我國政府績效考評中的問題及成因探討

摘要：政府績效考評對于規范政府行為，提高政府績效，改善政府形象都具有現實意義，面對我國政府績效考評中出現的問題，只有建立一套由政府考評機構、監督機構、政府、公眾構成的完善的考評機制，充分調動各方面的積極性，發揮各自的作用，才能推動政府績效考評的發展，成為一個讓人民滿意的服務型的有限政府。

關鍵詞：政府績效；績效考評；考評體系

現代意義上的政府不再是經濟建設型政府。而是一個公共服務型的政府。政府工作強調以服務為宗旨。不僅在于政府應當為經濟發展提供良好的市場環境，更重要的在于政府要為經濟和社會的協調發展提供基本而有保障的公共產品和有效的公共服務。這就要求政府做好自身能夠做好而且必須做好的事情，做一個有限型的現代政府。而政府績效考評對于規范政府行為，指導政府做好自身工作，提高政府績效，改善政府形象都有重要的現實意義。因而，研究如何考評政府具有重要的理論意義。

一、政府績效考評的涵義

從考評對象上來說。政府績效考評包括廣義和狹義兩種含義。廣義上的政府績效考評包括對政府全方位的考評，從層次上來說，它包括對各級政府，對政府職能部門，對政府公務員的考評，既包括宏觀層面的政府績效考評也包括微觀層面的績效考評，既包括部門考評又包括人員考評。狹義的政府績效考評指的是以廣義上政府績效考評中政府這一層次，它以宏觀上的政府這一實體為考評對象。是指對各級政府的考評。而非部門考評。也非人員考評。本文所探討的政府績效考評指的就是狹義上的政府績效考評，而且主要是對地方政府績效考評。

從經濟學的投人一產出關系上定義。政府績效考評是指對一定時期某一特定政府管理過程中就政府各個方面的投入、產出的關系所反映的績效進行評定和劃分等級。

從考評內容上定義，政府績效評估就是根據一定時期政府績效評估的目標和評估標準，運用科學的考評技術和方法對政府整體工作的效率、效果、經濟、公平等方面進行分析與客觀評價的過程。

二、我國政府績效考評現狀及問題研究

1 政府績效考評研究不足。理論和實踐滯后。對政府績效考評的研究在我國起步較晚，還沒有達成一套從基本概念、作用機理到操作原則、實施步驟的共識。而政府績效考評在我國政府管理實踐中，處于剛起步階段。實踐也相對滯后，這樣就陷入了理論界缺乏本該由政府部門提供的實踐研究素材，缺乏政府的實踐檢驗，政府缺乏本該由理論界提供的理論指導這樣一種惡性循環中。

2 政府績效考評機制不健全，缺乏制度化和規范化。政府績效評估多處于自發、半自發狀態，沒有相應的制度和法律作保障。往往當問題成堆，公眾反映強烈時，政府才不得不進行績效考評。在我國，還沒有實現統一的評估體制，各地政府評估內容差別很大，很難做到客觀公正。此外。政府績效評估機制存在著問題。政府多是自身的評估，評估機構隸屬于評估的當地政府。而不是由獨立的部門領導。不是由各方面的專家組成的評估小組來進行評估。此外。我國政府評估體系中多是政府內部的直線評估，缺乏公眾的參與。

3 政府績效考評指標體系設計不合理，過分重視經濟指標。我國政府考評指標體系的形成是上級政府通過對下一級政府下達各項細化量化的經濟和社會發展指標，其中。經濟增長尤其是GDP和引進外資成為各級政府考核的核心指標。在這種過分注重經濟指標的指標體系的引導下，為了完成任務，政府積極干預經濟活動，這樣就導致政府經濟人色彩濃重，扭曲了政府職能。

三、我國政府績效考評問題的成因研究

造成我國政府績效考評目前的狀況的原因很多，歸納起來，主要有以下幾個方面：

1 對政府績效研究的重視程度不夠。政府績效考評的研究在西方20世紀70年代、80年代得到了極大的重視和發展，如1973年美國尼克松政府頒布了“聯邦政府生產率測定方案”和1979年英國撒切爾政府的雷納評審。都對后來起到了重大影響。而反觀我國。自從20世紀90年代才開始關注政府績效的研究。而且政府績效的研究主要由項目研究的形式為主，參與人員主要是高校的教師為主，缺乏政府的參與和積極推動。這樣導致政府績效的研究脫離實踐。而且缺乏影響。

2 觀念的障礙。受傳統文化的影響。在我國存在著嚴重的“官本位”思想，政府對一切事務大包大攬，權力泛濫，在民則“畏官”。這樣一種體制下就導致我國政府缺乏監督。人民不敢參與政府的評估，這不僅和我們提出的服務型政府的思想嚴重背離。同時也無形中給我國政府績效考評設置了觀念上的障礙。

3 政府績效考評本身的難度。政府和企業不同，政府行為具有目標多元、非營利性、壟斷性、以及公益性的特點，導致政府難以象企業一樣，能夠有很明確的單一的目標，難以把績效通過市場最終轉化為利潤這一單一考評目標。而且在我國，由于多年計劃經濟體制的影響，造成政府職能不清，責任不明，政企不分的局面，這樣就導致對政府績效考評的內容缺乏統一定位，影響考評的效果。

四、對我國政府績效考評的幾點建議

1 規范政府績效考評流程。研究政府績效考評的首要問題是建立一個科學合理的政府績效考評的操作流程。政府績效考評由考評主體(考評委員會)、考評對象(政府)、公眾和考評模型(考評指標體系和考評方法)四個要素組成，同時整個考評過程在媒體的監督之下。

2 營造與政府績效考評配套的民主環境。現代政府是一個讓公眾滿意的有限型的服務政府，從某種意義上說，公眾滿意是政府績效的最終標準，因此，公眾滿意度不僅僅應該納入政府績效評估體系。而且應該是政府績效的一個重要方面。公眾滿意度測評需要公民提高自身的民主意識。同時政府也應該加強自身的民主化建設，這就要求政府不僅做到政務公開，增強政府的透明度，而且應該建立公眾反饋制度，加強對公眾意見的重視。政府民主化程度越高，公眾對政府運行情況了解的就更多，參與評估的熱情也就越高。公眾的民主意識越高，公眾對政府評價的效果也就越好，公眾滿意度指標的可信度也就越高，公眾對政府的約束和監督也就越到位。

3 建立科學完善的績效考評與監督體系。政府績效考評能否順利進行。能否取得公平、公正的結果需要在制度上建立一個科學完善的考評與監督體系。(1)考評主體。建立行政級別上要稍高于被考評者的考評主體，考評主體經費由中央政府專款資助。保證考評主體在經濟上的獨立性；在評估主體中不僅僅包括政府工作人員，還應包括政府績效考評方面的專家、學者等。(2)監督主體。建立由人大垂直領導的審計部門負責，負責監督政府管理工作和績效考評委員會的工作。

同時。政府在制度上把這種考評和監督體系以法律的形式固定下來。此外，還應該發揮新聞媒體的作用，使政府的各項工作在公眾的監督之下，達到“魚缸效應”，保證績效工作和考評的公正透明，促進政府工作。

4 建立統一、科學的考評指標體系。政府考評指標體系應該是一個統一理論框架下的能夠適應各個不同地區的動態指標體系。對于政府指標體系的設定。筆者認為：指標體系中不僅僅只包含GDP等經濟指標，還包括政府成本投入、資源消耗、生態環境、社會治安等綜合指標：指標體系中不僅僅包括當前政府績效指標，還應包括能反映政府工作持續發展的指標：指標體系中不僅僅只包含各項可直接測量的硬性指標，還應該包含公眾滿意度等軟性指標。總之，筆者認為一個科學的指標體系應該是包含政府工作各方面的指標體系，應該是包含考評主體、考評客體、公眾、考評參照等各個考評角度在內的全方位的指標體系。同時，政府績效考評指標體系還應該是一個動態的指標體系，能夠適應不同時期、不同地區社會、經濟發展。

5 科學設置考評指標權重。考評指標體系下各個指標權重的設置。應該綜合進行考慮。在設計考評指標體系的權重時應該把握以下幾個原則：相對于總量指標，更看重人均指標；相對于絕對數量指標，更看重對比數量指標；隨著民主化程度和政務公開程度的發展。逐步增加公眾滿意度指標的權重；合理設定考評指標體系中持續發展指標權重。

6 保證所收集信息的完整和準確。從某種程度上說。政府績效評估就是采用某一的績效評估理論方法對收集的政府績效信息進行運算。所以，對于績效考評來說，績效考評信息的收集是一項費時費力的工作，而且直接關系到績效考評最終的效果。績效考評部門如何進行信息的收集，必須有固定的渠道和方法，以制度和法律的形式固定下來。同時為保證信息的準確性，應該采取一定的措施，比如對于一些硬性的信息，如一些經濟指標信息，應該有嚴格的審核制度，而對于一些軟性的信息，如社會公眾信息，應該保證其信息的獨立性和客觀性，不讓政府部門參與。

五、結論

政府績效考評能否取得成功，需要有一套科學規范的操作流程，需要建立一套完善的考評及其監督體系，需要營造民主的環境，需要科學完備的考評模型。總之。要想發揮政府績效考評的作用，僅僅依靠政府是遠遠不夠的，還需要專家學者的努力。還需要公眾和新聞媒體的積極參與，同時我們也應該看到，政府績效考評的成功不是一蹴而就的，需要在各個方面的共同努力下逐步完成。