、缺乏自主品牌并以價格競爭為主要競爭手段，結果更是造成中國出口企業擁堵、出口市場集中、供過于求的產能過剩現象。西方國家認為這破壞了相對平衡的國際市場秩序，從而引發貿易摩擦。2003年中國對原產于韓國、日本等國的銅版紙產品展開反傾銷調查，并征收反傾銷稅。中國在這一案件中并沒有在產業規模、產能以及有關產業競爭力等產業政策方面進行考察，及時調整貿易政策。結果，2006年底中國出口到美國的銅版紙產品占美國該產品進口總量由2002年的48．3%上升到2005年的55．8%，結果被美國商務部采取反傾銷措施，并被征收了從23．19%到99．65%不等的反傾銷稅。所以，貿易主體的開放雖然是中國貿易體制進一步自由化和市場化的表現，對企業參與貿易行為不做行政性的資格限制，并不是一味地放任企業自由發展，這樣不僅會造成貿易秩序混亂招致貿易摩擦并采取貿易限制措施，而且會減損中國各項產業政策的實施效果，使原本良好的初衷在實踐中出現事與愿違的后果。

2．貿易管理機構與產業管理機構難以協調

中國貿易管理機構主要集中在商務部、進出口銀行、海關等機關，其中以商務部為主體。中國產業管理機構在政府機構改革之后也發生了重大變化。中國的產業管理機構主要是國家計劃委員會（后來改組為國家發展改革委員會）、國家經濟貿易委員會（前身為國家經濟委員會）、財政部、中國人民銀行。還有具體管理一些產業的機構，如高技術產業政策主要由科技部制定，環保產業政策主要由國家環保總局制定，農業產業政策主要由農業部制定，其他還有技術標準局、商品檢驗與檢疫局、專利與商標局、知識產權局等等。目前商務部在參與貿易政策制定過程中，介入產業領域主要是通過產業損害調查和貿易救濟政策兩個方面進行。真正執行產業政策協調的仍然是上述產業管理機構。這就使中國貿易政策與產業政策協調必然要面對政府機構協調的體制性問題。實踐中，中國貿易政策與產業政策的協調也主要是通過商務部和其他有關政府機構聯合發布政策的方式予以進行。但是各個部門之間同屬國務院領導和管轄，彼此沒有任何轄制或協調機制，除非以國務院名義。所以，各部門如果以各自權力和某一部門利益出發，某一政策的出臺需要多個部門之間達成妥協和一致，有時可能會使政策效果大打折扣，有時政策的合規性值得推敲，更不屑說政策出臺的時間和效率問題了。所以，這種情況使中國貿易政策與產業政策的協調舉步維艱。

二、美國貿易管理體制下貿易政策與產業政策的協調

1．專門的貿易政策與產業政策的協調機構

美國貿易代表辦公室（USTR）是美國專門的貿易政策與產業政策的協調機構。貿易談判代表是USTR的負責人。貿易政策評估團（TPRG）和貿易政策工作委員會（TPRC）是USTR的具體執行機構，由19個聯邦政府機構和辦公室組成，屬于次內閣層次的一種協調機制，負責制定和協調美國國際貿易政策及與貿易相關的投資政策。通過TPRG和TPRC實現跨部門之間貿易政策協調。TPRG與TPRC將其他主要貿易與產業管理機構當中部分領導囊括其中，前者主要包括其他機構中的副職官員，后者包括下一級別官員。被囊括進來的其他貿易與產業機構主要包括經濟咨詢委員會、環境質量委員會、農業部、商務部、國防部、能源部、衛生與人類服務部、內務部、司法部、勞工部、國務院、交通部、財政部、環保署、國際發展署、國家經濟委員會、國家安全委員會、管理與預算辦公室和美國國際貿易委員會。所以，貿易機構與產業機構在專門機構中使貿易政策與產業政策的協調性得到強化。USTR對貿易機構與產業機構之間的矛盾起到了調解作用，

2．利益集團在協調機制中作用強大

在美國，利益集團的建立主要以產業為基礎。實踐中，因為企業或公司往往是產業的載體，其運作也與產業的發展密切相關，所以，美國的利益集團主要表現為代表產業利益的企業組織、協會、聯盟等形式。利益集團在實踐中通過經濟、政治和法律的雙重途徑影響政府政策協調問題。經濟途徑表現為利益集團為政府提供有關產業發展和威脅等方面的經濟調查、數據分析等方面的評估報告，為政府決策提供參考和意見。政治途徑表現為通過產業游說、政治捐獻和選舉等方式以影響政治家或官員的政治生命方式影響其決策。法律方面的途徑主要是通過向美國有關政府提出反傾銷、反補貼和保障措施等方面的貿易救濟尋求政府采取相關法律調查并采取制裁措施的方式維護產業利益。在強大的企業和產業支持、專業人員的管理和咨詢能力、自我管理和保護的凝聚力、對政策協調的參與性等眾多傳統因素影響下，美國的各種利益集團不僅規模巨大，而且對政府貿易政策和產業政策的影響也是深遠的。

三、日本貿易管理體制下貿易政策與產業政策的協調

1．通產省將貿易政策制定權與產業政策制定權“集于一身”

通產省是制定產業政策的最主要的部門，通產省也是制定貿易政策的最主要的部門，同時負責協調國內產業政策與對外貿易政策之間的關系，把對外貿易管理作為政府干預經濟活動、實現產業目標的一個重要組成部分。通產省中負責制定和實施產業政策的部門主要是通產省內部主管具體產業的“縱向職能”機構，稱為“局”，有基礎產業局、機械情報局、生活產業局、重工業局、化學工業局、纖維雜貨局、煤炭礦山局等，主要負責特定產業和物質的管理。在通產省所屬的“縱向職能”機構中，因為局所管轄的產業范圍太廣，這些局又被細分為“課”，具體掌管某一行業。通產省中負責制定和實施貿易政策的部門主要是通產省內部具有綜合業務性質的“橫向職能”機構，具體有通商政策局和通商振興局。通商政策局負責貿易政策的制定，通商振興局則負責政策的實施，根據已制定的對外貿易政策制定出具體的對策、方案與措施，同時負責進出口商品配額、許可證管理、貿易項下的外匯、出口檢疫檢查等。這些綜合協調部門在通產省內部的主管產業的部門之間進行協調，按行業對貿易政策和產業政策進行全面規劃和設計。通產省中，產業政策的縱向管理解決了產業的總體分類與具體分類的矛盾，將資源利用與分配問題解決于具體部門內部，降低了產業之間政策的矛盾與沖突。貿易政策的橫向特征考慮到貿易手段管理的兼容性和與貿易政策的協調性。正是貿易管理的橫向特征與產業管理的縱向特征將貿易政策與產業政策的交叉特征體現于通產省一身，既考慮到產業需要，又考慮到貿易現實，是一種較為徹底的貿易政策與產業政策協調模式。

2．政府主導型“官民協調”體制

官民協調體制是指公共部門和私人企業通過委員會制度和懇談會等機構就產業發展狀況及應對策略直接進行協商和溝通。日本的官民協調體制仍是政府主導為特征、以通產省為中心的協調體制。日本的官民協調體制當中離不開政府的行政性影響，但是這一體制卻是產業、企業組織和學術科學性考證并存的綜合性體制。表現為通產省經常利用委員會制度，將政府部門、商人、學者和退休政府官員組成的私人部門委員會，向政府機構就不同的具體主題進行報告。最著名的私人部門委員會要算產業結構委員會，該委員會通過感興趣的人士和協調人員提供信息交流平臺的方式，協助私人部門和公共部門就政策與現實情況的相互作用等問題達成一致意見。可見，“日本的產業政策使日本這個國家同時具有了資本主義和社會主義的優勢……其成功的關鍵就在于企業領導和政府官員在大多數問題上能達成一致意見。”^[5]

政府主導型的“官民協調”體制中行業協會的作用功不可沒，其幫助日本政府建立起自下而上的政策產生過程，這是政府與私人企業之間協商與制衡并存的合作關系。行業協會擬定本行業的政策后交由專業公務人員審查，再由通產省通過委員會制度或懇談會等形式與私人企業協商后由通產省以法規或法律的形式公布，在這一過程中雖然行業協會與通產省是相互獨立的組織和機構，但是實際的運作中往往通產省出臺的政策卻是二者協商后的政策。

四、美日貿易政策與產業政策協調的體制比較及其啟示

1．美日貿易管理體制下貿易政策與產業政策的協調體制比較

日本和美國的貿易管理體制都強調將產業政策和貿易政策協調起來，注重在實施過程中將貿易手段與產業手段共同作為宏觀經濟政策配合使用，以發揮整體性作用。在貿易政策與產業政策的協調體制中，美國和日本利益集團對政策制定的影響力巨大，而且行業協會作為利益集團主要類型和代表參與政策制定的程度都比較深，這是保持這兩個世界主要發達國家產業國際競爭力、并以此作為國家產業政策和貿易政策努力方向的重要推動力量。

但是二者在體制上的差異也是比較明顯的。首先，美國設立專門的貿易政策與產業政策協調機構，位于其他貿易管理機構和產業管理機構之上，但是其成員卻囊括貿易機構和產業機構管理人員，通過在專門協調機構中進行組成人員意見協調的方式進行貿易政策與產業政策的協調。所以，美國在處理貿易政策與產業政策的矛盾與沖突時更強調機構分歧的協調性。日本沒有專門的貿易政策與產業政策協調機構，而是從根本上將產業政策與貿易政策的制定機構“合二為一”，集中于通產省內部。因為兩種政策產生機構本身隸屬于同一個行政機關，彼此的協調性產生于政策出臺的前期，從起源上減少了產業政策與貿易政策的矛盾與沖突。其次，美國協調體制中利益集團的力量強大，而日本政府在協調體制中的主導地位明顯。美國貿易政策與產業政策的協調過程中政府受利益集團影響程度較深，在政策協調實踐中各利益集團的經濟及政治博弈結果往往就是政府政策的決策結果。日本的政策協調體制中政府居于主導地位，協調中政府機構的“親民”色彩與美國的“民主”色彩形成政府干預方向上的差別。日本的產業政策與貿易政策的協調體制更強調產業整體利益和國家及公共利益的影響。所以，日本在政府主導型的“官民協調”體制中，不僅政府對貿易的干預力度較大，而且不排除政府的行政指導介入，增加了主動性。相比之下，信奉自由市場經濟的美國在實行政策協調時特別注意通過市場來對經濟活動進行調節，其表現出更多的被動性特征。

2．啟示

（1）建立貿易政策與產業政策的協調機構

中國貿易政策與產業政策分屬同級別不同國家機關享有，彼此并沒有法律上固定且有效的政策協調體制。因此，要考慮建立彼此協調的機構體制，可考慮兩種途徑：第一，在國務院內部建立政策協調辦公室，其職位適當高于各部級單位，但為防止其權利過分夸大影響各部門作用，可只賦予其政策協調權利和責任，并享有對其他部門在政策協調過程中是否配合和成績考核的投票權，至于經濟利益和各部門利益、產業利益則不能享有。第二，提升商務部的政策協調功能。理由是商務部在貿易政策的作用強大而中國實際上沒有賦予和發揮商務部的應有職能，而且從美國商務部、貿易代表辦公室等機構的作用、日本通產省的作用看，貿易管理機構的作用不僅體現國內經濟貿易管理中的主要地位，而且在當今經濟全球化下處于突出地位，并成為推動本國產業發展、減少國際產業摩擦和提升國際經濟地位的重要機構。所以，中國有必要強化商務部的職能，改革商務部內部機構設置，減少行政性機構設置特征，增強經濟性機構設置特征，例如將以國際區域管理的司局進行合并并精簡，增加貿易職能和產業職能的機構設置等等。

以上兩個途徑既可以作為共同努力的長遠目標，也可以分階段選擇阻力較小、成本較低的方法先施行。總而言之，中國必須強化貿易政策的重要地位，同時增強貿易政策與產業政策的協調性，從貿易機構的國家層面建立起貿易政策與產業政策的協調體制。正如蕭紅所言，“商務部成立后，與其他部門如何相處，將有一個較長的磨合過程。機構改革不會一勞永逸，尤其是在經濟轉型期，待其運行一段時間后發現問題，或許其職能與權限還要調整，應該說這都屬于正常現象”^[6]。

（2）培育以行業協會為主體的多元化政策協調體制

在貿易政策與產業政策形成的過程中，中國有關政策協調的通常做法是在某個部門或機構起草一個法律、規章或具體政策時，該部門或機構只是向相關的部門或機構、專家學者以及受影響的一些公司企業咨詢或發送草案征詢意見。這種做法中，使被征詢對象的選擇受制于政府選擇，而且他們的征詢意見在何種程度上影響政策的出臺都沒有法定、嚴格的程序保證。這種情況下政府的主導地位遠甚于日本，甚至是一種不透明情況下的政府運作。結果只是造成政府與產業界以及其他機構之間的隔閡日甚，損害政策之間的協調性、政策與實踐的協調性，并最終影響國家宏觀調控職能的履行。因此，中國貿易政策與產業政策協調的體制性問題突出表現在中國以政府強制性制度變遷為主，誘致性制度變遷缺乏，而政府在信息、利益反饋和協調能力上的不足導致即便是強制性制度變遷也存在與實踐的脫節。所以，中國需要大力培育誘致性制度變遷能力，培育代表個人、企業和產業等多元化利益主體，增強其對政策協調的“自下而上”的參與性。鑒于這些主體存在分散和“搭便車”的現象，可以培育各種非政府組織，如消費者協會、環保協會等代表個人利益和公共利益，行業協會等代表企業和產業利益。培育以行業協會為主體的多元化政策協調機制，可以彌補政府在政策協調機制中制度供給與需求主體不均衡的問題，改善政府因行政權力分割而以非市場手段控制制度變遷力量造成制度不協調性的發生。

（3）處理好制度移植和制度創新的關系

中國入世后的貿易管理體制是以制度移植為主要特征的，具體包括貿易主體開放、貿易管理機構開始與國際接軌、貿易自由度增強等方面的移植為主要內容。但是，中國的制度移植仍以形式上和框架上的移植為表現，以向WTO進行法律移植和向西方主要國家進行制度移植為主要途徑，因此，中國并沒有深入分析研究并處理好制度移植與制度創新的關系。^[7]例如，西方國家對WTO貿易自由化的推動是以國內建立了強大的企業、產業乃至國家的安全保障體系、企業具有強有力的應付競爭挑戰并遵循一定競爭規則、國家和行業協會建立起有效的維護競爭秩序的規則和體系等等后續和保障機制為前提條件和基礎條件的，所有這些恰恰是中國所缺乏的。雖然中國以入世為標志建立起外因引致的制度變遷和國內改革開放的內因引致的制度變遷為一體的制度變遷體制，但是從目前中國有關貿易政策與產業政策協調的體制性問題觀察，中國的制度移植仍然存在生硬、矛盾和諸多不協調之處。例如培育行業協會等參與政策制定的時候如何處理好其可能對國家或公共利益損害的問題等等。因此，中國在處理貿易政策與產業政策協調的體制性問題時，在考慮制度移植的同時，更要考慮制度創新的問題，作好體制性改革與中國的政治、經濟和法律的契合性，建立起國內貿易和產業的實質監督和激勵、權利和義務并存、自律與監管并存、開放與競爭并存、進取與救濟并存等均衡、協調的體制。

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（責任編輯：楊全山）