政府轉型視域下公共服務型地方政府構建

摘要：建設公共服務型政府已成為各級地方政府轉型的目標和方向。地方政府在建設公共服務型政府方面具備了一定的有利條件，同時也面臨很多實際困難。這對各級地方政府提出了具體要求，需要各級地方政府實施配套的對策組合，加快地方政府轉型步伐，構建公共服務型地方政府。

關鍵詞：地方政府；轉型；公共服務

建設公共服務型政府已成為各級地方政府轉型的目標和方向，也是地方政府解決當前社會問題的必然選擇。地方政府能否提供有效的公共服務，不僅直接關系到人民群眾的切身利益。而且直接關系到國家公共行政的效能。當前。隨著我國地方經濟的快速發展，各級地方政府面臨很多新情況和新挑戰，如何適應新的形勢發展需要，及時改革和調整政府職能，加快轉型步伐，這是我國各級地方政府面臨的重要課題。

一、地方政府轉型涵義及其過程分析

地方政府轉型就是指地方政府結構和運行機制從一種類型向另一種類型轉換的運動過程。它是地方政府為了適應政治、經濟和社會發展的需要，通過對自身組成要素的揚棄與整合，尋求不斷發揮政府對社會的管理潛能以推動社會進一步發展的過程。地方政府轉型核心是以行政權力為基礎的地方政府職責、功能的變化、轉換與發展，它意味著地方政府行政權力的變化。行政管理方式的轉變以及政府行政能力和行政效率的提高。地方政府轉型強調政府在理念、職能、體制、運行機制、行為方式等層面立體式、根本性的轉變，突出以“公民本位”理念全方位革新政府，構建新型的政府與社會關系模式，其目標是建設公共服務型地方政府。地方政府轉型是一個漫長的過程。它是一個持續不斷、復雜和系統的過程。地方政府在一定的時空階段下，必然體現出漸進性和過程性，地方政府轉型既有戰略性目標，也有階段性的過程性目標。更具有動態的發展軌跡，是集目標、階段、成軌跡于一體的成長性集成。地方政府轉型過程可以從以下幾個方面來理解：

1 從地方政府的實際運行過程看，實現從單維度審批向多向度合作轉型。直接干預與行政命令是改革前地方政府管理經濟活動的主要方式，審批與管制成為地方政府管理的基本手段。我國現行的地方行政審批制度與地方社會、經濟發展的矛盾日益突出，突出表現在審批范圍太大、環節過多、周期過長；審批事項法律依據不充分；審批責任不明確，監督機制不健全。這就要求各級地方政府改革審批制度，改變工作方式。積極推進地方政府轉型步伐。

2 從地方政府發展目標上看，應樹立由發展型向服務型的轉變。改革開放以來。各級地方政府都把推動地方經濟建設當作政府工作的中心。這勢必會影響到地方政府對于公共服務的重視程度。我們必須認識到，經濟建設是手段。最終的目的是要提高人民的生活水平，推動社會全面進步。伴隨我國體制轉型和發展轉型過程的加劇，公眾對公共品的需求快速增長，需要地方政府解決的公共需求急劇增加，而地方政府對公共品的提供及服務相對公眾日益增長的需求卻相對滯后，造成公共需求的急劇增長而其供給卻嚴重不足。傳統的公共品供給體制已不能完全適應，迫切需要地方政府轉型，加強公共品的提供和服務。為此，地方政府必須樹立服務理念，必須從發展型政府向服務型政府轉變。下大力氣解決現實生活中出現的收入分配不公、教育與就業、社會信用和關注弱勢群體等諸多問題。要建立經濟增長與公共服務協調發展的機制，不能認為先發展再服務，或者認為只要經濟發展了。服務自然也就跟上了，公共服務的適當超前發展不會制約經濟發展，反而能為經濟的持續發展創造良好的環境和提供基本的保障。

3 從政府治理理念的范式看，努力實現從行政控制向法治政府的轉型。經過多年的改革和發展。我國的行政管理體制雖然發生了重大的變革，但是過去那種自上而下的行政控制型的特點還非常明顯。從某種意義上講。市場經濟是法治經濟，政府尤其是地方政府的制度化和法律化是必然趨勢。地方政府應當從行政控制型體制向依法行政型體制轉變，把主要精力放在完善立法。加快社會主義市場經濟的法制建設上來，實施依法行政和依法辦事。著力推動政府工作的制度化、法制化。與此同時。地方政府應該實施公正嚴明的立法和執法，規范社會各種角色活動的行為，懲治一切違法違紀行為。

二、地方政府建設公共服務型政府的基本要求

地方政府轉型的目標是建設公共服務型政府，這對各級地方政府提出了新的要求和挑戰，這迫切要求各級地方加快財政體制改革，同時科學劃分中央與地方公共職能分擔體制，積極培育第三部門，努力構建政府主導、社會重視、公民參與的三維共治格局。

1 建立地方公共財政體制。加大公共領域的財政投入。地方公共財政是國家財政的組成部分，是地方政府為了滿足本轄區內的社會公共需要所從事的經濟活動或經濟行為。其具體內容主要包括生產和提供地方性公共產品和公共服務，以及為生產和提供地方性公共產品和公共服務而籌集地方公共財政收入兩個方面。公共財政中用于公共服務事業的財政支持是衡量公共服務型政府的重要指標之一，建設公共服務型地方政府離不開公共財政的大力支持。從財政角度來講，地方財政收入不是目的，支出才是目的，地方財政支出最能體現財政的職能。所以衡量一個政府是不是服務型政府，不僅要看取得收入的來源和途徑，更要看這些錢用到什么地方去了，是否以滿足社會公共需要為目的，如果還像過去那樣，把有限資金的大部分花在干預企業經濟活動和投入一般競爭性經濟建設項目，就根本談不上政府職能轉變的問題。當前我國地方財政體制存在的問題同中央財政一樣，政府在公共產品和公共服務的供應方面還存在很大缺口，公共產品和服務方面所需要的財政資金沒有配置到位。這就要求地方公共財政把更多的公共資源用于社會公共需要的領域。從我國的情況看，應建立健全地方公共財政體制，調整和優化政府公共服務結構，增加地方政府公共服務支出，重點是不斷增加社會性公共服務支出，逐步提高財政收入占國內生產總值的比重。同時，調整公共支出的范圍，把生產投資型財政轉變為公共服務型財政。同時，地方財政支出應堅持以人為本，普遍提高全體人民特別是低收入群體的社會保障水平，將財政支出的重點轉向公共教育、社會保障、公共衛生、公共安全和公共基礎設施等方面。

2 科學劃分中央與地方公共服務的職能分擔。中國的分權化改革改變了地方政府在國家縱向權力結構中的地位和作用，使其成為具有相對獨立性和自主性的行為主體。但是在分權化改革進程中，對于中央與地主政府的職能分擔卻一直沒有明確劃分，甚至出現了比較普遍的“職責同構”現象，在公共物品與公共服務的提供上更是權責不清。我國憲法雖然也對國務院和地方政府的職權進行了規定，但也是一般性、指導性劃分，并沒有嚴格界定二者之間的權責邊界。我國憲法第89條規定了國務院行使的職權；我國憲法第107條規定了地方政府行使的職權，即“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作。”至于省、市、縣、鄉鎮地方政府具體職責并沒有進行詳細的闡述，國務院對地方各級政府職權的劃分，亦沒有全國性統一規定。基于這種情況，地方政府在建設服務型政府的一個重大課題就是要合理劃分中央政府與地方政府在公共服務領域的職責權限。全國性的公共產品和公共服務由中央政府提供，地方性的公共產品和公共服務由地方政府提供。如果提供地方性公共產品和公共服務會產生跨地區的外部效應和規模經濟效應，應由盡可能低的一級政府負責將外部效應內部化，并充分實現規模經濟效應。只有地方各級政府都無法實現這個目標時，該項職能才應由中央政府承擔。因此，明確界定和規范政府各部門的職能分工，加強中央監管，加強地方民主政治建設，逐步推行市縣地方自治，逐漸使中央和地方的關系制度化。

3 積極培育“第三部門”，充分調動公民參與。發揮其在提供公共服務的協同作用。政府具有管理社會公共事務的職能。然而這并不等于說社會的一切事務都應由政府直接管理。地方政府應注意培養社會的自治能力。比如，可以將部分社區管理職能委托給資信狀況良好的企業。像環衛、路政維修、房屋維修、物業管理、綠化等工作委托給環衛公司、物業管理公司等企業。這類公司按市場機制運作：對公益性、公眾性、福利性的事務。在政府指導與支持下，由社會區內各單位和全體居民依靠自身力量和社區資源，進行自我管理。還可以將一部分職能轉移給非營利組織。按照“小政府大社會”思路，政府還應將一部分職能轉給非營利組織。目前已有的非營利組織多是由政府培育，甚至是由政府機構轉變、發展而來的。非營利組織是政府職能轉變的社會基礎，也是政府職能社會化的基本途徑。精簡政府機構必須同非營利組織承擔政府部分社會事務職能結合起來。它們雖然不是政府部門，但可以受政府委托進行行業管理，貫徹執行政府的法規和政策。

現代社會是參與型社會，必須努力培養公民的主人翁意識和參與意識。只有通過公民的積極參與才能真正形成政府與公民的雙向互動。同時。公民積極參與的過程也是一個公民自我教育、自我成長的過程。這將有助于改變公民的精神面貌，養成良好習慣。建設公共服務型政府不僅要求政府對公民提供更高品質的服務，也要求公民對社會盡其義務。最終形成政府與社會、政府與公民雙向互動機制，共同促進公共服務型地方政府的構建。