淺議周恩來對我國行政發展的貢獻

［摘 要］ 周恩來是新中國首任政府總理，他的行政理念直接影響著我國政府以后的發展范式和行政方式。他對中國行政發展的貢獻是巨大的。本文從行政宗旨的確立、實事求是、群眾路線在行政中的落實、依法精簡廉潔政府觀的形成等三個方面簡要闡述了周恩來對我國行政發展的貢獻，并作了簡要評論。謹以此文紀念周恩來誕辰110周年。

［關鍵詞］ 周恩來 行政發展 行政宗旨 政府觀

行政發展是正向的行政變遷，是指政府采用科學的方法，不斷健全和完善行政體制，調整行政關系，推動本國政治、經濟、文化等事務不斷進步的過程。作為新中國的第一任政府總理，周恩來在探索、推動我國行政發展方面有著不可低估的作用。

一、周恩來首次把“全心全意為人民服務”確立為政府的行政宗旨

在中國古代社會，很早就有“民”這個概念，諸如周公的“敬天保民”、孔子的“禮義治國”、孟子的“民貴君輕”等。但是，在中國古代，占主流的行政指導思想是“朕即國家”，就是政府行政工作是為帝王個人或帝王家族服務，重民、為“民”服務只能僅僅作為一種提倡，不可能成為現實的主流。到了近代，民主、共和、平等、權利等觀念經過辛亥革命、五四運動而深入人心。國家要獨立、富強，人民要民主、權利，誰站在人民的立場上，代表人民的利益，誰的事業就能發展、成功，否則就將為人民所棄。孫中山看到了人民的作用，想為民做事，要實現“民主、民權、民生”的三民主義，但是，他沒有完成自己的革命事業；以蔣介石為首的南京國民政府對人民進行殘酷剝削、壓榨，走向反人民的道路，最終歸于失敗。總之，新中國成立前，無論是漫長的古代社會，還是半殖民地半封建社會，政府都不可能在行政事務中推行“為人民服務”宗旨。

人民群眾是歷史的主體、創造者；人民群眾不僅創造了物質財富、精神財富，而且是社會變革的決定力量。中國共產黨始終堅持馬克思主義的這些觀點，以最廣大人民群眾的根本利益為出發點和歸宿，始終站在人民的立場上，順應時代潮流，為人民謀利，并以“為人民服務”為黨的宗旨，得到了人民的支持，事業不斷發展。但新中國成立前，中國共產黨在國內是在野黨，很長時間內還處于非法地位，其宗旨不可能在全國范圍內以執政的方式推行。新中國成立后，作為政府總理，周恩來方向明確：社會主義事業是人民群眾自己的事業，人民的政府的行政宗旨是為人民服務。

周恩來把“為人民服務”作為新中國政府的行政宗旨，開了歷史的先河，是他對中國行政發展的一個重大貢獻。他確立這個行政宗旨，有著優越的現實條件。一是中國共產黨領導人民推翻了舊政權，實現了當家作主，共產黨的先進性和目標決定了它能為無產階級和最廣大人民群眾謀利益。中國共產黨成為執政黨是周恩來推行這一行政宗旨的強大保障；二是周恩來本人有著深厚的人民情結，其內心深處有為人民多做一些事情、促進人民生活富裕的向往；三是周恩來任內的絕大多數行政人員都經過血與火的戰爭洗禮，懂得人民是真正的歷史創造者，知道應該代表人民的利益，能夠和中央人民政府的目標保持一致，切實執行、落實“為人民服務”的行政宗旨。優越的主客觀條件保證了周恩來能夠確立“全心全意為人民服務”的行政宗旨且影響深遠。

周恩來“全心全意為人民服務”行政宗旨給以后的政府確立了方向。鄧小平多次指出，“什么叫領導？領導就是服務”［1］，社會主義領導的任務有千條萬條，有總任務也有具體任務，其實質都是為人民服務；領導干部雖分工有千種萬種，職位有高也有低，但都是人民的勤務員。為人民服務就是我們黨和社會主義領導的全部任務，也是唯一任務。中共十七大依然提出“要始終把實現好、維護好、發展好最廣泛人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點”［2］。這些既是對周恩來“為人民服務”行政宗旨的回歸，也是對周恩來行政宗旨的發展。

二、周恩來把實事求是、群眾路線切實應用到行政工作中

首先，周恩來在行政中堅持了實事求是原則。

新中國成立前的歷代政府的行政工作無法做到以實事求是為指導。中國歷史上曾經出現多次的變革，如戰國時期的商鞅變法、李悝變法；宋代的王安石變法；明朝的張居正變革；清朝末年的戊戌變法，等等。從某種意義上來說，一部中國史就是一部變革史。之所以歷史上變革不斷，其原因就在于現實情況發生了變化，統治者們不得不適當地進行變革，以緩和社會矛盾，鞏固或延長自己的統治，這些做法努力地適應當時形勢，可以說是實事求是。但是，統治者們做這些事情時多是被動的，他們或者想求強、或者是想求存，他們沒有也不可能把實事求是上升到理論高度，作為他們行政實踐的一貫的指導思想并加以貫徹。

實事求是作為理論原則由毛澤東總結出來，并被成功地運用于指導中國革命和建設的實踐。周恩來是我們中國共產黨內處于核心決策層時間最長的領導人，自中共成立不久到他去世，黨內的絕大多數重大決策都有他的參與。他清楚地看到，在毛澤東的領導下堅持實事求是的原則，事業就成功，就發展；沒有堅持實事求是的原則，事業就遭受挫折、失敗。正反兩方面的例子讓他強烈地感覺到實事求是不僅是思想方法，而且是重要的工作方法。

新中國成立后，作為政府總理，周恩來堅決地把“實事求是”作為政府行政的工作方法貫徹。他強調，每一位行政人員，尤其是干部，想問題、作決策、辦事情“要面對事實”，“要從客觀實際出發”，而“不能從主觀想象出發”。［3］他認為，為發展經濟、鞏固政治、健全制度，行政決策必須要注重調查研究，追求行政實效；行政協調既要看到眼前，也要照顧將來；既要求同，也要存異。把實事求是確立為政府行政工作的指導思想，是周恩來對中國行政思想發展的一大貢獻，給后人以很大的啟示和借鑒。

其次，群眾路線始終是周恩來的工作方法。

《曹劌論戰》中，當曹劌要求見大王“請與戰”時，旁邊有人勸他說：“肉食者謀之，又何間焉？”這至少說明兩個問題：一是過去的統治者們在作出和執行決策時往往是少數幾個決策者簡單地作出決定，沒有走群眾路線；二是公民對于決策的正誤，既不喜也不悲，形成政治冷漠。新中國成立后，人民當家作主，從群眾中來、到群眾中去的群眾路線從可能變為現實。

群眾路線的理論創新權應該歸功于周恩來。1929年周恩來在代表中央給紅四軍前委的信中首次提出了“群眾路線”的概念。群眾路線一經提出，就被以毛澤東為代表的老一輩無產階級革命家們接受并運用到具體的革命、建設中去。經過反復的總結、提煉，中共逐漸形成了“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的有具體內容的群眾路線。“一切為了群眾”說的就是黨和政府的工作宗旨，即“全心全意為人民服務”。黨之所以能夠取得革命的最終勝利，政府之所以取得巨大的建設成就，除了實事求是以外，群眾路線的工作方法作用極大。

建國后，周恩來把黨的群眾路線確立為政府的基本工作方法，并貫徹到實際的行政實踐中去。在行政決策前，他堅持“從群眾中來”，充分地發揚民主，并堅持實際的調查研究，傾聽民聲，了解民意，查看民情，最大限度地掌握直接的第一手的決策資料；在決策過程中，他堅持為民謀利的方向，體現、照顧群眾的利益，既著眼建設，又照顧群眾眼前生活。群眾路線不僅是周恩來對黨的建設的重大理論貢獻，而且也是對我國行政思想發展的一個重大貢獻。

周恩來確立的實事求是、群眾路線的行政工作方法對他之后的政府產生了積極的影響。鄧小平就曾指出：“我們開會，作報告，作決議，以及做任何工作，都為的是解決問題。我們說的做的究竟能不能解決問題，問題解決得是不是正確，關鍵在于我們是否能夠理論聯系實際，是否善于總結經驗，采取實事求是的態度，一切從實際出發。”［4］江澤民也認為能否具有群眾觀點，能否堅持群眾路線，代表最廣大人民群眾的根本利益，不僅決定著黨的性質，而且還決定著政權的性質，我們應當把群眾觀點、群眾路線當作最根本的政治。中共十七大更進一步提出要“堅持群眾路線，真誠傾聽群眾呼聲，真實反映群眾愿望，真情關心群眾疾苦”［5］。

三、周恩來首倡依法、精簡、廉潔的政府觀

巴黎公社早就把“廉潔政府”確立為一個重要行政原則。周恩來作為一位偉大的無產階級行政家，深諳中國過去政府的弊端，繼承并發展了無產階級“廉潔政府”的行政原則，認為新中國的政府不僅應該廉潔，而且還要依法、精簡，人們進入政府“不是做官，而是做事，是為人民服務”［6］。

中國過去是一個人治社會，缺少法制傳統。周恩來認為，新中國的政府不能再沿襲這種傳統，國家需要制定和通過反映人民意志的法律。沒有法律保障，行政工作無法可依，行政工作就沒有穩定性，為人民服務的宗旨就不能夠保證。周恩來曾親自主持制定了新中國第一部《中華人民共和國選舉法》，至于行政法規更是不計其數。盡管其中有許多不完善的地方，但新中國畢竟逐漸有了自己最初的法律體系，并初步做到有法可依。由于種種原因，周恩來依法行政的理想在其后期遭到嚴重挫折，但他的這個思想火花是可貴的，這是他的一個貢獻。他晚年時期因國家政治生活不正常所帶來的災難從反面反映出政府依法行政的必要，反映出周恩來這個思想的可貴。

周恩來認為，政府必須是精簡的。在他看來，政府的精簡包括兩個方面的內容：一是政府的機構必須精簡；二是政府的工作人員必須少而精。周恩來行政期間一直在為這個思想的落實而努力。他說：“在國家行政機關方面，應該繼續克服機構重疊和人浮于事的現象。現在，在各級國家行政機關中，一般地說，機構都還過于龐大，人員還是過多……我們必須采取有效措施，對各級機關和機關人員繼續進行調整，精簡行政機構。”［7］精簡的政府有很大的好處：一是便于決策者適應大規模的經濟建設的需要，減少議而不決的事情發生，迅速果斷地做出決策；二是便于行政監督。機構減少，責任的歸屬也會明確，這使行政工作人員無形中減少了官僚主義傾向。

廉潔是關系到一個政府生死存亡的大問題。新中國成立前是半殖民地半封建社會，過去的制度可以打破而重新建立，但官僚主義等不良思想短時間內不可能消除；另外，政府中的行政人員由過去的革命者一躍成為執政者，手中有了權力，存在著腐化變質的可能性。為此，周恩來認為，新中國的政府必須廉潔，堅決反對官僚主義。他針對政府中已經存在或者可能產生的官僚主義傾向，專門寫了《反對官僚主義》一文，系統總結了官僚主義的二十種表現，提醒當事者自律。周恩來的廉潔政府觀是對中國政府行政史的深刻反省，也是對后世政府的囑托。他的主張規范、指導了當時及以后的歷屆政府建設。

周恩來的政府觀產生了積極的影響。鄧小平指出：“制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”［8］因而必須抓好行政法制建設。在政府的精簡問題上，鄧小平指出：“精簡機構是一場革命。”［9］如果不進行這場革命，不論黨和政府的方針政策怎樣正確，工作怎樣有成績，我們只能眼睜睜地看著黨和政府的機構缺少朝氣、缺少效率，正確的方針、政策不能充分貫徹。而自十五大之后，我們黨不僅提出要依法治國，而且把“依法行政”也響亮地提出并堅持下來，這是對周恩來政府觀的繼承和發展。

我們評價一個人，不僅看他生前做過什么，而且還要看他為身后世界留下什么。那些被稱為偉人的，必定是他的影響無論是在空間范圍上還是在時間跨度上都超過了他同時代的人。周恩來就是這樣的偉人。周恩來給世人留下了豐富的、寶貴的精神財富，也對我國行政發展產生了很大的影響，值得我們繼續研究、弘揚。○

注 釋：

［1］《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第121頁。

［2］ ［5］胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》，第15、54頁，人民出版社，2007年10月。

［3］《周恩來選集》下卷，人民出版社1984年版，第313頁

［4］［8］［9］《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第113—114、333、396頁。

［6］ 金沖及：《周恩來傳》，中央文獻出版社1998年版，第962頁。

［7］《中國共產黨第八次全國代表大會文獻》，第149頁。

責任編輯 晏蔚青