用制度提升市政公用行業(yè)市場(chǎng)化改革績效

摘要：我國市政公用行業(yè)在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，既取得了一定成果，也出現(xiàn)了不少問題。市政公用行業(yè)改革以產(chǎn)權(quán)多元化為基礎(chǔ)，而制度對(duì)以產(chǎn)權(quán)交易為核心的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)績效影響巨大。因此，必須加快構(gòu)建市政公用行業(yè)市場(chǎng)化制度框架。市場(chǎng)化制度構(gòu)建主要目標(biāo)有規(guī)范市場(chǎng)行為、減少交易費(fèi)用、降低運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)及創(chuàng)造合作條件。根據(jù)市政公用行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，制度框架的設(shè)計(jì)和構(gòu)建主要包括準(zhǔn)入制度、特許經(jīng)營制度、定價(jià)制度、監(jiān)管制度和退出制度等，為保障制度有效實(shí)施，應(yīng)同步建立和完善政府監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)督體系。

關(guān)鍵詞：市政；市場(chǎng)化；績效：制度

一、市政公用行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

市政公用行業(yè)是城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的載體。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城市化水平的不斷提高。對(duì)市政公用設(shè)施的發(fā)展也提出了更高要求。“十五”以來，為了消除傳統(tǒng)體制對(duì)市政公用行業(yè)發(fā)展的制約。提高市政公用行業(yè)運(yùn)行效率。國家對(duì)市政公用行業(yè)啟動(dòng)市場(chǎng)化改革。2002年以來，國家先后出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》、《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》等一系列文件，引入競(jìng)爭機(jī)制，加快推進(jìn)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程。

根據(jù)國家的改革要求和政策指引，我省及廣東、四川等地加快改革步伐。在全國率先向民間資本和外資開放市政公用行業(yè)領(lǐng)域。其后，全國各主要城市相繼出臺(tái)了相關(guān)政策措施，在行業(yè)管理體制、企業(yè)制度創(chuàng)新、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營等方面進(jìn)行市場(chǎng)化改革嘗試，取得了積極的進(jìn)展。實(shí)踐證明，在傳統(tǒng)的市政公用行業(yè)引入競(jìng)爭機(jī)制，部分或者全部的市場(chǎng)化取向式的改革都能夠產(chǎn)生明顯的效益。(仇保興，2006)市場(chǎng)化改革取得了積極效果：一是提高了生產(chǎn)效率。企業(yè)成了自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)主體。必須通過提高生產(chǎn)率實(shí)現(xiàn)盈利。二是緩解了融資矛盾。充分調(diào)動(dòng)各方積極性，吸引社會(huì)資本投資市政設(shè)施。保障城市建設(shè)發(fā)展。三是改善了服務(wù)質(zhì)量。競(jìng)爭壓力使企業(yè)產(chǎn)生改善服務(wù)質(zhì)量、提高市場(chǎng)競(jìng)爭力的內(nèi)在動(dòng)力；消費(fèi)者的批評(píng)和維權(quán)行為，成為其提高服務(wù)水平的外部原因。

盡管市政公用行業(yè)近年來得到較快發(fā)展。但由于改革時(shí)間較短，缺少經(jīng)驗(yàn)積累，不少工作在摸索中推進(jìn)，因此，市場(chǎng)化進(jìn)程中也出現(xiàn)了不少問題，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)：對(duì)市場(chǎng)化改革的本質(zhì)、目的、方式等都有一些不夠準(zhǔn)確甚至錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)；二是操作上不規(guī)范：在政策制訂、產(chǎn)權(quán)改革、特許經(jīng)營等方面有違規(guī)情況；三是監(jiān)管監(jiān)督不力：改革缺乏法律法規(guī)體系支撐。監(jiān)管體系建立滯后。(陳蓁蓁，2006)

上述問題的存在。嚴(yán)重影響了市政公用行業(yè)市場(chǎng)化改革的深入和可持續(xù)發(fā)展，必須抓緊研究。尋求解決的途徑和方法。

二、制度框架的設(shè)計(jì)和構(gòu)建主要制度

從我國市政公用行業(yè)市場(chǎng)化改革的思路來看，重點(diǎn)是建立多元化的投資經(jīng)營體制。這表明市場(chǎng)化改革是以產(chǎn)權(quán)多元化為基礎(chǔ)的。產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心問題是權(quán)利交易，產(chǎn)權(quán)界定是否清晰、權(quán)利交易是否對(duì)等以及交易是否具有效率等決定了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行狀態(tài)。(劉守英等，2004)產(chǎn)權(quán)理論使我們認(rèn)識(shí)到，市場(chǎng)化改革的績效取決于以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)及主要內(nèi)容的交易是否有效率。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)現(xiàn)。交易是有成本的，因而交易是否有效率不僅是個(gè)理論問題。更是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。基于對(duì)交易的深刻認(rèn)識(shí)，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度對(duì)于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的績效至關(guān)重要。(姜建強(qiáng)等，2006)這就為我們解決市政公用行業(yè)改革進(jìn)程中出現(xiàn)的問題，進(jìn)一步提升市場(chǎng)化績效，提供了切實(shí)可行的方法。

反觀近幾年我國市政公用行業(yè)改革的實(shí)踐，對(duì)比西方發(fā)達(dá)國家市場(chǎng)化的經(jīng)驗(yàn)，我國在市政公用行業(yè)市場(chǎng)化改革制度建設(shè)上明顯滯后于市場(chǎng)化行為的發(fā)展。這就造成市場(chǎng)化缺乏規(guī)則、制約條件的規(guī)范和約束。因此，必須抓緊構(gòu)建市政公用行業(yè)市場(chǎng)化制度框架。

市政公用行業(yè)市場(chǎng)化制度構(gòu)建的主要目標(biāo)有四個(gè)：(1)規(guī)范市場(chǎng)行為；(2)減少交易費(fèi)用；(3)降低運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)；(4)創(chuàng)造合作條件。根據(jù)我國市政公用行業(yè)的特點(diǎn)及所處發(fā)展階段，制度框架的設(shè)計(jì)和構(gòu)建主要應(yīng)包括準(zhǔn)入制度、特許經(jīng)營制度、定價(jià)制度、監(jiān)管制度和退出制度等幾個(gè)部分。

1 準(zhǔn)入制度。市政公用行業(yè)市場(chǎng)化的準(zhǔn)入制度應(yīng)當(dāng)包括準(zhǔn)入領(lǐng)域、準(zhǔn)入條件和準(zhǔn)入程序三個(gè)方面。(1)在準(zhǔn)入領(lǐng)域上，主要應(yīng)根據(jù)國家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，放開市政公用行業(yè)領(lǐng)域，并對(duì)合法投資者實(shí)行國民待遇。(2)在準(zhǔn)入條件上，一是推進(jìn)行業(yè)資質(zhì)認(rèn)證，提高行業(yè)運(yùn)營水平；二是啟動(dòng)企業(yè)信用評(píng)級(jí)。建立健全信用管理系統(tǒng)，引導(dǎo)并約束企業(yè)誠實(shí)守信。(3)在準(zhǔn)入程序上，改革投資體制，規(guī)范審核程序，優(yōu)化辦理流程，簡化辦事手續(xù)。

2 特許經(jīng)營制度。特許經(jīng)營制度是市政公用行業(yè)市場(chǎng)化的主要形式，要按照《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的要求，具體落實(shí)市場(chǎng)特許經(jīng)營權(quán)授予、特許經(jīng)營項(xiàng)目全過程評(píng)價(jià)、公開信息披露、公眾監(jiān)督與參與等具體措施，完善特許經(jīng)營制度。

3 定價(jià)制度。公共性要求對(duì)市政公用行業(yè)必須實(shí)施政府主導(dǎo)的服務(wù)定價(jià)機(jī)制。政府可以通過事前競(jìng)價(jià)發(fā)揮價(jià)格競(jìng)爭機(jī)制的作用。對(duì)于規(guī)模較小的行業(yè)，也可以采取事后介入方式進(jìn)行價(jià)格管理。同時(shí)，加強(qiáng)經(jīng)營成本的核算、審計(jì)和評(píng)估；不斷完善價(jià)格聽證制度，注重保障社會(huì)弱勢(shì)群體參與權(quán)和發(fā)言權(quán)。

4 監(jiān)管制度。市政公用行業(yè)監(jiān)管主要包括：市場(chǎng)進(jìn)人與退出的監(jiān)管、生產(chǎn)運(yùn)行安全的監(jiān)管、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管、支撐網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的監(jiān)管、價(jià)格與收費(fèi)的監(jiān)管以及市場(chǎng)競(jìng)爭秩序的監(jiān)管等。由于我國市政公用行業(yè)的監(jiān)管工作與市場(chǎng)化要求還存在不小的差距。因此要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，加快建立符合我國國情的監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管專業(yè)化、制度化的目標(biāo)

5 退出制度。市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程中必然存在信息不對(duì)稱問題，建立和完善市場(chǎng)化退出制度，對(duì)保護(hù)政府、社會(huì)公眾和投資人的合法權(quán)益，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行具有重要意義。退出制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的國情來進(jìn)行：一是規(guī)范退出程序；二是健全完善擔(dān)保機(jī)制：三是建立償債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

三、同步建立和完善政府監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)督體系

市政公用行業(yè)關(guān)系社會(huì)公共利益、人民群眾生活質(zhì)量及城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，在加快構(gòu)建市場(chǎng)化制度框架的同時(shí)，為保障制度的有效執(zhí)行和發(fā)揮作用。必須同步建立和完善政府監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)督體系。

1 加強(qiáng)政府監(jiān)管。政府監(jiān)管的目標(biāo)包括宏觀目標(biāo)和微觀目標(biāo)，宏觀目標(biāo)是維護(hù)社會(huì)公眾利益和公共安全，促進(jìn)資源優(yōu)化配置及提高生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富最大化：微觀目標(biāo)是確保市政公用行業(yè)促進(jìn)市政公用行業(yè)健康發(fā)展。當(dāng)前，我國市政公用行業(yè)的監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)放在在四個(gè)方面：一是市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管，二是價(jià)格監(jiān)管，三是反壟斷監(jiān)管。四是普遍服務(wù)監(jiān)管。

市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管主要包括對(duì)準(zhǔn)入領(lǐng)域、準(zhǔn)入主體、準(zhǔn)入條件和準(zhǔn)入程序等方面的監(jiān)管。市場(chǎng)準(zhǔn)入的實(shí)質(zhì)是公民權(quán)利再分配。市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管是市場(chǎng)化監(jiān)管的首要環(huán)節(jié)，影響著這一分配的公平性和合理性，必須科學(xué)制定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格’操作程序，把好市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)。

價(jià)格監(jiān)管是對(duì)于市政公用行業(yè)特許經(jīng)營企業(yè)收費(fèi)情況進(jìn)行的監(jiān)督管理。由于收費(fèi)直接關(guān)系到政府和公眾利益，因此，價(jià)格監(jiān)管是最重要的監(jiān)管環(huán)節(jié)，也是最難監(jiān)管的環(huán)節(jié)。為了盡可能減少監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間信息不對(duì)稱的影響，在價(jià)格監(jiān)管中，可以采用價(jià)格上限機(jī)制作為價(jià)格監(jiān)管的主要方式，配合信息公開、質(zhì)量控制、聽證決策等手段，在有效降低行政監(jiān)管成本的情況下提高監(jiān)管效能。

反壟斷監(jiān)管主要是為了預(yù)防壟斷企業(yè)利用控制市場(chǎng)的力量和不正當(dāng)?shù)膲艛嘈袨榇驌艋蛳拗聘?jìng)爭，從而導(dǎo)致資源配置效率和社會(huì)整體福利的降低，并制約社會(huì)創(chuàng)新和進(jìn)步。近年來，在市政公用行業(yè)領(lǐng)域，大規(guī)模、跨區(qū)域的并購、收購時(shí)有發(fā)生，對(duì)有效競(jìng)爭產(chǎn)生威脅，因此，我國在市政公用行業(yè)監(jiān)管中，應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，加強(qiáng)對(duì)反壟斷監(jiān)管的研究。

普遍服務(wù)監(jiān)管是保障市政公用行業(yè)社會(huì)公用性的重要手段。主要通過合同約束，在特許經(jīng)營合同中明確普遍服務(wù)的義務(wù)，并制訂違約責(zé)任。資金是影響普遍服務(wù)義務(wù)履行的重要因素。必須積極創(chuàng)新有效的普遍服務(wù)籌資機(jī)制。初步可以考慮從兩個(gè)渠道籌集資金。一是由地方政府在每年新增財(cái)力中提取一定比例資金作為普遍服務(wù)準(zhǔn)備金。二是由所有進(jìn)入該區(qū)域的市政公用行業(yè)投資經(jīng)營企業(yè)按照一定比例向政府繳納普遍服務(wù)準(zhǔn)備金。政府通過使用普遍服務(wù)準(zhǔn)備金，組織實(shí)施設(shè)施建設(shè)，落實(shí)普遍服務(wù)責(zé)任。

2 加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。政府監(jiān)管經(jīng)常會(huì)受到信息不對(duì)稱及行政資源短缺等因素影響。因此，建立和完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，充分利用社會(huì)資源，加強(qiáng)對(duì)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化更加全面和廣泛的監(jiān)督，顯得十分必要和重要。

加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督主要有兩個(gè)方面的作用：一是彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足，依靠社會(huì)公眾資源和力量，對(duì)市政公用行業(yè)進(jìn)行價(jià)格、服務(wù)、質(zhì)量等方面的監(jiān)督，及時(shí)向政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)反映企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中出現(xiàn)的問題和違規(guī)行為：積極提出政策建議，幫助政府不斷完善行政監(jiān)管機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)管能力。二是加強(qiáng)對(duì)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。政府監(jiān)管有為被監(jiān)管者“收買”的可能，除了黨紀(jì)政紀(jì)約束外，社會(huì)監(jiān)督對(duì)于政府依法行政也將發(fā)揮重要作用。

社會(huì)監(jiān)督的方式有三種：一是公眾監(jiān)督。由公眾對(duì)市政公用行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營及政府監(jiān)管行為的合法性和合理性進(jìn)行監(jiān)督。二是輿論監(jiān)督。利用各種傳播媒介對(duì)市政公用行業(yè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中或行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)在權(quán)力運(yùn)行中的偏差行為進(jìn)行矯正和制約。三是社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督，如由政府成立獨(dú)立于行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)之外的市政公用行業(yè)公眾監(jiān)督管理委員會(huì)，通過聘用行業(yè)專家和社會(huì)各階層群眾代表，對(duì)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營行為進(jìn)行監(jiān)督。

總之，通過加快建立和完善市政公用行業(yè)市場(chǎng)化制度框架，建立健全政府監(jiān)管機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督力量，必將推動(dòng)我國市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程步入又好又快、科學(xué)發(fā)展的軌道。