對日本政府間事權劃分的考察

摘 要：作為與日本財務省財務綜合政策研究所共同研究項目的活動之一，國務院發展研究中心宏觀經濟研究部組團赴日，就日本政府間事權劃分問題進行了實地考察。考察團先后到新瀉、北九州等地與各級地方政府及相關機構進行座談，并到東京聽取了日本中央政府有關部門官員的介紹。本文將此次考察成果整理如下，希望能對中國政府機構改革有所啟示。

關鍵詞：機構設置；事權劃分；日本政府

中圖分類號：C931．2文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2008）05-0103-09

一、日本各級政府總體框架

欲了解日本各級政府間事權是如何劃分的，首先需要對日本各級政府的總體框架有一個大致的了解。

日本政府由中央政府、都道府縣以及市町村三個層級的行政組織所組成。其中，中央政府代表國家，而地方政府則包括作為廣域自治體的都道府縣和作為基礎自治體的市町村兩級，統稱為“地方公共團體”。

首先，根據日本《國家行政組織法》的有關規定，日本中央政府的機構設置如圖1所示：

其次，日本地方政府通常被稱作“地方公共團體”。所謂“地方公共團體”是指“以一定地區為基礎，以該區域的居民為成員，并承認有權由居民自治來處置當地事務的自治團體”。^[1]此外，日本的“地方公共團體” 按照性質又可以分為：普通地方公共團體和特別地方公共團體兩大類。

（一）普通地方公共團體

所謂普通地方公共團體是指在全國地方公共團體里面在組織、事務、權力、職能等方面具有一般性而普遍存在的自治團體，其存在的目的在于提高當地居民的福利水平。普通地方公共團體包括都、道、府、縣、市、町、村等地方政府組織。其中，市、町、村為一層級，位于最基層，被稱為“基礎自治體”（相當于基層地方政府）。根據2005年10月1日最新統計，日本全國的市町村總數為2 216個。介于中央政府與基礎自治體之間的都、道、府、縣為一層級，被稱為“廣域自治團體”（相當于省、州級政府），目前共有47個，其中“都”指首都東京都，“道”為北海道，其余為“府”或“縣”。

首先，都、道、府、縣屬同一層級的地方政府。其名稱上的差異只是由于歷史沿革所致，并不具有組織上和功能上的基本差異。但是，“都”（東京都）在特別區制度以及議會議員定員等方面有一定的特殊規定?！暗馈保ū焙５溃┰跈C構設置上與府縣有所區別。

其次，市、町、村屬于同一層級的地方政府。其名稱的不同既表示了規模的不同，也具有一定的性質上的差異。作為“市”，其基本條件由國家即中央政府統一規定。^[2]目前“市”的基本條件主要有：（1）擁有人口在5萬人以上；（2）在中心市街地區的戶數占全體戶數的60％以上；（3）城市人口（指從事工商業及其他城市性業態的從業人口等）占全體人口的60％以上；（4）上述（1）—（3）以外，都道府縣有關條例所規定的城市性設施及（作為城市的）其他條件。與市町村相比，“市”的人口規模比較大，形態上也具有很強的城市性質。通常人口在3萬左右的被稱為“町”，人口在1萬以下的被稱為“村”。與村相比，町更具有相對較強的城市形態，但是在功能上町與村之間并沒有太大的差異，具體稱謂則由縣級政府決定。

再次，大城市中還有“政令指定都市”、“核心市”和“特例市”三種特殊的制度安排，它們在事務和權限方面都有一些特殊性。^[3]1948年在制定《地方自治法》的時候，根據大城市的特性，確立了“特別市制度”。所謂“特別市”就是在都道府縣的區域之外另行組建的地方公共團體，并兼有都道府縣和市兩個方面的事務和權限。但由于對這種“特別市”制度存在很多爭議，于是在1956年修改《自治法》時，廢棄了“特別市”制度，并創立了“政令指定都市制度”。所謂“政令指定都市”，人口要達到50萬以上，通過政令的方式（不需要通過國會）將一些與市民生活直接相關的事務和權限從都道府縣一級政府轉移到大城市來，以使其能夠綜合應對各種復雜而多樣的事務，并根據規模允許其設置行政區。目前，日本共有 14座城市被批準為“政令指定都市”。1994年在修改《地方自治法》時，為了適應地方社會經濟的變化，推進地方分權改革，提高地方公共團體的行政效率，日本又新設立了“核心市”制度。凡人口在30萬以上、50萬以下，面積在100平方千米以上、在當地發揮著中心作用的城市，經過自主申請并通過行政程序，賦予其與“政令指定都市”大體相同的事務和權限，但是不能夠設置行政區。截至2005年10月1日，日本全國共有37個市被指定為“核心市”。^[4]近年來，依據《地方分權推進一括法》，日本又創設了“特例市”制度并于2000年4月1日開始實施。所謂“特例市”，就是把授權給“中心市”的事務，減去由都道府縣整體處理效率更高的一部分事務之后，授權給特例市，其條件是人口在20萬以上，自主申請之后通過行政程序指定。截至2005年10月1日，日本全國共有39個市被指定為特例市。^[4]

（二）特別地方公共團體

所謂特別地方公共團體，包括特別區、地方公共團體組合、財政區和地方開發事業團。其中：

第一，特別區是根據《地方自治法》的有關規定，在大城市設立的行政區域。目前僅在東京市設立有23個特別區。特別區的行政事務范圍比一般的市略小（如消防服務由“都”一級負責，而通常是由“市”來負責的），但基本上相同。第二，地方公共團體組合（聯合會）是指由兩個以上地方公共團體為共同處置某類特定事務而聯合組成的合作組織。主要解決靠單個地方自治體所難以解決或成本過高的特定事務，如垃圾處理、義務教育、農業互助和消防等。主要有以下幾類：參見：《日本的地方自治制度》，財團法人 自治體國際化協會，2005年。

①“部分事務組合”，如學校、醫院之類的設施，由市町村共同開設和管理；

②“廣域聯合”，對涉及較廣區域的事務，共同進行規劃以及綜合地、有計劃地實施。

③“公所事務組合”，共同處理所有的町村公司事務（執行機關處理的事務）；

④“全部事務組合”，共同處理町村的全部事務。

但是，目前在現實中并不存在“公所事務組合”和“全部事務組合”。

第三，財產區是為管理某項地方共有財產而設立的，其職責是管理地方上（主要是市町村之間的一部分地區）的某項共有財產或公共設施。在“財產區”所擁有的財產中，以山林最多，此外還有灌溉區、沼澤地、田地、溫泉等。第四，地方事業開發團是指在一定的區域內，以綜合開發為目的，由兩個以上的普通地方公共團體共同設立的專門組織，受這些地方公共團體的委托來綜合地、有計劃地實施某項公共設施的建設事業，包括土地征用、設施建設等。

二、日本政府間事權劃分以戰后體制為主，兼敘最近實行的一些改革措施。

（一）中央政府負責“國家的事務”

日本中央政府主要負責“國家的事務”，簡要概括為以下幾個主要方面：^[5]（1）法律、司法、外交、國防以及貨幣發行等，國家（在國際社會上）存立所必須的事務。（2）需要全國統一處理的事務。（3）需要站在全國的角度制定計劃和方案的事務。（4）需要高技術或者需要巨額財政資金的事業。根據《地方自治法》第2條第10款的有關規定，中央政府承擔的“國家的事務”具體包括以下內容：（1）司法。（2）刑罰以及國家的懲戒。（3）國家的運輸、通信。（4）郵政。（5）國立教育及研究設施。（6）國立醫院及療養設施。（7）國家的航空、氣象及水路設施。（8）國立博物館及圖書館。^[6]日本中央政府承擔的“國家的事務”分別由各個省廳（等于部委）來承擔。

（二）地方政府負責“自治事務”和“非自治事務”

除了外交、國防和司法等中央政府所應承擔的事務以外，與居民日常生活緊密相關的教育、福利、保健衛生、土木建設、產業振興、消防、警察等工作實際上都是由中央政府與地方政府（都道府縣和市町村）共同承擔的。并且這些事務的具體實施工作大部分是由都道府縣或市町村等地方公共團體負責的。

1．事權劃分的基本原則

日本地方自治制度的一個基本原則就是，凡直接與居民日常生活相關的行政工作都盡可能由居民身邊的地方公共團體來處理。地方公共團體不能處理的問題才由中央政府來照管。^[5]為了推行地方自治，戰后初期發布的《肖普勸告》“肖普勸告”指 1949年聯合國有關日本稅制的調查報告，對日本的稅制改革提出一系列政策建議。確立了中央政府與都道府縣及市町村之間事務配置的基本原則，主要有三點但是據日本有關專家稱，這些原則在后來的具體實踐中并未真正得到完全落實。參見日本財務省研究所專家在2005年12月8日中日課題組研討會上的發言。：（1）行政責任明確化原則。（2）地方公共團體，尤其是市町村優先原則。（3）效率原則。

近年來，修訂后的《地方自治法》對于都道府縣和市町村之間的行政事務分工做出了如下規定：首先，作為統管市町村的廣域地方公共團體都道府縣，負責處理廣域（跨地區）事務、與市町村相關的聯絡協調事務以及在規模和性質上超出一般市町村處理范圍的事務。其次，市町村負責處理都道府縣政府管轄事務以外的其它事務?！暗?，實際上，中央政府、都道府縣以及市町村之間的行政事務劃分，并不是根據地方公共團體層級對各個事務領域進行劃分，而絕大多數都是以在同一事務領域發揮各層級地方公共團體職能的形式進行分工的?！?sup>[4]

2．地方負責事務的分類

地方公共團體的主要職責是為了增進當地居民的福利，自主并綜合地實施區域內行政工作。其事務內容可以分為：自治事務與非自治事務（機關委任事務）兩大類。^[6]

（1）所謂自治事務，就是指那些屬于地方公共團體自己的事務。自治事務又可分為：公共事務（固有事務），團體委任事務，行政事務三種。所謂“公共事務”，就是基于地方公共團體的決策或計劃來實施的事務，又稱“固有事務”。所謂“團體委任事務”，是指根據法律或政令屬于普通地方公共團體的事務。所謂“行政事務”，是指在區域內那些不屬于國家的其他行政事務。

（2）所謂非自治事務，則主要指的是“機關委任事務”，也就是說，這些事務本來屬于國家的工作，應由中央政府來負責實施，但是考慮到這類事務與居民生活直接相關，如果委托給地方公共團體來實施的話效率會更高，于是，通過法律法規的形式將這些事務轉變為地方公共團體首長或其他執行機構所應承擔的工作（與團體委任事務不同的是，“團體委任事務”的承擔者是地方公共團體，而“機關委任事務”的承擔者是首長個人）。

出處：《日本的財政——國家財政與地方財政的關聯分析》，大川政三、大森誠司、江川雅司、池田浩史、久保田昭治著，創成出版社，2004年新訂版。

由地方公共團體的首長根據法律代替中央政府（或其它地方公共團體）管理或實施的所謂“機關委任事務”，曾經被視為戰后日本中央集權型行政體系的核心內容。根據1999年7月制訂的《地方分權一覽法》，日本對《地方自治法》進行了修訂。修訂后的《地方自治法》廢止了“機關委任事務”，并對中央政府與地方公共團體的做用和分工重新作出了明確的規定。

廢除“機關委任事務”制度以后，地方公共團體的行政事務被調整分類為“自治事務”和“法定委托事務”。

所謂法定委托事務，指的是法律或政令規定的由地方公共團體依據法令執行的事務中的本應屬于中央政府或都道府縣政府職能范圍內的事務，并且中央政府或都道府縣政府必須確保對這些事務的正確處理（包括護照的簽發、國道的管理、國家指定統計事務等等）。^[4]

所謂自治事務，指的是除“法定委托事務”以外的地方公共團體行政事務，具體來說，就是歷來的地方公共團體行政事務以及原“機關委任事務”中被歸類為地方公共團體事務的內容^[4]。

為了在中央政府部門與地方公共團體之間發生糾紛時能夠有一個專門的機構來進行公平、中立的調查、協調和仲裁，日本還在總務省設置了一個新的機構——“國家地方糾紛處理委員會”。

3．都道府縣負責的事務

都道府縣是包括市町村在內的廣泛地域的地方公共團體，負責處理以下事務：（1）“廣域事務”：超越市町村行政轄區范圍，涉及廣泛地域（跨地區）的事務（如：制定地方綜合開發計劃、治山和治水事業等）。（2）“統一事務”：需要統一處理的事務（如：維持義務教育以及其他教育水平、警察的管理及運用等）調整后的都道府縣事務中取消了此條，參見《日本的地方自治制度》，財團法人 自治體國際化協會，2005年。。（3）“聯絡調整事務”：有關中央政府與市町村之間的聯絡事務，以及對市町村的行政工作進行提議、指導（例如對市町村的組織及其運營的合理化提供建議、勸告、指導等）。（4）“補充事務”：不適于由一般的（單個）市町村來處理的大規模事務（如：高中、醫院、研究所和美術館等）。^[5]

4．市町村負責的事務

市町村是基礎地方自治體，也是和居民關系最為緊密的一級政府，承擔著與居民日常生活最直接相關的行政工作，負責處理除了都道府縣所負責行政事務以外的所有事務。其主要內容有：^[4]（1）與居民生活相關的基礎性事務（如辦理戶籍、居民登記、地址標識、開具各種證明等）。（2）有關居民安全、保健以及環境保護等的事務（如消防、垃圾和糞便的處理以及上水道、下水道、公園等的修建）。（3）有關街區建設的事務（如城市規劃以及道路、河川和其他公共設施的建設、管理）。（4）有關各種設施的建設、管理事務（如公民會館、市民會館、保育所、中小學校、圖書館的建設與管理）。但是，對于前述都道府縣所負責事務中的第（4）項“補充事務”，如果某個市町村的規模及能力許可的話，也可以由該市町村來負責。

5．有關大城市的一些特殊制度安排

（1）關于“政令指定都市”的特殊制度安排

在大城市，通過“政令指定都市”的特殊制度安排，將一些原本由都道府縣負責的事務轉移到大城市的市政府來承擔。

如下表所示，一些與民生行政、保健衛生、城市規劃等有關的事務，雖然原本是由都道府縣負責的，但是人口在50萬以上的“政令指定都市”，可以依據《地方自治法》第252條第19款的有關規定來自行處置其全部事務或其中的一部分事務。在社會福利、公共衛生、城市規劃等19個項目的事務分配上具有與府縣同等的權限。同時，根據其它單項相關法律，它們在對國道的管理、義務教育等領域也具有與府縣同等的權限。^[4]

（2）關于“核心市”的特殊制度安排

作為“核心市”，在經過自主申請并通過行政程序，可以獲得與“政令指定都市”大體相同的事務和權限，并可以設立保健所。但是，那些涉及都道府縣區域范圍并由都道府縣進行一體化處理更具效率的事務，以及一些與《道路法》有關的事務和“兒童心理咨詢所”的設置等事項除外。

（3）關于“特例市”的特殊制度安排

所謂“特例市”，就是把授權給“核心市”的事務，減去那些由都道府縣整體處理效率更高的事務之后，授權給“特例市”去處置。

（三）日本各級政府間經費分擔的基本原則

如前所述，有些事務雖然原本屬于中央政府的工作，但是要由地方公共團體（都道府縣或市町村）來實施，如某些大型基礎設施建設；而另一些事務，雖然屬于地方公共團體所應承擔的工作，但是由于必須在全國范圍內維持一定的大體相同的基本行政標準和基本公共服務水平（所謂“均等化”要求），如義務教育等，因此對于這些領域，中央政府應當負擔其中的一部分經費。

按照《地方財政法》規定的基本原則：^[5]

（1）地方公共團體或其機關所承擔事務，其經費原則上全部由地方公共團體負擔。

（2）作為上述（1）的例外，以下①—④各項事務所需經費，由中央政府（國家）承擔其全部或其中的一部分。

①地方公共團體或其機關基于法令必須實施的、并且關系到地方公共團體和中央政府雙方利益的事務，為使其順利運營，中央政府有必要積極負擔其（部分）經費（如義務教育、生活保障、保健所、農業委員會等相關事務）。

②地方公共團體或其機關在執行（為適應國民經濟而確立的）綜合計劃，在實施法律或政令所規定的土木或其他建設事業時所需要的經費（公共事業、失業對策事業等）。

③法律或政令所規定的與災害事務有關的經費（災害救助、災害修復等）。

④專門從事與國家利益有關的事業時所需經費（有關國會議員的選舉、外國人登記等委托事務）。

（3）中央政府在直接進行建設事業或災害修復事業時，可以向從該事業中受益的地方公共團體要求負擔其項目經費的一部分（稱之為“國家直轄事業負擔金”）；并且，除了上述情況以外，中央政府承認有特別的需要或地方公共團體財政上有特別的需要時，有時也對地方公共團體交付（提供）補助金。

三、主要事務在各級政府間配置

在市場經濟條件下，政府的行政事務及權限主要可以分為：外交、國防、安全（及治安、消防、防災減災）、國土、土地利用，交通、社會資本（基礎設施建設），經濟活動、勞動，福利、保健、環境以及教育、文化、體育等六個大的方面。如何將這些事權在各級政府間進行配置，不僅關系到社會公平問題，同時也關系到行政效率問題。

下面，擇要介紹一下與國民日常生活密切相關的主要行政事務在日本的中央政府與地方政府之間的配置情況此部分內容主要摘譯自《地方財政のしくみとその運營の實態》（自治省財政局編，財團法人 地方財務協會出版發行，1996年。），并有所補充。。

（一）安全、治安和防災減災

國家安全通常屬于中央政府的事務及職權范圍，而社會治安則主要屬于地方政府的事務。社會治安方面的事務主要包括警務及消防行政。

1．警務行政

二戰以前，日本的警察工作一直是由中央政府直接掌管的，但是在戰后初期，警察工作一度下放到市町村負責，后來又重新向上收權，現在幾乎全部由都道府縣政府來承擔。目前，日本在中央政府僅設有“國家公安委員會”，主要負責掌管國家公安有關的警務運營事務。在“國家公安委員會”的管理下，警察廳負責有關警察制度的全盤計劃和調整、警察培訓、警務通信、犯罪鑒定、案件統計、警務裝備和與警察行政有關的協調事務。與居民日常生活密切相關的警察工作，則完全由都道府縣負責。在都道府縣一級政府，通常在都道府縣公安委員會的管理下設有道府縣警察本部，負責轄區內的警務行政事務，為調動警力和應對突發事件而向警察廳長官請示的警務行政事務。此外，在都道府縣警察中，“警視正”以上等級的警官（所謂“地方警官”）為一般職的國家公務員，其任免權限在國家公安委員會。

2．消防行政

二戰以前，日本的消防工作是作為“國家的消防”而由警察來承擔的。但是在戰后，消防工作幾乎全都成為市町村（東京則由東京都負責）政府的事務范圍。目前在中央政府，作為自治?。ìF總務?。┑耐饩郑粗睂倏偩郑┰O置有消防廳，負責研究制定消防制度，研究消防職員及消防團員的培訓標準，消防統計，與消防相關的試驗研究，研究救生工作的標準，對市町村的消防進行勸告、指導、建議，但不從事實際的消防活動。消防工作的責任原則上屬市町村負責。市町村設置有消防本部、消防署和消防團，負責在火災、風災、水災、地震等災害中保護居民的生命、身體和財產安全。市町村的消防系統大致分為常設消防（即消防本署及消防署）和作為自衛消防的非常設性消防團。不過，近年來，非常設的消防團也已經基本上常備化了。市町村之間可以達成相互援助的有關協議，或者由數個市町村聯合組成消防組織。此外，與中央政府一樣，都道府縣政府僅限于對市町村政府進行指導和建議，除了非常事態場合的緊急指示權以外，對于市町村的消防行政不擁有指揮命令權。

3．防災救災

在災害頻繁發生的日本，災害對策也是地方公共團體的重要工作之一。災害對策依據其實施的時點，大致分為災害發生前的“災害預防”、災害發生時的“緊急應急對策”、防止災害擴大的“災害修復”。在防災方面，在災害發生地區或有可能發生災害的地區內，對不適合居民居住的區域范圍以內的居民區進行整體搬遷的“整體搬遷事業”，設立了國庫補助制度。在災害救助方面，救助工作屬于中央政府的責任，負責實施的是作為“中央政府機關”的事。救助所需要的費用原則上是由都道府縣來支付，當都道府縣支付的金額超過100萬日元時，中央政府根據該項災害救助費用額度，依據超額累進費率由國庫負擔。

出處：《地方財政のしくみとその運營の實態》，自治省財政局編，財團法人地方財務協會出版發行，1996年。

作為救濟援助措施，對因自然災害遭受災的個人（或遺屬）有災害慰問金、災害障礙探視金的發放、災害救助資金貸款（災害慰問金的發放等相關法律）、家庭重建資金貸款、母子（孤兒寡母）福利資金貸款、災害修復住宅資金貸款等。其中，災害慰問金以市町村的條例為基礎，因災死亡者是戶主的場合為500萬日元，其他場合以250萬日元為最高限度，其發放所需經費為中央政府1/2、都道府縣1/4、市町村1/4。

（二）國土和土地利用

河流可以分為一級河流、二級河流、準用河流以及其他河川等。根據《河流法》，所謂“一級河流”是指在國土保護或國民經濟方面具有特殊重要地位的水系，并通過政令指定的河流。日本現共有109條這樣的水系（13 831條河流，全長87 225千米）。一級河流由中央政府的建設大臣負責進行管理；在建設大臣指定的區間（現有76 723千米）內，由都道府縣知事（地方政府首長）負責管理。所謂“二級河流”，是指一級河流以外的、對公共利益有著重要關系的、都道府縣知事指定的河流?！岸壓恿鳌庇啥嫉栏h首長負責管理（共有2 696條水系，全長35 738千米）。所謂“準用河流”由市町村首長負責依據《河流法》第100條的有關規定進行管理。關于下水道，通常被分為公共下水道、城市下水路以及流域下水道三類。按照規定，公共下水道以及城市下水路的設置和維修管理原則上由市町村負責，而流域下水道的設置和維修管理原則上由都道府縣負責。

（三）社會資本（基礎設施建設）

在社會資本形成或基礎設施建設領域，政府的事權主要包括道路行政、城市規劃等方面事務。

1．道路行政

依據《道路法》的有關規定，道路可以分為高速國道、一般國道、都道府縣道、市町村道4種。截至1994年（平成5年），日本的所有道路實際長度為1 130 778千米（其中，都道府縣道190 945千米，市町村道953 600千米）。國道的新建和改建工作原則上由中央政府的建設大臣負責管理，其中規模較小的工程等由都道府縣知事負責。有關維修、災后修復及其他管理工作，在指定區間內的由建設大臣負責，其他部分則由都道府縣知事負責。此外，都道府縣道的管理由都道府縣負責，市町村道的管理由市町村負責。另外，在大城市區域內的國道管理工作，原屬于都道府縣知事管理的事務轉移至該大城市的市長負責；大城市區域內的都道府縣道的管理工作，轉由該大城市負責。

2．城市規劃行政

根據《城市規劃法》的有關規定，城市規劃區域的指定和城市規劃工作的決策原則上屬于都道府縣知事的權限。此外，街道事業、土地區域規劃整治事業、下水道事業、公園事業等城市規劃事業的實施，大部分屬于地方公共團體的職責，原則上由市町村負責實施。

3．資金的分配

如果從資金在項目類別的分配來看，道路建設所占比重最大，通常要占到30％左右；而從資金在省廳（部委）之間的分配比率來看，建設省占了大頭，通常要占到68％左右。

（四）產業經濟

與產業經濟有關的行政事務以振興產業、穩定經濟為主要內容，涉及農業、森林、水產、工商等諸多方面，中央政府從全國的角度出發，進行計劃、調整、指導、研究以及資金供給，地方公共團體則負責實施中央政府（國家）的政策，負責振興適合當地經濟實際的個別產業，并為此進行相應的扶持、指導和研究等等。

1．農林水產行政

農林水產行政除負責管理糧食，經營國有森林，調整遠洋漁業，進出口管制等全國性的農林水產事務以外，還負責有關農林漁業發展的統一規劃和設計，以及對地方公共團體、農林漁業團體的指導和監督。地方公共團體除負責土地改良、農用道路、村莊道路、漁港整修、生產基礎設施改進以外，還負責生產技術的指導、金融、利息補貼、各種試驗場的經營、病蟲害防治等發展農林漁業的行政，以及制定有關調整耕地利用，管理森林，調整漁業等規章。

2．工商行政

國家負責實施振興貿易、能源政策、基干產業政策等國家的各種產業政策和開發技術政策等。地方公共團體負責地區性中小企業的扶持和指導、工業用地的建設、消費流通的對策和旅游設施的修建等。

（五）福利衛生

1．社會福利

在社會福利行政中，中央政府掌管部分健康保險、臨時工（日工工人）健康保險、雇用保險、國民年金等；還負責社會福利設施標準的設定、民生委員的委托、聾啞人康復設施的設置等社會福利行政的一部分；此外，對社會福利行政進行全面的計劃與指導。所有與居民生活直接密切相關的行政統統屬于地方公共團體的事務。與生活保護、兒童福利、母子福利、老年人福利、身心障礙者福利有關的援助、教育、康復等事務由都道府縣、市、特別區以及法律法規所規定的市町村所設立的福利事務來負責（主要承擔社會福利、身心障礙者福利等事務）。關于其他社會福利行政，如婦女心理咨詢所的設置、母子福利資金的放款等由都道府縣負責，國民健康保險事業、公益當鋪的經營等由市町村負責。

2．醫療衛生

衛生行政的內容極其復雜，其中，中央政府負責與醫生、牙科醫生、保健士、助產士、護士等有關的國家考試、執照發放，以及麻風病療養所設置、醫藥品、興奮劑、有毒物品、麻藥生產等特殊事務的許可。除了上述部分與醫藥有關的行政以外，中央政府只不過是對衛生行政進行全面的計劃和指導，那些直接與國民生活相關的衛生行政、尤其是與公共衛生有關的事務則幾乎全部由地方公共團體來負責。尤其是最近，因公害行政、環保行政日益重要，其實施幾乎都是由地方公共團體來負責，中央政府只負責環境標準的設定，公害防止計劃的批準、指導和財政援助。作為衛生行政的核心機關，在都道府縣和政令指定的市，共設置了保健所848個，從事著內容極為廣泛的公共衛生工作。此外，都道府縣與市町村的衛生行政所負責的領域有著大致的分工，前者負責結核病預防、傳染病預防等衛生防疫工作，后者則負責糞便處理、灰塵處理等環境衛生。從公共醫療設施狀況來看，在醫院中，有中央政府所辦的國立醫院392家，地方公共團體所辦的公立醫院1 375家；在一般診療所中，有中央政府所辦的國立醫院583家，地方公共團體所辦的公立醫院4 000家，由地方政府辦的公立醫院要比中央政府辦的國立醫院多得多（1995年）。

1．小學和初中教育

小學、初中屬于義務教育，其學校設置是市町村的義務。小學和初中的學校設置、綜合管理、設施維修由市町村負責，而教職員工的任命、工資的負擔和支付則由都道府縣負責。但是，教職工工資所需經費中有1/2是由中央政府通過轉移支付交付給都道府縣的。因此，從小學和初中的學校數量來看，小學和初中幾乎全部是公立學校（小學為99％，中學為94．3％），學生數也大都集中在公立學校（為97．6％），國立學校和私立學校只不過是極為特殊的例外而已（1995年）。

2．高中（高等學校）教育

高等中學也要按照文部大臣所規定的《設置標準》來設置。目前日本的高中數量中，由地方公共團體設立的共有4 164所、私立學校1 320所、國立學校17所（1995年）。在舉辦高中的地方公共團體中，都道府縣占絕大多數，而學生數量所占比例也大都集中在都道府縣所辦高中學校。對于高中學校，公立學校由教育委員會負責管理，私立學校由都道府縣知事行使一般監管權，中央政府并不擁有直接的管理權限。

3．大學教育

日本的大學教育是在國立大學、公立大學和私立大學中進行的。從設置數量上看，私立大學最多，占到73．3％；其次是國立大學，占到18．7％；由地方公共團體興辦的公立大學僅為7．8％。此外，學生數量所占比例也大致相同（1992年）。但是不論公立大學還是私立大學，都必須遵守《大學設置標準》，而這一標準是由中央政府的文部省所頒布的。并且，中央政府還擁有有關設立公立大學和私立大學的批準權以及對私立大學法人代表的監管權，但是無權對教育內容、教職員工人事等進行干涉。

4．其他（社會）教育

有關盲人學校、聾啞學校、養護學校的小學部、初中學校，由于都道府縣有設置的義務，所以這些學校大部分（98．3%）是公立的。

關于社會教育，目前，縣民會館、市民會館以及公會館共設有2 536座（其中市町村辦的有2 404座）。除此之外，1995年，地方公共團體設置的圖書館共有2 223家（其中，縣辦65家，市町村辦2 158家）、博物館共有522家（其中，縣辦119家，市町村辦403家）、棒球場3 991個（縣辦146個，市町村辦3 845個）。

四、若干啟示

（一）關于政府治理理念的現代化

從日本的經驗來看，要實現現代化，首先需要實現政府自身的現代化。這里所謂“政府的現代化”，并不是指現代化的辦公大樓和現代化的辦公設備在日本考察時，考察組成員曾親眼看到作為發達國家的日本，其一些中央政府派出機構的辦公大樓十分的簡陋和陳舊，這令我們十分的驚訝。，而是指“政府治理理念的現代化”。具體在政府間事權劃分方面主要體現在“四個基本原則”上：

（1）凡是市場能夠做的事情，就應當盡量讓市場去做；只有那些市場做不了，或者做不好的事情，才應當由政府來負責。當然，也有理論認為，有一些公共事務即使是由政府負責也不一定要由政府親自去做，而應讓第三部門，讓中介組織去做，政府只負責監督管理，負責保證公共服務的供給和質量。相比之下，計劃經濟時期我們的做法卻恰好相反：那時的認識是：“市場是對政府（計劃）的補充”。

（2）凡是基層政府能夠做的事情，就應當盡量讓基層政府去做；只有基層政府做不了，或者做不好的事情，才應當由上一級政府或中央政府來做。相比之下，計劃經濟時期我們的做法卻恰好相反：那時的做法通常是中央政府做不好了的事情才讓地方政府去做。

（3）對于投資者來說，凡是法律政策沒有禁止的事情，就應當允許進入，即所謂“非禁即入”原則。；相比之下，計劃經濟時期我們的做法卻恰好相反：對于投資者來說，只有法律政策規定的事情才能夠去做。

（4）對于政府部門來說，只有法律授權的事情政府才能夠去做，即所謂“有限授權”原則。相比之下，計劃經濟時期我們的做法卻恰好相反：對政府部門而言，只要法律沒有禁止的就都可以去做。

（二）關于財政功能的政府間職能分擔

從日本的經驗來看，在財政的資源配置、收入分配和穩定經濟這三大功能中，各級政府之間職能分擔的原則主要有三：第一，資源配置功能，應以基層政府為主。第二，收入分配功能，應以上級政府為主。第三，穩定經濟功能，應以中央政府為主。

這主要是因為，首先，地方政府尤其是基層的地方政府，與人民群眾的日常生活關系最為直接、最為密切，最了解當地人民群眾的各種不同需求，從消費者主權的角度來看，基層政府在提供和保證公共產品和公共服務方面的效率會更高。

其次，收入分配的調整，尤其是在縮小收入差距方面，上級政府處于更加有利的地位，能夠在更大范圍內實現相對公平。

最后，至于穩定經濟的功能，則只有中央政府才能夠真正做到“總量控制”，即所謂的“宏觀調控”，而地方政府是搞不了“宏觀調控”的，因為它不擁有相應的調控手段。

將中國的現狀與日本的做法相比較，首先，在日本，各級政府之間更多的是強調分工；但是在中國，各級政府之間則存在著嚴重的“同構化”現象。也就是說中央政府有什么樣的部門和職能，下面各級政府都要具有相對應的部門和職能。這在招商引資和宏觀調控方面顯得尤為突出。一方面，各級政府從上到下都在搞招商引資；而另一方面，各級政府從上到下又都在搞“宏觀調控”，從而將各級政府的精力和資源大量消耗在相互之間的博弈之中。

其次，在日本，在政府間事權劃分方面比較強調的是責任而不是利益；但是在中國，由于各級政府不僅在做同樣的事情，尤其在有利益的領域甚至存在著一定程度的競爭，存在著政府與民間“爭利”、政府之間相互“爭利”的現象，比如在招商引資方面；在另外一些領域，尤其是責任大、利益小的領域，比如說醫療衛生和教育領域，各級政府又都不大愿意多管事，有些部門甚至存在著互相推諉的現象。

最后，在市場經濟條件下，日本的各地地方政府所追求的是基本公共服務的均等化；但是在中國，各地地方政府追求的卻是經濟增長目標上的一致性，是GDP增長速度的相互攀比。

目前，中國各級政府正在加快推進政府職能的轉變。從日本的經驗來看，改革的方向應當首先是加強各級政府之間必要而合理的分工。

（三）關于基礎設施建設方面的經驗與教訓

在基礎設施建設方面，一方面，我們注意到日本的成功經驗，由于日本各級政府在事權劃分的基礎上分別對基礎設施建設進行了大量的投入，從而使得日本在基礎設施建設方面取得了巨大的成就，目前日本在基礎設施建設方面已經相當的完善。但是與此同時我們也注意到，正如有專家所指出的那樣，日本在基礎設施建設方面存在著過度投資、重復建設、效率低下、浪費嚴重等弊端，而這一切又都與日本在土木行政方面的“官—商利益機制”存在著某種必然的聯系。在這種機制的作用下，日本政府相關省廳（部委）的行政目標實際上發生了“轉移”，使得追求本省廳“補助經費”的最大化和確保穩定的經費來源變成了各省廳的首要目標。^[7]有人甚至認為，日本的建筑業市場已經完全脫離了正常軌道，被人為地隨意加以擴大?！安皇且驗榛A設施建設的實際需要，而是為了肥大政府的補助金”，從而導致日本經濟患上了土木工程“中毒癥”，不僅浪費了大量的人力、物力和財力，甚至還嚴重破壞了生態環境。^[8]當然，也有專家認為，這種現象在日本經濟起飛階段是難以避免的，同時對于當年日本經濟的高速增長也是功不可沒的。

對于目前的中國來說，一方面我們要看到，中國的基礎設施建設總體水平還不高，還需要進一步加大對基礎設施建設的投資力度；另一方面我們也應當注意的是，理清各級政府間的事權劃分，改進各級政府的管理水平，提高基礎設施建設效率，對于加快基礎設施建設同樣具有十分重要的意義。

（四）關于教育領域的事權劃分

首先，在義務教育階段，日本政府的主要職責是為國民提供平等的受教育機會；都道府縣政府負責中小學校的教職工任免，為的是追求各地中小學校教學質量的均等化；中央政府通過轉移支付為中小學教職工工資提供大約50％的財政補貼也是為了將各地教職工的工資福利水平基本拉平。但是在中國，我們過去在義務教育階段卻在盲目地搞實驗小學、重點中學，實際上是在搞差別化教育、“特殊化教育”，結果導致中小學學生就近上學的問題一直難以解決，并帶來了擇校成風、校園腐敗、交通擁擠等一系列社會問題。目前，這個問題在中國已經被越來越多的專家學者、政府官員和平民百姓所認識，這種現象正在得到改善。

其次，在日本，在義務教育階段已經基本實現免費，而在高等教育階段，75％以上是私立大學，只有25％是公立學校。私立大學的費用雖高，但是，一方面中央政府會對私立大學給予一定的資助；另一方面，日本的大學生一邊讀書、一邊打工的勤工儉學現象相當普遍，從而在一定程度上減輕了學費和生活費用方面的壓力。但是在中國，由于財政體制等方面的原因，一方面，國家將大量資金投入到高等教育方面，大學基本上是以公立為主；而另一方面，廣大學生在接受中小學義務教育的時候卻不得不支付各種各樣的學雜費用，從而加重了學生和家長的經濟負擔。

最后，在日本，我們注意到政府在教育領域中一項非常重要的事權就是要盡可能充分保證殘疾人、智障者等弱勢群體享受教育的權利。在中國，有關教育問題的文章中很少有人論及這類“特殊教育”的情況，教育專家們也很少將這一議題納入研究視線之中——盡管中國在這方面實際上做得相當不錯，各地均設有聾啞學校等專門為殘疾人設立的專門學校。

（五）關于災害救助領域的事權劃分

災害救助在相關事權的法律規定上要求要由基層地方政府提出申請之后，上級政府乃至中央政府再予以相應的救助和適當的補助。但是當重大災害發生時，實際情況往往是中央政府主動啟動“危機管理機制”。災害救助所需費用原則上由都道府縣（相當于省級政府）負責支付，當都道府縣所支付金額超過一定規模以后，中央政府再依據一定的比率予以補助。

從日本的經驗教訓來看，當災害發生時，上一級政府，尤其是中央政府在什么時候、什么條件下、以何種方式向地方政府提供救援，是被動地等待地方政府的求救申請，還是主動出手及時實施救援？這在判斷上存在著相當大的難度。上一級政府，尤其是中央政府出手過早、過于主動，有可能導致基層政府的“道德風險”，刺激基層政府對上級政府、對中央政府的“等、靠、要”思想；但是，如果自然災害過于嚴重，下一級政府，尤其是基層政府自身也陷入癱瘓狀態時，上一級政府，包括中央政府如果不能夠及時提供救援，就有可能導致十分嚴重的政治經濟后果。為此，建立暢通的信息通道和有效的預警系統，以及專家學者參與的科學決策體制就顯得尤為重要。

參考文獻：

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［2］ 地方公務員升任考試問題研究會．用圖表來理解地方自治法［C］．學陽書，2003．

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［6］ 大川政三，大森誠司，江川雅司，池田浩史，久保田昭治．日本的財政——國家財政與地方財政的關聯分析［M］．創成出版社，2004．

［7］ 宮脅淳．圖解財政的架構［M］．日本東洋經濟新報社，1999．

［8］ 阿列克斯·科爾．日本：大興土木的國家［J］．比較，2005，（20）．

（責任編輯：劉 艷）

注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。”