引進ＢＯＴ方式建設開發區的探討

摘要：引進BOT方式建設開發區有利于減輕地方財政負擔、加快開發區基礎設施建設速度、提高開發區基礎設施的技術管理水平和運營效率、充分發揮市場機制和政府干預的協同作用、吸引民間資本進入開發區基礎設施建設、改善外商投資結構等作用。為積極引進、推動BOT方式建設開發區，必須形成一系列相應的發展思路與對策。

關鍵詞：BOT；開發區；探討

近幾十年來，BOT方式不論在發達國家還是在發展中國家，均受到普遍青睞，被看作一種各國通用的模式廣泛用于包括城鎮基礎設施在內的各種領域。BOT是英文Build—Operate—Transfer的縮寫，通常直譯為“建設—經營—轉讓”，其雛形發端于19世紀后期的北美大陸。把它作為開發區基礎設施投資、建設和經營的一種方式，BOT是以政府和企業之間達成協議為前提，由政府向企業頒布特許，允許其在一定時期內籌集資金建設某一開發區基礎設施并管理和經營該設施及相應的產品與服務。當特許期限結束時，企業按約定將該設施移交給開發區政府部門，轉由一開發區政府指定部門經營和管理。

一、 引進BOT方式建設開發區的重要意義

把BOT方式運用于開發區建設之中，有助于解決開發區政府在基礎設施建設中資金不足；由企業承擔開發區項目的建設與運營，能取得更好的收益和更高的效率，避免了由政府部門投資建設開發區過程中超預算投資及運營效率低下的問題。同時，在BOT方式下，出于對利潤的追逐和對風險的規避，作為企業的BOT項目公司會不斷地進行技術和管理上的創新，能夠實現資金引進和技術、管理方式引進的結合。因此在開發區基礎設施建設中引進BOT方式尤為必要。

1． 引進BOT方式建設開發區，有利于減輕地方政府在開發區建設中的財政負擔。當地方財政較為困難、各項建設任務較為緊張的情況下，單一依靠地方財政投入加快開發區基礎設施建設的速度顯然力不從心。采用BOT方式建設開發區，可吸收外資、民間資本投入到開發區的基礎設施建設中，由此獲得開發區得以運作和發展所必須的基礎設施及產品與服務。在BOT方式下，政府只需與承建企業簽訂協議，無須政府保證或承諾支付項目借款，更不需要政府投資。于是，政府可將原本計劃興建開發區基礎設施的預算轉向其它同樣急需資金的項目。這樣可緩解目前開發區建設中資金不足的矛盾，減輕開發區政府財政負擔。同時，開發區基礎設施項目由企業建設、維修、經營并自負盈虧，可使政府最大程度地規避各種投資風險。因此，采用BOT方式建設，利用外資、民間資本直接投資和經營開發區基礎設施，可加快開發區基礎設施的建設，適應我國經濟和社會發展。

2． 采用BOT方式建設開發區，有利于提高開發區基礎設施的技術管理水平，提高運營效率。采用BOT方式，吸收外資企業、國內大型集團公司以及有實力的民營企業參加開發區基礎設施建設，可使項目建設和經營采用先進的技術和管理方法，提高勞動生產率并提供良好的開發區基礎設施服務。過去有的開發區建設沒有充分考慮以市場機制來配置基礎設施資源，導致這些開發區缺乏人氣和商機，有場無市，使本來短缺的開發區基礎設施資源出現閑置。采用BOT方式建設開發區，作為投資商和開發商勢必從投資收益考慮，注重包括開發區基礎設施在內的各種項目的招商引資效果，從而有助于提高開發區基礎設施的技術管理水平，提高其營運效率。

3． 采用BOT方式建設開發區，有利于在開發區建設中充分發揮市場機制和政府干預的協同作用。BOT方式具有市場機制和政府干預相結合的特點，開發區建設中，一方面，BOT方式能夠保證市場機制發揮作用，因為開發區的BOT項目的大部分經濟行為都在市場上進行，政府以招標方式確定項目建設和營運企業，本身就內涵了市場競爭機制，營運企業作為獨立的市場主體，在特許期內對所建工程項目具有相對完備的權利，并按照市場原則進行建設、維護、經營，以實現自負盈虧和獲得一定的收益；另一方面，盡管開發區的BOT協議的執行全部由企業負責，但政府自始至終都擁有對該項目的控制權。在立項、招標、談判三個階段，政府的意愿起著決定性作用；在履約階段，政府又具有監督檢查的權力，同時，開發區項目經營價格的制定也受到政府的一定約束。因此，采用BOT方式建設開發區，既可發揮市場機制的作用，又可發揮政府干預的效力，二者相互協同，將使開發區基礎設施的建設、營運取得良好效益。

4． 用BOT方式建設開發區，有利于吸引民間資本進入開發區基礎設施建設。近年來，受開發區財力的限制，對開發區的基礎設施建設難以長期實行，大量政府投資又對民間投資產生了擠出效應，采用BOT方式建設開發區，可以吸引民間資本進入開發區基礎設施建設，符合國家大力拉動民間投資、擴大內需的政策。同時，吸引民間資本參與BOT項目建設和運營，有利于政府引導民營經濟的發展方向，克服其盲目發展、不規范經營的缺陷，為其拓展市場、開發投資機會、健康發展創造條件，也為政府優化資源配置和調整產業結構提供了有效途徑。采用BOT方式吸引民營企業進入開發區基礎設施領域，有利于在開發區基礎設施的建設和運營中堅持市場原則，降低成本。

二、 引進BOT方式建設開發區的發展思路與對策

1． 政府的政策引導。開發區基礎設施建設的長期性、復雜性和風險性，使BOT 投資項目的成敗，主要取決于政府的引導、支持與監督。首先，政府應當營造良好的政策環境，為投資者參與BOT項目創造有利條件。一方面，政府要打破基礎設施屬于福利設施的傳統觀念，讓人們逐步接受民營企業、外資企業投資基礎設施的商業行為，通過正常的收費，使項目得以順利實施；另一方面，政府給予投資者在資金、材料、稅收、土地等方面優惠政策，并且合理地分擔項目的風險，讓民營企業、外資企業切實感到投資BOT項目的可靠性，放心大膽地參與項目投資，特別是對于盈利較小的項目，更應體現出政策上的傾斜，可準許這些項目的投資者在基礎設施運營特許期內，在項目附近從事商業、飲食業、廣告業、房地產、貨物運儲等相關輔助項目的經營與開發，使投資者與國家的利益均能得以維護。此外，基礎設施的建設和運營事關開發區的長遠發展，政府要從開發區長遠發展的角度出發，通過完善BOT立法，在招標投標、工期質量、收費標準及運營維護等方面實施必要和有效的監管，以規范投資者的經營行為，也使政府提供的支持和鼓勵措施具有法律效力。其次，政府應為項目融資提供方便。對投資者來說，政府出資參股更能體現對項目在經濟上的支持，政府可以直接出資，即政府在項目建設前以參股或合資形式，將資金或其他可以作價入股的實物（如土地使用權），投入項目公司作為投資的一部分；政府也可以間接出資，即政府為支持項目的建設而放棄一部分經濟利益（如稅收、特許期延長），以確保項目的建造和運營。一般情況下，BOT項目所需大部分資金要通過銀行等金融機構獲得，銀行所提供的貸款通常為無追索權貸款或有限追索權貸款，各商業銀行對BOT項目貸款缺乏熱情，必然會對投資者參與BOT產生負面影響，為此政府應鼓勵商業銀行對項目貸款或為其進入國際金融市場融資提供便利，并由政府出面擔保，政府也應支持投資者拓寬融資渠道，通過發行股票、債券等方式籌集資金，并給予BOT項目從證券市場籌集資本的優先權以及適當降低增資配股條件等具體措施，探索證券化融資在BOT項目中的運作方法和應用前景。

2． 利益協調原則。馬克思說過：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”，利益協調，是BOT的投資方式發揮功能的客觀要求。成功的BOT運作都是以處理和協調好項目所在國政府與投資者以及其他利益主體利益之間的矛盾為基礎的。顯而易見，只有尋求政府與當事各方均能接受的方案，開發區政府、投資者、承建商、經營商、融資機構等各方當事人的利益協調一致，達到相對平衡時，BOT項目才有可能成功。實施利益協調原則要把握的具體環節：一是利益市場化。BOT具有市場機制的特色，項目的大部分行為都在市場上進行，招標、投標包含了競爭機制，談判、履約也是市場行為，每個人都是自己利益的最好判斷者，通過利益協調，能有力地激發內在主體的利益驅動力，調動利益約束力，并通過利益推動，自覺引導各利益主體的經濟行為。例如，生產資料、資金和勞動力的自主選擇，不同的經營方式、決策的采取與實施，都給不同應變能力的利益主體帶來不同的利益，形成避害的內在制動力，使他們按客觀規律辦事，從而使BOT運作過程有序而富有活力，促進資源合理布局和開發區經濟有序發展。二是利益規范化。利益分配、利益結構的構成，不是人們能夠隨心所欲的，BOT項目條件差異大，常常無先例可循，必須有一整套完善和科學的具體制度、法規作保障，形成一個規范化的利益環境。一方面，作為可靠的市場主體的投資者，是BOT的行為主體，在特許期內對所建工程項目有完備的產權；另一方面，政府是BOT項目的控制主體，決定BOT項目的設定和采用，政府自始至終都擁有對BOT項目的控制權。從立項、招標、談判，項目經營中價格的制訂，經營中的監督檢查，政府的意愿都起著決定性的作用。在發達國家，各類法規健全，政策透明度高，BOT運作比較規范，政府對BOT的管理也比較成熟，市場競爭有效而高效。在國外，BOT特許權制度之所以能夠長期堅持下來，很重要的一個原因，在于外資、民營機構的物質利益通過簽訂特許得到政府規范的管理和必要的保證，既使BOT項目的成功率高，又能增強它的社會價值。

3． 完善投資環境。首先，繼續解放思想，轉變觀念。由于BOT投資在特許權期限內，項目所有權和經營權歸外商所有，只有繼續解放思想，轉變觀念，才能避免“喪失國家主權”之類的爭論；其次，要加快價格體系改革。目前，我國價格改革尚未深化到公共產品，國家對有關國計民生的基礎設施項目收費標準的行政干預較大，而且項目的產品價格往往低于其價值，使BOT項目難以設立；再次，應積極培養BOT的專業人才。BOT運作需要參與者既懂技術，又懂財務，還要懂法律、工程承包及經濟合同等方面的知識，即需要知識全面“通才”，而我國這方面的人才匱缺。

4． 規范管理和健全法制法規。我國目前調整BOT方式的法律制度尚不健全，尚未形成有利于BOT項目實施的較為完善的法律環境，各地在實際運作中仍會遇到許多法律障礙，不利于BOT項目的實施和發展。由于BOT的投資額巨大，運作復雜，牽涉面比較廣，BOT方式的有效運行涉及許多方面，這就需要不同領域的法律、法規、規章和規定的協調一致。因此，我國亟需制定一部關于BOT投融資方式的專項立法，以規范BOT方式的操作程序和運作方式，明確BOT項目的立項、審批、招標、評標程序和辦法，并對BOT特許權協議的內容和項目的風險分擔作出規定，建立我國進行BOT項目投資的基本法律框架，實現現行法律體系與BOT方式的銜接，為BOT方式提供良好的法律環境。

5． 鼓勵內資參與BOT投資。我國BOT是在外資獨立出資（不包括水土資源）基礎上發展起來的，這種方式規定我國在特定期限內不經營BOT投資項目，但我們可以通過國內資金參與BOT方式深化和發展BOT，這樣我國就獲得更大的利益。目前我國民間資金充裕，2002年底城鄉儲蓄余額已達7萬億元，同時還有一批資金和技術都雄厚的民營企業，具備發展內資BOT的客觀基礎。因此，我們既可以鼓勵民間資金與財政資金合資，也可以與外資合資，還可以運用民間資金獨資建設BOT項目；甚至可以設立封閉式BOT產業基金，吸收社會閑散資金投資BOT項目。此外，對于BOT的負債，除按慣例向國際金融市場貸款外，國內銀團也應積極參與BOT項目的融資。

參考文獻：

1．楊繼瑞．利用BOT方式建設小城鎮的建議．經濟縱橫，2002，（9）：7-10．

2．滕如倩．民營經濟參與BOT方式探討．東岳論壇，1997，（6）：45-47．

3．周繼紅．我國BOT方式投資發展的特點與前瞻．深圳大學學報，2000，（5）：14-17．

基金項目：國家自然科學基金資助項目（編號：70703029）的階段性成果。

作者簡介：王發明，管理學博士，山東工商學院公共管理學院副教授；侯金燕，山東工商學院財務處會計師。

收稿日期：2008-02-12。