矚目中國“能源憲章”

11月27日，能源法起草組對外宣布，決定從2007年12月1日開始，通過新聞媒體和互聯網等渠道公開能源法征求意見稿，向社會各界廣泛征集修改、完善的意見和建議。此前備受各方關注的能源法草案向國人揭下了它的神秘面紗。

能源法的推出，改變了中國作為后發工業國家，卻在相當長的時期內缺乏一部能夠保障自身能源利益與能源安全的相關法律的尷尬。從這個意義上看，這部堪稱中國“能源憲章”的基本大法，無論給予它多么重要的地位都不算過分。

在這部十五章一百四十條，約1.8萬字的征求意見稿中，“國務院能源主管部門統一管理全國能源工作”這一措辭頗引人注目。所謂“國務院能源主管部門”應該就是此前坊間盛傳的“能源部”。不過，對該部門的權力界定卻并未像之前外界所猜測的那樣，出現一個權力集中的能源管理“大部制”。第三十二條則明確規定，“國務院能源主管部門會同國土資源主管部門依法制定能源礦產資源開發項目準入條件及管理辦法”，這意味著，國土資源部轄下的礦產資源儲量司應不會直接劃給能源部。假如未來獲得人大通過的能源法最終稿對此不做大的修改，那么之前為能源企業普遍擔心的“多一個婆婆”的情況，將變成現實。因此，“國務院能源主管部門”的權限問題可能成為能源法下一步立法過程中各方的博弈焦點。

與“大部制”的期望落空相比，法案中對能源市場定價的規定倒是未出人們意料。在保證石油、天然氣等上游資源開發的國有壟斷前提下，對其實行政府定價，而對開放程度高的煤炭等資源實行市場競爭定價。這其實只是對現有的能源市場格局進行法律上的追認。

中國現在一年約3.5億噸石油需求中，有一半需要靠進口解決。而根據國際能源署不久前出版的《世界能源展望2007》的估算，到2030年，中國國內石油需求的80%需要依賴進口解決。未來20年，中國的能源安全也將越來越依賴于海外能源戰略的布局。但細心者不難發現，能源法征求意見稿中對能源國際合作方面的規定只有區區八條。立法者在保障海外能源戰略上的尷尬，表露無遺。

盡管近幾年以中石油、中石化為代表的國有能源巨頭在拓展海外能源市場上動作頻頻，成果上也頗有所得，但其中暴露出的問題卻也十分顯眼。其中最主要的問題，就是中國的海外能源戰略開始越來越多地暴露在能源所在國的政治風險之中。典型如中國在蘇丹遭遇的達爾富爾危機，在巴基斯坦遭遇的在海外工作人員遭襲事件，以及不久前在厄瓜多爾遭遇的該國政府強征國外石油公司暴利稅事件。

這些看似偶然的突發事件，其背后都有相似的風險邏輯。中國因經濟增長而愈發強烈的能源饑渴，已經極大改變了自身在國際事務中的旁觀者形象。但中國并沒有完全隨著能源戰略的形勢而及時調整自身的外交策略，從而難以有力地保障自身海外能源利益。當能源所在國的潛在政治風險爆發時，中國政府出于“不干涉別國內政”的外交原則，往往只能被動應對。而若指望中石油等企業依賴自身力量去化解，則無異于杯水車薪。

根本在于，在由超然的旁觀者外交向積極的利益相關者外交轉變時，我們常將“不干預”原則變成了“不作為”，從而喪失了主動的自我保護。在那些政治風險叢生的第三世界國家，能源所在國政府的承諾往往朝令夕改，指望對方自己不出問題，遠不如積極參與能源所在國的社會治理來得更可靠。而這種治理，除了中國企業在當地積極履行企業社會責任外，更應從政府外交層面予以介入和支持。而這，卻恰是目前中國外交實踐的軟肋。

因此，能源法征求意見稿中對能源國際合作方面的含糊措辭，也只是如實反映了中國能源外交的現實困境。更進一步來看，在外交政策上如何更積極有效地保障中國的海外能源利益，也將成為未來的能源法能否切實保障中國能源安全的一個關鍵。

能源法此次開門立法如何解決上述諸多難題，令人期待。■