試析權力異化

［摘 要］ 權力監督乏力必然誕生腐敗。權力本身的腐蝕性、監督機構的附屬性、監督機制的不科學性以及監督規范的落后性是導致權力監督乏力的主要原因；加強權力監督的對策：深化監督體制改革；加強預防監督；發展黨內民主，加強黨內監督；加強權力監督的法制建設。

［關鍵詞］ 權力監督 原因 危害 對策

我國憲法規定：一切權力屬于人民，人民是國家權力的所有者。行使權力者與權力所有者必須保持一致，即權力為人民大眾服務。但我國的權力規范落后于權力運用，權力制衡機制不適應發展的需要。權力監督在實際運行中時常出現“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難”或“漏監”、“空監”等現象。權力監督乏力而導致權力不斷地滲入市場，把權力私有化、關系化、特權化、商品化，為個人或小團體謀私利。防止權力被濫用最根本的是加強監督和制約。本文試將權力監督乏力的原因、危害及對策加以分析。

一、權力異化的原因

1、權力本身的腐蝕性。監督本身也是一種權力，而權力具有兩重性，一是權力的工具性，二是權力的腐蝕性。權力之所以具有腐蝕性，因為權力不是一般的工具，而是一種具有支配性和強制性的特殊工具；當權力監督了現無力的情況下，出現執權者用權力做為等價物去交換他所需要的東西時，即權力出租，這就意識著權力異化有了它的一般表現形式。在市場經濟等價交換法則支配下，一切有使用價值的東西(包括名譽、良心、肉體以及權力)都具有轉化為商品的內在沖動.這就決定了權力具有腐蝕人心、誘發私欲的功能。這種沖動若無有效制約，就難免成為腐敗的溫床。人民群眾作為權力的所有者，由于受到經濟、政治、思想文化發展水平的限制，不可能直接地、普遍地對權力運行進行監督管理，主要是通過各級監督機關及其代表來行使監督權力，這就使監督權力的所有者和行使者出現相分離的現象。監督權力的行使應當體現所有者的意志，但在現實中，監督權力及其行使者具有相對獨立性，加之權力以服從為前提，具有腐蝕性，一些掌權者抵不住誘惑，把權力當作具有一定含金量的交換單位，“尋求社會財富再分配的一種特殊資源”，為個人或小集團謀取私利。這樣，當運行機制導向個人利益，監督權力必然發生蛻變。

2、權力監督機構的附屬性。我國的權力監督機構一般受同級黨委或政府和上級監督機關的雙重領導，而同級黨委或政府的領導往往起主要作用。經費和物資裝備及干部的職務任免、福利待遇、離退休安置等切身利益問題，由當地黨委、政府管理，而地方黨委政府又是它的監督對象，因此便出現了監督客體領導監督主體，監督主體依附于監督客體的狀況，這種附屬性使監督機關難以監督同級黨政機關，關于黨內監督的規定不少，但往往是“貼在墻上，說在嘴上，做做樣子，搞搞形式”。以至于容易產生“上對下監督，情況不了解，無法監督;下對上監督，情況了解，不敢監督”的現象，使監督難以有效實施。很多涉及主要領導干部的案件難查難處，往往與這種附屬性密切相關。原山東泰安市委書記胡建學說：“官當到我這一級，就沒人管了”；原廣西玉林市委書記李乘龍說：“我的權力太大，監督機構對我形同虛設”；原江西省副省長胡長清在反省自己的犯罪原因時，就承認監督和紀律約束對他未起作用，他自己就像“牛欄里關貓，進出自由”“我當上副省長以后，天馬行空來去自由”；慕綏新在懺悔時也說過:“外面的力量(指行賄者)太強大了，而我本人受到的監督則太微弱了。”這些腐敗分子的獨白說明，監督乏力是腐敗發生的重要根源。國土資源部披露：2004年全國共查處土地違法案件16.8萬件，相當于往年同期的兩倍，687人受到黨紀政紀處分，94人被追究刑事責任。由此可知，受處分的比例不到千分之，刑事責任追究比例僅萬分之五點六。百分九十九以上的人逃脫了黨紀政紀處分，這說明相關的權力監督是多么疲軟。

3、權力監督機制的不科學性。在運行方式上，目前我國權力監督機制內，自上而下的監督代替了平行制約的監督和自下而上的監督，造成不少監督環節的空檔和誤區，在健全的民主社會里，其監督指向都應當是自上而下、平行制約和自下而上的有機統一，不能偏廢，否則會使監督在失衡狀態下運行，加大權力的負效應；在運行狀態上，我國權力監督方面的法律不夠健全，原則性的規定多，實施細則少，對案件的處理上缺乏必要的協調，要么多方插手，要么相互推諉，致使對案件的處理軟弱乏力，起不到樹正驅邪的作用；在運行效果上，我國目前只重視監督違法違紀，疏忽監督失策，追懲性的事后監督難以避免決策的重大失誤，僅僅重視事后監督只能算是有功能缺陷的監督機制。

4、權力監督規范的落后性。目前我國對權力運行實施監督所必需的由法律和條例等構成的監督規范還很不完備，這主要表現在兩個方面：一是缺乏明確的權力運行程序和國家工作人員正確行使權力行為的制度和法規，對一些組織和個人的越軌行為難以準確判斷和及時糾正，二是已有的法律、法規還缺乏具體的實施細則，難以操作，監督者在實施監督的過程中容易產生盲目性和主觀隨意性。總體上看，我國的監督體制比較系統全面，但有些方面還有待完善，如：人大擔負著監督行政的職能，卻沒有專門的監督常設機構，政協通過批評和建議發揮民主監督作用，這是獨具中國特色的權力外部監督形式，但政協監督缺乏權力和法律效應，也同樣缺乏監督的常設機構，也難以真正發揮民主監督作用；輿論監督具有公開、迅速、覆蓋面廣等優勢，一旦與監督機構相配合，威力巨大，由于輿論監督沒有明確的法律規范，因此也有很多不盡如意的地方。

二、權力異化的危害

不受制約和監督的權力必定會導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。恩格斯曾明確地指出:“社會為了維護共同的利益，最初通過簡單的分工建立一些特殊的機關。但是，隨著時間的推移，這些機關——為首的是國家政權——為了追求自已的特殊利益，從社會的公仆變成了社會的主人。這樣的例子不但在世襲君主國內可以看到，而日在民主共和國內也同樣可以看到。”［1］P411權力監督乏力的直接危害就是腐敗，而腐敗是社會政治發展中的一種惰性力，一個腫瘤，一種癌變，它嚴重危害我國的現代化建設。直接危害現代化迫切需要的政治秩序、政治民主和政治效率。官員的腐化行為損害了政府形象，降低了政府的威信和權威，激起了民眾的不滿情緒，直接危及政治穩定。

失去監督的權力最容易資本化，成為一種純粹的“超經濟資本”，它作為公有制特別是國有資產的“異化物”，具有巨大的投機性。“投機”是這種資本自身的一個內在機能。它的必然結果是滋生腐敗，助長“經濟泡沫”，嚴重妨礙甚至損害國民經濟的健康成長。這種“超經濟資本”具有極強的“示范”作用。它一經形成就會以極快的速度發展，并在國民經濟生活中產生強烈的“示范效應”，其他各種類型的社會資本，都會迅速模仿，以各自認為機會成本較小的方式，攫取“超經濟暴利”。由此，腐敗滋生蔓延，“空手道”將支配人們的市場進入行為。腐敗分子通過各種手段以權謀私，損公肥私，使公共財富大量流失到私人手里，其結果是，踏踏實實進行物質資料的生產和再生產受到嚴重破壞。

失去監督的權力具有強烈的支配政府傾向的功能。正如英國政治學家拉斯基所說，由于個人專制，“官僚會變成世襲階級，把一切政治措施，作為自己圖謀利益的勾當。”P12國家的公正性產生于它的超脫性：國家是凌駕于各種社會組織之上的一個超經濟強制機構，它不尋求自身獨立的利益。然而，當執行國家意志的各級官員受到各種形式的資本的包圍，特別是受到“權力資本”包圍的時候，一場“包圍”與“反包圍”、“賄賂”與“反賄賂”、權力的“分割”與“反分割”以及資本的“分割”與“反分割”的斗爭，就在一片“經濟騰飛”的“喧囂”聲中開始了。在對權力失去制衡的情況下，斗爭將變得非常殘酷。公平與公正將成為社會經濟運行過程的陪襯。王亞南先生說:“歷史家昌言中國一部二十四史是相砍史，但從另一個視野去看，則又實是一部貪污史。”這是因為“一個為官僚把持操縱的社會，本來沒有什么法度可言，要說有，不外是有關人民對于他們的義務的規定，或有關他們自己相互之間的權利的規定罷了。”［］P117-118

從這些年發生的一系列大案來看，政府官員的腐敗行為，不僅嚴重地干擾了黨的路線、方針、政策的貫徹和落實，破壞黨群、干群關系，影響黨的光輝形象。而且其“示范效應”也激起了其他大大小小腐敗分子的胃口，助長了他們的氣焰，使腐敗之風愈刮愈烈。從2005年兩會高檢公布的資料來看，2004年，各級檢察機關立案偵查涉嫌職務犯罪的國家工作人員43757人，比上年增加0.6％，其中涉嫌貪污賄賂犯罪35031人，瀆職侵權犯罪8726人；共提起公訴30788人；立案偵查貪污賄賂、挪用公款百萬元以上案件1275件，比上年增加4.9％。立案偵查涉嫌犯罪的縣處級以上國家工作人員2960人，其中廳局級198人、省部級11人；已提起公訴1980人。從2005年兩會高院公布的資料來看，地方各級人民法院全年共判處罪犯18220人；審結貪污受賄、挪用公款和瀆職等案件24184件（含舊存），上升5.2％，判處縣處級以上國家工作人員罪犯772人，其中省部級6人，地廳級98人。［］深圳市前副市長王炬涉嫌貪賄2個億，因此而被“雙規”的部經理級深圳官員多達30余人，涉案金額高達14億元人民幣。建國以來最大的貪污走私案——廈門“遠華走私案”涉案資金800億人民幣，因此被拘捕及“雙規”的涉案官員近千名，公安部副部長一名，正、副廳級官員30名。涉案人員之眾，范圍之廣、金額之大，令人觸目驚心。

三、防止權力異化的對策

1、深化監督體制改革，完善權力運行系統。監督體制應強化垂直領導。行政權運行的特殊性，要求行政監督主體的地位相對獨立，權威相對較高。監督者和被監督者不能兩位一體，也不能讓監督者依附于或受制于被監督者，以防二者的主、客體位置在一定條件下錯位。反腐敗“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查。”世界上一些反腐敗比較成功的國家的廉政機構都有這樣兩個特點：一是直屬總統（總理）負責，具有相對的獨立性和一定的自主權；二是擁有足夠而且廣泛的權力。如香港的廉政公署，獨立性強，職、權、責三者比較協調統一，采取懲治、防范和教育三管齊下；新加破政府成立反貪污受賄局，由總理直接領導，法律賦予反貪局很大的權力，可以逮捕涉嫌貪污犯罪的任何人，搜查其住所，查閱其銀行帳戶，扣押其資產等。我們可以借鑒國外先進經驗創造有中國特色的做法。建立一個統一高效、獨立性強的監督系統。賦予更大的權限，增強監督手段，努力提高和維護反腐保廉機構的權威性。

2、加強預防監督。目前關鍵是對執行主體的權力給予規范。我們可以借鑒西方國家的一些做法。如他們健全的公務員制度，在刑法、民法中嚴厲規定了打擊行賄受賄、貪污盜竊的措施，并且將公務員兼職、受禮、財產變動、配偶和親屬接收利益贈予、從事與公職不相宜的活動，侵占公有財產和他人財產，乃至離開政府后的活動限制等事宜，均用準則、條例、法規等確立下來，頒行下去。既有預防性的措施，又有強制性的規范，還有便于操作的懲戒性條款。對黨政領導及其工作人員的權力范圍作出明確細致的規范。如對涉及受禮、兼職、贏利事務、領導干部子女和親屬經商等作出明確詳盡的規定，并在試行中不斷完善，一旦成熟，就要上升為法律法規。

3、要加強黨內監督，發展黨內民主。十六大報告指出:“黨內民主是黨的生命”，首先，要認真貫徹黨的民主集中制，切實保障普通黨員的民主權利和監督權利。黨的各級組織及其領導干部在制定政策、形成重大決策的過程中，除了一些確需保密的重大事項外，均應在黨內公開，讓廣大黨員行使知情權、監督權。其次，要加強黨委領導班了內部的相互監督。鄧小平同志曾指出，領導干部的真實情況，“上級不是能天天看到的，下級也不是能天天看到的，同級的領導成員之間彼此是最熟的”。因此，他鄭重地強調，“對領導人最重要的監督是來自黨委會本身”。［］P292再次，要改革和完善黨內選舉制度。要建立健全一套完備具體的黨內選舉條例，健全和完善候選人提名方式，拓寬選舉人了解候選人的渠道，適當擴大差額選舉的比例，逐步擴大黨內直接選舉的范圍。要把黨內監督與黨外監督結合起來，不斷擴大人民群眾的監督范圍。領導干部的優劣高下、功過是非，群眾看得最清楚，也最有發言權。鄧小平也警告說:“一個革命政黨，就怕聽不到人民的聲音，最可怕的是鴉雀無聲。”［］P379為了落實群眾監督，一要實行政務公開，增加國家政治生活的透明度;二要不斷疏通人民群眾向黨和政府提出批評意見的渠道;三要充分發揮新聞輿論的監督作用。雖然新聞監督本身不具有制裁力，但具有號召動員群眾的實際能力，正如羅素所說：“直到政府不得不尊重輿論時，民主才算是成功的”。［］P154強化新聞輿論監督，既是人民群眾享有言論自由的表現形式，又是人民群眾對黨和國家及其公職人員實施權力監督的重要途徑。四要政治參與，通過落實公民民主權力以加強對各級政府官員和執法人員的監督，這里，關鍵是強化人民代表大會的權力，使人大真正成為國家的最高權力機關和立法機關。

4、加強權力監督的法制建設。監督制約和法制實際上是一個問題的兩個方面，監督制約是措施，法制是保障。胡錦濤強調，要努力形成行為規范、運轉協調、公開透明、廉潔高效的行政管理體制，改革和完善監督機制，切實做到用制度管權、用制度管事、用制度管人，保證把人民賦予的權力切實用來為人民服務。根據這個要求，應當把黨中央關于黨風廉政建設和反腐敗工作的方針政策、領導體制、工作格局、成功經驗用法律制度的形式確定下來，用國家強制力保證其得到貫徹落實，使之成為不以人的意志為轉移的客觀過程。只有這樣，權力監督制約機制才能做到經常化和制度化，不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。因為，法律監督具有它監督所不具備的最高的強制力，具有最高權威性。正如鄧小平在談到廉政建設時所說：“還是要靠法制，搞法制靠得住些”。［］制定相應的法律法規，使權力監督法制化，做到有法可依，依法進行。從監督主體來說，監督機構的權限、職責、對象、范圍、工作程序、途徑、時效等都要有明確規范，使監督制度化、具體化、標準化，嚴格按程序辦事。從監督客體來說也要有相應的權力規范。許多監督機構不能對各級黨政機關及其領導者實行有效監督，原因之一就是權力規范不健全。如對當前發展市場經濟中大量出現的新問題、新情況，沒有及時制定相應的規范，或是規定過于原則籠統，沒有操作性強的實體性和程序性細則。

５、加強各種監督制約形式間的聯系、協調與反饋，發揮監督制約的整體功能。權力監督制約機制作為一項系統工程在結構上應是協調的，在功能上應是配合的、互補的。通過完善協調機制，調節、理順各監督制約形式之間關系，使各部分形成最佳配合;通過反饋機制，及時反饋權力運行狀況，并依據反饋提供的信息，及時自我調整監督制約的偏差，整合各部分關系。當權力離開社會利益，各種嚴密的監督制約機制便發出警報，使權力監督有效地發揮保障功能、矯正功能和懲誡功能。一個有活力并充滿生機的監督制約系統，必然是一個動態的調整過程，是一個不斷變革的開放系統，只有這樣，才能使權力監督制約機制走上良性運行之路。○

注 釋：

［1］《馬克思恩格斯全集》（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1972.

［2］(法)孟德斯鳩:《論法的精神》［Ｍ］.（上冊）.北京:商務印書館，1978.

［3］王亞南:《中國官僚政治研究》［Ｍ］.北京：中國社會科學出版社，1981.

［4］2005年第十屆全國人民代表大會第三次會議上最高人民檢查院工作報告.

［5］2005年第十屆全國人民代表大會第三次會議上最高人民法院工作報告.

［6］潘瑞吉:加強對權力的有效監督［J］.求是雜志2005(9).

［7］《鄧小平文選》（第2卷）［Ｍ］.北京：人民出版社，1994.

［8］《鄧小平文選》（第3卷）［Ｍ］.北京：人民出版社，1994.

［9］羅素.《權力論》［Ｍ］.重慶：東方出版社，1988.

［10］《鄧小平文選》（第1卷）［Ｍ］.北京：人民出版社，1994.

責任編輯 梅 宏