加強污水和垃圾處理設施建設 促進城市環境和諧發展

城市污水和垃圾綜合治理與改善人居環境、提升城市品位、構建和諧社會有著密切的關系。因此，政府應從政策法規、行政手段等方面采取有力措施，加大工作力度，強力推進城市污水和垃圾處理設施建設。

一、城市污水和垃圾處理設施建設現狀

1. 做好建設規劃。根據全省污染治理總體要求和各城市特點，陜西省建設廳會同有關部門先后編制了渭河流域、漢丹江流域、黃河流域城市污水和垃圾處理設施建設規劃。通過科學規劃，全省城鎮污水和垃圾處理設施建設有了科學依據。

2． 推進價格改革。為規范污水和垃圾處理費的收繳工作，省政府出臺了《陜西省城市污水處理費收繳辦法》、《關于在全省推行城市垃圾處理收費制度促進垃圾處理產業化的通知》；陜西省建設廳還聯合省政府有關部門先后出臺了《關于加快推進我省城市供水價格改革的指導意見》、《關于進一步推進水價改革促進節約用水保護水資源的通知》等文件，明確縣以上城市從2003年起全面開征污水處理費，使污水處理事業逐步達到“保本微利”水平。

3． 探索建設模式。積極將污水和垃圾處理設施的投資、建設、運營推向市場，多渠道籌集資金加快設施建設。咸陽、楊凌示范區、禮泉采用了BOT形式將污水處理廠交由國內民營企業建設和運營，西安擬通過TOT形式將已建成的3座城市污水處理廠整體出讓。全省今年新開工的9個污水處理項目中有7個是采用BOT模式。

4． 加快建設步伐。陜西省的城市污水處理經歷了一個漫長的發展時期，從建國初期到20世紀90年代末，全省只有西安市建成了兩座城市污水處理廠，處理規模為27萬立方米／日。2000年以后，城市污水處理工作步入快速發展階段。目前，全省已建成城市污水處理廠13座（西安3座，寶雞、咸陽、銅川、渭南、漢中、安康、延安、楊凌、臨潼區、禮泉縣各1座），污水處理能力88.8萬噸／日，污水回用設施4座（西安3座、寶雞1座），處理回用能力17萬噸／日。2006年實際污水集中處理總量約2億立方米，污水處理率31%（其中設市城市污水處理率約為36%）。

二、城市污水和垃圾處理設施建設存在的主要問題

1. 城市污水和垃圾處理設施建設仍滯后于經濟社會發展需求。全省設市城市尚有5個未建成污水處理廠（商洛、榆林、興平、華陰、韓城），大多數縣城設施建設剛剛起步。污水處理率離省政府要求“十一五”達到的目標還差29個百分點；6個設市城市未建成垃圾處理場（咸陽、銅川、安康、楊凌、韓城、興平），全省（含縣城）垃圾無害化處理率平均為23.4%，與我省“十一五”規劃目標相差46.6個百分點。各城市排水管網總量嚴重滯后，老城區和大部分縣城排水為雨污合流，污水收集量不足。漢中、延安污水處理廠處理能力早已達到5萬噸／日，由于污水收集管網尚未完全配套，每天污水收集量只有2.5萬噸左右，造成污水處理設施不能滿負荷運行。

2. 市場化運作缺乏法規支撐。2000年以來，陜西省在污水和垃圾處理收費、產業化發展、水價改革等方面，以部門指導性意見出臺了一些政策，但缺乏法律、法規的支撐，權威性不強，因此，無法滿足市場化形勢的要求。建設部出臺的（城市市政公用事業特許經營制度），在第二條明確了“實施特許經營的項目由省、自治區、直轄市通過法定形式和程序確定”，但陜西省目前這方面的工作仍沒有實質性進展。另外，國家有關部門制定的關于用地、用電、稅收等方面的優惠政策只是原則性意見，既缺乏可供操作的實施辦法，也沒有明確實施的權限，給市縣政府落實相關政策帶來了較大難度。

3. 污水和垃圾處理收費機制尚未完全建立，收費標準偏低。良好的收費體系是建設和運營污水和垃圾處理設施的前提條件。目前全省有29個縣未開征污水處理費，已開征的則標準偏低，設市城市只有西安、渭南2個城市達到0.70元／噸以上，縣城只有乾縣等5個縣達到0.60元/噸。個別縣城的污水處理費僅為0.03元/噸。而實際城市污水處理成本大都在0.70元／噸左右。垃圾處理費僅西安、寶雞、楊凌、安康等城市開征了垃圾處理費，征收標準在60元/噸左右，收費率僅為30%，而實際處理成本在80—120元／噸。

4. 企業改制面臨困難。對原有事業單位進行企業化改制，是陜西省城市污水處理市場化過程中的主要任務之一。目前，各地普遍遇到兩個特殊困難，一是改制必然會有部分人員將被裁減，下崗人員的安置問題成為改制中的首要難題，二是原事業單位按《公司法》改制成獨立的企業法人后，需要按稅法繳納所得稅等稅種，這樣一來，改制后企業的運行成本反而會增加。在稅收優惠方面，地方政府可操作的空間較小。所以這兩個困難交織在一起，使得不少市縣政府對改制的積極性不高，難于推進。

三、推進城市污水和垃圾治理的工作思路

1. 加快城市污水和垃圾治理必須抓好兩個基本點。第一，充分調動和發揮市縣政府的積極性。城市污水和垃圾治理是市縣政府的事權，也是市縣政府的責任。市縣政府既是建設實施主體，也是監管責任主體。因此，要實現城市污水和垃圾減排目標，關鍵是要通過政策的引導和法律法規的制定，調動和發揮市縣政府組織和推動污水和垃圾處理設施建設的積極性。第二，充分發揮市場配置資源的基礎性作用。要實現污水和垃圾處理設施建設的“十一五”規劃目標，全省需要建設50多座污水處理廠和98座垃圾處理場，投資約90億元。僅靠各級政府財政投入，很難做到。更重要的是，投資主體不轉變，效率難以提高，即使城市污水和垃圾處理設施達到一定的處理能力，也難以正常運轉。因此，必須充分發揮市場配置資源的基礎性作用。通過開放市場，理順價格和收費，制定優惠政策等，以吸引社會資本投入城市污水和垃圾處理的設施建設和營運上來。

2. 科學合理的規劃城市污水處理設施。①廠址選擇要上中下游結合。以往城市污水處理在規劃布局上，一般都是把城市污水處理廠安排在城市的下游，這樣可以靠管網攔截，使盡可能多的污水重力自然流入處理廠，經過處理后，再排放到下游的自然水體中去。既可減少收集污水的提升泵站，又可以避免造成對上游水系的污染。但按照國家關于節能減排的要求，城市污水處理后應再次利用。如果采取過去的規劃布局，對于污水處理后的利用是很不利的，只能重新鋪設新的中水利用管道，采用泵站分級提升等辦法，將城市下游的中水再輸送到城區上游的用戶進行利用，造成了巨大的工程建設成本和運行成本。因此，出于污水資源化的考慮，污水處理設施建設要適應分散化發展的趨勢，從實際出發，因地制宜，合理布局。②規模確定上要大中小結合。單純從經濟上分析，污水處理廠規模大，其單方造價、運行和管理費用都比修建小型污水處理廠顯得經濟。但是，要修建大型污水處理廠，首先要建設一個龐大的排水系統，包括長距離輸送管道及許多中途泵站，才能將污水收集后集中輸送到污水處理廠。這個污水收集系統的投資較大，有的超過污水處理廠區投資，如延安市已建成的日處理規模5萬噸的污水處理廠，污水收集管網的建設投資達到9000萬元，每日只能收集到2.5萬噸左右的污水，管網建設資金可以建設2—3座小型污水處理廠。

3. 建立健全市場化的政策法規體系。①建立市政公用特許經營方面的法規。隨著城市市政公用行業市場化進程的推進，城市污水和垃圾處理設施已成為投資商的關注焦點。陜西省污水和垃圾處理設施建設的市場化剛剛起步，實際運作經驗不足，更缺乏相關法律法規體系進行規范。眾多投資者擔心，由于城市污水和垃圾處理設施具有投資金額大、投資的回收周期長等特點，在目前相關法律法規體系尚不完善的情況下，經營過程將缺乏強有力的法律法規約束，投資者權益得不到充分保障。因此，根據國家有關規定，結合陜西實際，需盡快出臺《陜西省市政公用事業特許經營管理條例》，對城市污水處理、垃圾處理行業實行特許經營提供法律依據。同時，對有關用地、用電、稅收等優惠政策制訂具體的政策，確定可供操作的實施方法，明確地方政府實施的權限。②完善市政公用市場化監管體系。要通過市場化政策和法規體系的制定，賦予各級政府監管部門相應的權利和職責，加強市場化監管的力度，對城市污水和垃圾處理的市政公用行業市場化改革，建立部門聯合、分級審核的制度，依法對污水和垃圾處理企業的市場行為、服務質量、合同履行情況進行監督，完善質量評價考核體系，建立依據處理量和處理效果撥付處理費的制度，確保設施正常運行。

4. 完善城市排水管網。陜西省城市污水處理產業化原則上應按照“廠網分開”的原則推行。城市污水處理廠的投資、建設和運營全面推向市場，城市污水收集管網的建設以政府投資為主。管網建設要本著既要節約投資、又要形成匯水能力的原則，充分利用現有合流制管道，重點建設截取城市主要排污口的截污干管，其它管網隨著市政道路建設和改造逐步完善，新區建設和舊城區改造應按雨污分流的辦法進行規劃和建設。建立省、市、縣財政主導的融資機制，確保項目建設的資金來源。要多渠道籌措污水處理設施配套管網的建設資金。城市政府要從城市基礎設施配套費、城市建設維護稅、土地出讓受益中安排一定比例資金，用于城市排水管網的建設和維護。同時，城市政府可按不低于同期國債利率的標準，鼓勵污水處理廠的投資者貸資建設部分排水管網。

5. 選擇適當模式推進市場化。根據國內有關省、市的成功經驗，我省污水和垃圾處理市場化宜選擇四種模式：①對現有污水和垃圾處理設施運營的事業單位，全面實行企業化改制。改制后的企業可以是國有企業，也可以是公私合營的股份制企業。這種方式可以減少企業人員分流和下崗，較大程度緩解政府對下崗人員的安置壓力，同時在市場化法規不健全的情況下，減少因操作不當造成國有資產的流失問題。②對已建成的污水和垃圾處理設施，可采用托管運營和TOT模式。托管運營是政府將建成的設施交給改制后的國有企業或民營企業實行商業化運營，對政府來講，可通過引入競爭機制有效降低運營成本，對企業而言，前期投入少，風險小。也可以采用TOT模式（即移交——運營——移交）。政府通過出讓特許經營權，最大限度地籌集資金，盤活政府存量資產，利用變現資金進一步加快污水收集管網和新的設施建設。③對新建的設施，可采用BOT或準BOT方式進行建設。采用BOT模式（即建設——運營——移交），地方政府不再需要一次性籌集設施建設資金，而是通過特許經營權鼓勵社會資金建設污水和垃圾處理設施，政府用征收的污水和垃圾處理費來保證投資者的利益。同時，有利于投資主體和投資結構的多元化，通過引入市場競爭機制，項目管理、技術水平都會有較明顯的提高。④供排水整體打包模式。該模式是將城市污水處理項目與自來水項目打捆成一體進行建設。這種模式對于投資者來講，由于自來水項目具備投資回報率高、風險小的特點，和污水處理項目相比具有更高的投資價值。而且，可以將自來水收費體系與污水收費體系合二為一，有效地防范投資風險。此種模式在目前法律法規不健全、污水處理收費短期無法到位時對地方政府和投資者更具吸引力。