美日貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)體制的比較與啟示

摘 要：中國(guó)在加入WTO之后形成了以強(qiáng)制性制度變遷的自上而下的變遷為變遷強(qiáng)度類型、以從WTO法律體制進(jìn)行制度移植為主要制度變遷方式、以漸進(jìn)式（例如逐漸開放的政策）為制度變遷進(jìn)度類型為特征的制度變遷過程。中國(guó)在貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策問題上形成外因引致的制度變遷和國(guó)內(nèi)改革開放的內(nèi)因引致的制度變遷為一體的制度變遷體制。本文從目前中國(guó)有關(guān)貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的體制性問題入手，并借鑒美日貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)體制的經(jīng)驗(yàn)，提出中國(guó)有必要建立起貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調(diào)的體制，并從機(jī)構(gòu)設(shè)置和主體多元化等方面予以完善。

關(guān)鍵詞：美日；貿(mào)易政策；產(chǎn)業(yè)政策；協(xié)調(diào)體制；制度變遷

中圖分類號(hào)：F741文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2008）05-0098-05

一、問題的提出

政策作為政府對(duì)經(jīng)濟(jì)及其他問題調(diào)整作用的規(guī)劃、命令、指令、決策、目標(biāo)、指南等一系列調(diào)控手段，從宏觀上甚至可以將法律等囊括其中，所以政策從根本上講仍屬于制度的范疇。體制是維護(hù)制度運(yùn)行的總政策。在這一總政策的約束下，需要相應(yīng)的政策去貫徹體制的要求。任何一項(xiàng)政策，都是在制度框架下，按照體制的目標(biāo)要求，規(guī)定其內(nèi)容、形式，然后加以執(zhí)行、評(píng)估等。政策在影響相關(guān)資源的分配和流向時(shí)，遵循目的和實(shí)際情況的變化不斷使體制更新，進(jìn)而促進(jìn)制度變遷。貿(mào)易政策則指關(guān)稅和非關(guān)稅政策措施體系，直接涉及國(guó)家對(duì)外貿(mào)活動(dòng)經(jīng)營(yíng)管理體制、法律制度和行政干預(yù)三個(gè)方面的內(nèi)容。^[1]下河邊淳和菅家茂主編的《現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)事典》中認(rèn)為，“產(chǎn)業(yè)政策是國(guó)家或政府為了實(shí)現(xiàn)某種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目的，以全產(chǎn)業(yè)為直接對(duì)象，通過對(duì)全產(chǎn)業(yè)的保護(hù)、扶植、調(diào)整和完善，積極或消極參與某個(gè)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的生產(chǎn)、營(yíng)業(yè)、交易活動(dòng)、以及直接或間接干預(yù)商品、服務(wù)、金融等的市場(chǎng)形成的市場(chǎng)機(jī)制政策的總稱。”^[2]可見，貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策從根本上也是屬于制度的范疇，從而也離不開中國(guó)長(zhǎng)期以來在體制上的改革、創(chuàng)新以及問題。Rodrik（2000年）指出，貿(mào)易政策改革至今為止對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的的最大貢獻(xiàn)，就在于它幫助了國(guó)內(nèi)高質(zhì)量的制度建設(shè)^[3]。從WTO對(duì)中國(guó)貿(mào)易管理體制的變遷的影響方面看，中國(guó)貿(mào)易管理體制經(jīng)歷的是一個(gè)以強(qiáng)制性制度變遷的自上而下的變遷為變遷強(qiáng)度類型、以從WTO法律體制進(jìn)行制度移植為主要制度變遷方式、以漸進(jìn)式（例如逐漸開放的政策）為制度變遷進(jìn)度類型為特征的制度變遷過程。在WTO影響下的貿(mào)易政策對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的作用并不能單純強(qiáng)調(diào)制度質(zhì)量的好壞，因?yàn)橹贫荣|(zhì)量的判斷力量仍然在于對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的作用，所以貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的根本決定力量仍然在于這種協(xié)調(diào)對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其對(duì)中國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治地位的積極意義等方面的作用。因此，對(duì)于中國(guó)在WTO框架下所進(jìn)行的制度變遷過程除了看到其對(duì)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用，還要看到其在實(shí)踐中的負(fù)面作用，分析這一體制改革過程中存在的不足，在不斷變遷的過程中解決這些問題，如此才能體現(xiàn)制度變遷的價(jià)值。

1．貿(mào)易主體開放后的管理缺失影響產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果

入世前后中國(guó)進(jìn)行了對(duì)貿(mào)易主體的開放性體制改革，這一改革使中國(guó)企業(yè)如“雨后春筍”般迅速投入到國(guó)際貿(mào)易活動(dòng)中。以浙江省為例，2004 年1 月1 日到6 月30 日，浙江省取得進(jìn)出口資格的企業(yè)增加了2 594 家，而從2004年7 月1 日到年底，又猛增了4 285 家。^[4]據(jù)調(diào)查，目前國(guó)內(nèi)600種主要消費(fèi)品和300種生產(chǎn)資料中，供過于求的分別占71．7%和23%。其中鞋、自行車、電風(fēng)扇、燈具、打火機(jī)、彩電等產(chǎn)品出口全球第一。中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的出臺(tái)在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)或合理化的過程中，遇到中國(guó)在貿(mào)易主體體制放開后的這種特殊現(xiàn)象，往往會(huì)導(dǎo)致企業(yè)瘋狂帶動(dòng)資源涌入某一領(lǐng)域，造成這一產(chǎn)業(yè)在短時(shí)間內(nèi)迅速膨脹，出現(xiàn)企業(yè)規(guī)模普遍偏小、數(shù)量眾多、質(zhì)量不高、缺乏自主品牌并以價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)為主要競(jìng)爭(zhēng)手段，結(jié)果更是造成中國(guó)出口企業(yè)擁堵、出口市場(chǎng)集中、供過于求的產(chǎn)能過剩現(xiàn)象。西方國(guó)家認(rèn)為這破壞了相對(duì)平衡的國(guó)際市場(chǎng)秩序，從而引發(fā)貿(mào)易摩擦。2003年中國(guó)對(duì)原產(chǎn)于韓國(guó)、日本等國(guó)的銅版紙產(chǎn)品展開反傾銷調(diào)查，并征收反傾銷稅。中國(guó)在這一案件中并沒有在產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)能以及有關(guān)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等產(chǎn)業(yè)政策方面進(jìn)行考察，及時(shí)調(diào)整貿(mào)易政策。結(jié)果，2006年底中國(guó)出口到美國(guó)的銅版紙產(chǎn)品占美國(guó)該產(chǎn)品進(jìn)口總量由2002年的48．3%上升到2005年的55．8%，結(jié)果被美國(guó)商務(wù)部采取反傾銷措施，并被征收了從23．19%到99．65%不等的反傾銷稅。所以，貿(mào)易主體的開放雖然是中國(guó)貿(mào)易體制進(jìn)一步自由化和市場(chǎng)化的表現(xiàn)，對(duì)企業(yè)參與貿(mào)易行為不做行政性的資格限制，并不是一味地放任企業(yè)自由發(fā)展，這樣不僅會(huì)造成貿(mào)易秩序混亂招致貿(mào)易摩擦并采取貿(mào)易限制措施，而且會(huì)減損中國(guó)各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果，使原本良好的初衷在實(shí)踐中出現(xiàn)事與愿違的后果。

2．貿(mào)易管理機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)管理機(jī)構(gòu)難以協(xié)調(diào)

中國(guó)貿(mào)易管理機(jī)構(gòu)主要集中在商務(wù)部、進(jìn)出口銀行、海關(guān)等機(jī)關(guān)，其中以商務(wù)部為主體。中國(guó)產(chǎn)業(yè)管理機(jī)構(gòu)在政府機(jī)構(gòu)改革之后也發(fā)生了重大變化。中國(guó)的產(chǎn)業(yè)管理機(jī)構(gòu)主要是國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)（后來改組為國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)）、國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)（前身為國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)）、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行。還有具體管理一些產(chǎn)業(yè)的機(jī)構(gòu)，如高技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策主要由科技部制定，環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策主要由國(guó)家環(huán)保總局制定，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策主要由農(nóng)業(yè)部制定，其他還有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)局、商品檢驗(yàn)與檢疫局、專利與商標(biāo)局、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等等。目前商務(wù)部在參與貿(mào)易政策制定過程中，介入產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域主要是通過產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查和貿(mào)易救濟(jì)政策兩個(gè)方面進(jìn)行。真正執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的仍然是上述產(chǎn)業(yè)管理機(jī)構(gòu)。這就使中國(guó)貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)必然要面對(duì)政府機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)的體制性問題。實(shí)踐中，中國(guó)貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)也主要是通過商務(wù)部和其他有關(guān)政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布政策的方式予以進(jìn)行。但是各個(gè)部門之間同屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管轄，彼此沒有任何轄制或協(xié)調(diào)機(jī)制，除非以國(guó)務(wù)院名義。所以，各部門如果以各自權(quán)力和某一部門利益出發(fā)，某一政策的出臺(tái)需要多個(gè)部門之間達(dá)成妥協(xié)和一致，有時(shí)可能會(huì)使政策效果大打折扣，有時(shí)政策的合規(guī)性值得推敲，更不屑說政策出臺(tái)的時(shí)間和效率問題了。所以，這種情況使中國(guó)貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)舉步維艱。

二、美國(guó)貿(mào)易管理體制下貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)

1．專門的貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（USTR）是美國(guó)專門的貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。貿(mào)易談判代表是USTR的負(fù)責(zé)人。貿(mào)易政策評(píng)估團(tuán)（TPRG）和貿(mào)易政策工作委員會(huì)（TPRC）是USTR的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由19個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)和辦公室組成，屬于次內(nèi)閣層次的一種協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)制定和協(xié)調(diào)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易政策及與貿(mào)易相關(guān)的投資政策。通過TPRG和TPRC實(shí)現(xiàn)跨部門之間貿(mào)易政策協(xié)調(diào)。TPRG與TPRC將其他主要貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)管理機(jī)構(gòu)當(dāng)中部分領(lǐng)導(dǎo)囊括其中，前者主要包括其他機(jī)構(gòu)中的副職官員，后者包括下一級(jí)別官員。被囊括進(jìn)來的其他貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)主要包括經(jīng)濟(jì)咨詢委員會(huì)、環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、國(guó)防部、能源部、衛(wèi)生與人類服務(wù)部、內(nèi)務(wù)部、司法部、勞工部、國(guó)務(wù)院、交通部、財(cái)政部、環(huán)保署、國(guó)際發(fā)展署、國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、國(guó)家安全委員會(huì)、管理與預(yù)算辦公室和美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)。所以，貿(mào)易機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)在專門機(jī)構(gòu)中使貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)性得到強(qiáng)化。USTR對(duì)貿(mào)易機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)之間的矛盾起到了調(diào)解作用，

2．利益集團(tuán)在協(xié)調(diào)機(jī)制中作用強(qiáng)大

在美國(guó)，利益集團(tuán)的建立主要以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)。實(shí)踐中，因?yàn)槠髽I(yè)或公司往往是產(chǎn)業(yè)的載體，其運(yùn)作也與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)，所以，美國(guó)的利益集團(tuán)主要表現(xiàn)為代表產(chǎn)業(yè)利益的企業(yè)組織、協(xié)會(huì)、聯(lián)盟等形式。利益集團(tuán)在實(shí)踐中通過經(jīng)濟(jì)、政治和法律的雙重途徑影響政府政策協(xié)調(diào)問題。經(jīng)濟(jì)途徑表現(xiàn)為利益集團(tuán)為政府提供有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和威脅等方面的經(jīng)濟(jì)調(diào)查、數(shù)據(jù)分析等方面的評(píng)估報(bào)告，為政府決策提供參考和意見。政治途徑表現(xiàn)為通過產(chǎn)業(yè)游說、政治捐獻(xiàn)和選舉等方式以影響政治家或官員的政治生命方式影響其決策。法律方面的途徑主要是通過向美國(guó)有關(guān)政府提出反傾銷、反補(bǔ)貼和保障措施等方面的貿(mào)易救濟(jì)尋求政府采取相關(guān)法律調(diào)查并采取制裁措施的方式維護(hù)產(chǎn)業(yè)利益。在強(qiáng)大的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)支持、專業(yè)人員的管理和咨詢能力、自我管理和保護(hù)的凝聚力、對(duì)政策協(xié)調(diào)的參與性等眾多傳統(tǒng)因素影響下，美國(guó)的各種利益集團(tuán)不僅規(guī)模巨大，而且對(duì)政府貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策的影響也是深遠(yuǎn)的。

三、日本貿(mào)易管理體制下貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)

1．通產(chǎn)省將貿(mào)易政策制定權(quán)與產(chǎn)業(yè)政策制定權(quán)“集于一身”

通產(chǎn)省是制定產(chǎn)業(yè)政策的最主要的部門，通產(chǎn)省也是制定貿(mào)易政策的最主要的部門，同時(shí)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策與對(duì)外貿(mào)易政策之間的關(guān)系，把對(duì)外貿(mào)易管理作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)目標(biāo)的一個(gè)重要組成部分。通產(chǎn)省中負(fù)責(zé)制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的部門主要是通產(chǎn)省內(nèi)部主管具體產(chǎn)業(yè)的“縱向職能”機(jī)構(gòu)，稱為“局”，有基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)局、機(jī)械情報(bào)局、生活產(chǎn)業(yè)局、重工業(yè)局、化學(xué)工業(yè)局、纖維雜貨局、煤炭礦山局等，主要負(fù)責(zé)特定產(chǎn)業(yè)和物質(zhì)的管理。在通產(chǎn)省所屬的“縱向職能”機(jī)構(gòu)中，因?yàn)榫炙茌牭漠a(chǎn)業(yè)范圍太廣，這些局又被細(xì)分為“課”，具體掌管某一行業(yè)。通產(chǎn)省中負(fù)責(zé)制定和實(shí)施貿(mào)易政策的部門主要是通產(chǎn)省內(nèi)部具有綜合業(yè)務(wù)性質(zhì)的“橫向職能”機(jī)構(gòu)，具體有通商政策局和通商振興局。通商政策局負(fù)責(zé)貿(mào)易政策的制定，通商振興局則負(fù)責(zé)政策的實(shí)施，根據(jù)已制定的對(duì)外貿(mào)易政策制定出具體的對(duì)策、方案與措施，同時(shí)負(fù)責(zé)進(jìn)出口商品配額、許可證管理、貿(mào)易項(xiàng)下的外匯、出口檢疫檢查等。這些綜合協(xié)調(diào)部門在通產(chǎn)省內(nèi)部的主管產(chǎn)業(yè)的部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，按行業(yè)對(duì)貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行全面規(guī)劃和設(shè)計(jì)。通產(chǎn)省中，產(chǎn)業(yè)政策的縱向管理解決了產(chǎn)業(yè)的總體分類與具體分類的矛盾，將資源利用與分配問題解決于具體部門內(nèi)部，降低了產(chǎn)業(yè)之間政策的矛盾與沖突。貿(mào)易政策的橫向特征考慮到貿(mào)易手段管理的兼容性和與貿(mào)易政策的協(xié)調(diào)性。正是貿(mào)易管理的橫向特征與產(chǎn)業(yè)管理的縱向特征將貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的交叉特征體現(xiàn)于通產(chǎn)省一身，既考慮到產(chǎn)業(yè)需要，又考慮到貿(mào)易現(xiàn)實(shí)，是一種較為徹底的貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)模式。

2．政府主導(dǎo)型“官民協(xié)調(diào)”體制

官民協(xié)調(diào)體制是指公共部門和私人企業(yè)通過委員會(huì)制度和懇談會(huì)等機(jī)構(gòu)就產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r及應(yīng)對(duì)策略直接進(jìn)行協(xié)商和溝通。日本的官民協(xié)調(diào)體制仍是政府主導(dǎo)為特征、以通產(chǎn)省為中心的協(xié)調(diào)體制。日本的官民協(xié)調(diào)體制當(dāng)中離不開政府的行政性影響，但是這一體制卻是產(chǎn)業(yè)、企業(yè)組織和學(xué)術(shù)科學(xué)性考證并存的綜合性體制。表現(xiàn)為通產(chǎn)省經(jīng)常利用委員會(huì)制度，將政府部門、商人、學(xué)者和退休政府官員組成的私人部門委員會(huì)，向政府機(jī)構(gòu)就不同的具體主題進(jìn)行報(bào)告。最著名的私人部門委員會(huì)要算產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)委員會(huì)，該委員會(huì)通過感興趣的人士和協(xié)調(diào)人員提供信息交流平臺(tái)的方式，協(xié)助私人部門和公共部門就政策與現(xiàn)實(shí)情況的相互作用等問題達(dá)成一致意見?？梢?，“日本的產(chǎn)業(yè)政策使日本這個(gè)國(guó)家同時(shí)具有了資本主義和社會(huì)主義的優(yōu)勢(shì)……其成功的關(guān)鍵就在于企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和政府官員在大多數(shù)問題上能達(dá)成一致意見?！?sup>[5]

政府主導(dǎo)型的“官民協(xié)調(diào)”體制中行業(yè)協(xié)會(huì)的作用功不可沒，其幫助日本政府建立起自下而上的政策產(chǎn)生過程，這是政府與私人企業(yè)之間協(xié)商與制衡并存的合作關(guān)系。行業(yè)協(xié)會(huì)擬定本行業(yè)的政策后交由專業(yè)公務(wù)人員審查，再由通產(chǎn)省通過委員會(huì)制度或懇談會(huì)等形式與私人企業(yè)協(xié)商后由通產(chǎn)省以法規(guī)或法律的形式公布，在這一過程中雖然行業(yè)協(xié)會(huì)與通產(chǎn)省是相互獨(dú)立的組織和機(jī)構(gòu)，但是實(shí)際的運(yùn)作中往往通產(chǎn)省出臺(tái)的政策卻是二者協(xié)商后的政策。

四、美日貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的體制比較及其啟示

1．美日貿(mào)易管理體制下貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)體制比較

日本和美國(guó)的貿(mào)易管理體制都強(qiáng)調(diào)將產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策協(xié)調(diào)起來，注重在實(shí)施過程中將貿(mào)易手段與產(chǎn)業(yè)手段共同作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策配合使用，以發(fā)揮整體性作用。在貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)體制中，美國(guó)和日本利益集團(tuán)對(duì)政策制定的影響力巨大，而且行業(yè)協(xié)會(huì)作為利益集團(tuán)主要類型和代表參與政策制定的程度都比較深，這是保持這兩個(gè)世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、并以此作為國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策努力方向的重要推動(dòng)力量。

但是二者在體制上的差異也是比較明顯的。首先，美國(guó)設(shè)立專門的貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，位于其他貿(mào)易管理機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)管理機(jī)構(gòu)之上，但是其成員卻囊括貿(mào)易機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)管理人員，通過在專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中進(jìn)行組成人員意見協(xié)調(diào)的方式進(jìn)行貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)。所以，美國(guó)在處理貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的矛盾與沖突時(shí)更強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)分歧的協(xié)調(diào)性。日本沒有專門的貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而是從根本上將產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策的制定機(jī)構(gòu)“合二為一”，集中于通產(chǎn)省內(nèi)部。因?yàn)閮煞N政策產(chǎn)生機(jī)構(gòu)本身隸屬于同一個(gè)行政機(jī)關(guān)，彼此的協(xié)調(diào)性產(chǎn)生于政策出臺(tái)的前期，從起源上減少了產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策的矛盾與沖突。其次，美國(guó)協(xié)調(diào)體制中利益集團(tuán)的力量強(qiáng)大，而日本政府在協(xié)調(diào)體制中的主導(dǎo)地位明顯。美國(guó)貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)過程中政府受利益集團(tuán)影響程度較深，在政策協(xié)調(diào)實(shí)踐中各利益集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)及政治博弈結(jié)果往往就是政府政策的決策結(jié)果。日本的政策協(xié)調(diào)體制中政府居于主導(dǎo)地位，協(xié)調(diào)中政府機(jī)構(gòu)的“親民”色彩與美國(guó)的“民主”色彩形成政府干預(yù)方向上的差別。日本的產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策的協(xié)調(diào)體制更強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)整體利益和國(guó)家及公共利益的影響。所以，日本在政府主導(dǎo)型的“官民協(xié)調(diào)”體制中，不僅政府對(duì)貿(mào)易的干預(yù)力度較大，而且不排除政府的行政指導(dǎo)介入，增加了主動(dòng)性。相比之下，信奉自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的美國(guó)在實(shí)行政策協(xié)調(diào)時(shí)特別注意通過市場(chǎng)來對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，其表現(xiàn)出更多的被動(dòng)性特征。

2．啟示

（1）建立貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

中國(guó)貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策分屬同級(jí)別不同國(guó)家機(jī)關(guān)享有，彼此并沒有法律上固定且有效的政策協(xié)調(diào)體制。因此，要考慮建立彼此協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)體制，可考慮兩種途徑：第一，在國(guó)務(wù)院內(nèi)部建立政策協(xié)調(diào)辦公室，其職位適當(dāng)高于各部級(jí)單位，但為防止其權(quán)利過分夸大影響各部門作用，可只賦予其政策協(xié)調(diào)權(quán)利和責(zé)任，并享有對(duì)其他部門在政策協(xié)調(diào)過程中是否配合和成績(jī)考核的投票權(quán)，至于經(jīng)濟(jì)利益和各部門利益、產(chǎn)業(yè)利益則不能享有。第二，提升商務(wù)部的政策協(xié)調(diào)功能。理由是商務(wù)部在貿(mào)易政策的作用強(qiáng)大而中國(guó)實(shí)際上沒有賦予和發(fā)揮商務(wù)部的應(yīng)有職能，而且從美國(guó)商務(wù)部、貿(mào)易代表辦公室等機(jī)構(gòu)的作用、日本通產(chǎn)省的作用看，貿(mào)易管理機(jī)構(gòu)的作用不僅體現(xiàn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易管理中的主要地位，而且在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化下處于突出地位，并成為推動(dòng)本國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、減少國(guó)際產(chǎn)業(yè)摩擦和提升國(guó)際經(jīng)濟(jì)地位的重要機(jī)構(gòu)。所以，中國(guó)有必要強(qiáng)化商務(wù)部的職能，改革商務(wù)部?jī)?nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少行政性機(jī)構(gòu)設(shè)置特征，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)性機(jī)構(gòu)設(shè)置特征，例如將以國(guó)際區(qū)域管理的司局進(jìn)行合并并精簡(jiǎn)，增加貿(mào)易職能和產(chǎn)業(yè)職能的機(jī)構(gòu)設(shè)置等等。

以上兩個(gè)途徑既可以作為共同努力的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，也可以分階段選擇阻力較小、成本較低的方法先施行。總而言之，中國(guó)必須強(qiáng)化貿(mào)易政策的重要地位，同時(shí)增強(qiáng)貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)性，從貿(mào)易機(jī)構(gòu)的國(guó)家層面建立起貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)體制。正如蕭紅所言，“商務(wù)部成立后，與其他部門如何相處，將有一個(gè)較長(zhǎng)的磨合過程。機(jī)構(gòu)改革不會(huì)一勞永逸，尤其是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，待其運(yùn)行一段時(shí)間后發(fā)現(xiàn)問題，或許其職能與權(quán)限還要調(diào)整，應(yīng)該說這都屬于正?，F(xiàn)象”^[6]。

（2）培育以行業(yè)協(xié)會(huì)為主體的多元化政策協(xié)調(diào)體制

在貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策形成的過程中，中國(guó)有關(guān)政策協(xié)調(diào)的通常做法是在某個(gè)部門或機(jī)構(gòu)起草一個(gè)法律、規(guī)章或具體政策時(shí)，該部門或機(jī)構(gòu)只是向相關(guān)的部門或機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者以及受影響的一些公司企業(yè)咨詢或發(fā)送草案征詢意見。這種做法中，使被征詢對(duì)象的選擇受制于政府選擇，而且他們的征詢意見在何種程度上影響政策的出臺(tái)都沒有法定、嚴(yán)格的程序保證。這種情況下政府的主導(dǎo)地位遠(yuǎn)甚于日本，甚至是一種不透明情況下的政府運(yùn)作。結(jié)果只是造成政府與產(chǎn)業(yè)界以及其他機(jī)構(gòu)之間的隔閡日甚，損害政策之間的協(xié)調(diào)性、政策與實(shí)踐的協(xié)調(diào)性，并最終影響國(guó)家宏觀調(diào)控職能的履行。因此，中國(guó)貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的體制性問題突出表現(xiàn)在中國(guó)以政府強(qiáng)制性制度變遷為主，誘致性制度變遷缺乏，而政府在信息、利益反饋和協(xié)調(diào)能力上的不足導(dǎo)致即便是強(qiáng)制性制度變遷也存在與實(shí)踐的脫節(jié)。所以，中國(guó)需要大力培育誘致性制度變遷能力，培育代表個(gè)人、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)等多元化利益主體，增強(qiáng)其對(duì)政策協(xié)調(diào)的“自下而上”的參與性。鑒于這些主體存在分散和“搭便車”的現(xiàn)象，可以培育各種非政府組織，如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、環(huán)保協(xié)會(huì)等代表個(gè)人利益和公共利益，行業(yè)協(xié)會(huì)等代表企業(yè)和產(chǎn)業(yè)利益。培育以行業(yè)協(xié)會(huì)為主體的多元化政策協(xié)調(diào)機(jī)制，可以彌補(bǔ)政府在政策協(xié)調(diào)機(jī)制中制度供給與需求主體不均衡的問題，改善政府因行政權(quán)力分割而以非市場(chǎng)手段控制制度變遷力量造成制度不協(xié)調(diào)性的發(fā)生。

（3）處理好制度移植和制度創(chuàng)新的關(guān)系

中國(guó)入世后的貿(mào)易管理體制是以制度移植為主要特征的，具體包括貿(mào)易主體開放、貿(mào)易管理機(jī)構(gòu)開始與國(guó)際接軌、貿(mào)易自由度增強(qiáng)等方面的移植為主要內(nèi)容。但是，中國(guó)的制度移植仍以形式上和框架上的移植為表現(xiàn)，以向WTO進(jìn)行法律移植和向西方主要國(guó)家進(jìn)行制度移植為主要途徑，因此，中國(guó)并沒有深入分析研究并處理好制度移植與制度創(chuàng)新的關(guān)系。^[7]例如，西方國(guó)家對(duì)WTO貿(mào)易自由化的推動(dòng)是以國(guó)內(nèi)建立了強(qiáng)大的企業(yè)、產(chǎn)業(yè)乃至國(guó)家的安全保障體系、企業(yè)具有強(qiáng)有力的應(yīng)付競(jìng)爭(zhēng)挑戰(zhàn)并遵循一定競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、國(guó)家和行業(yè)協(xié)會(huì)建立起有效的維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序的規(guī)則和體系等等后續(xù)和保障機(jī)制為前提條件和基礎(chǔ)條件的，所有這些恰恰是中國(guó)所缺乏的。雖然中國(guó)以入世為標(biāo)志建立起外因引致的制度變遷和國(guó)內(nèi)改革開放的內(nèi)因引致的制度變遷為一體的制度變遷體制，但是從目前中國(guó)有關(guān)貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的體制性問題觀察，中國(guó)的制度移植仍然存在生硬、矛盾和諸多不協(xié)調(diào)之處。例如培育行業(yè)協(xié)會(huì)等參與政策制定的時(shí)候如何處理好其可能對(duì)國(guó)家或公共利益損害的問題等等。因此，中國(guó)在處理貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的體制性問題時(shí)，在考慮制度移植的同時(shí)，更要考慮制度創(chuàng)新的問題，作好體制性改革與中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和法律的契合性，建立起國(guó)內(nèi)貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)的實(shí)質(zhì)監(jiān)督和激勵(lì)、權(quán)利和義務(wù)并存、自律與監(jiān)管并存、開放與競(jìng)爭(zhēng)并存、進(jìn)取與救濟(jì)并存等均衡、協(xié)調(diào)的體制。

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（責(zé)任編輯：楊全山）