新農(nóng)村建設資金投入保障機制研究

2008-01-01 00:00:00王志武獻華

財經(jīng)問題研究 2008年3期

摘要：解決“三農(nóng)”問題、推進新農(nóng)村建設必須有資金作保障，然而現(xiàn)階段，資金短缺已嚴重制約了“三農(nóng)”的健康發(fā)展。本文結(jié)合遼寧農(nóng)村的實際，多角度分析了資金投入“三農(nóng)”所面臨的困境和嚴峻現(xiàn)實，并剖析了其深層原因，在此基礎(chǔ)上提出應從發(fā)揮財政資金的主導作用、明確投入重點、創(chuàng)新投入方式，推進農(nóng)村金融體制改革，完善支農(nóng)配套政策等方面建立健全我國農(nóng)業(yè)投入保障機制，從而順利推進新農(nóng)村建設。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設；農(nóng)業(yè)投入；保障機制

中圖分類號：F304．4文獻標識碼：A文章編號：1000-176X（2008）03-0109-08

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農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，對于任何一個國家來說，農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展都是社會穩(wěn)定、經(jīng)濟繁榮的前提和保證。特別是對于中國，一個發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國來說，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民——“三農(nóng)”的健康發(fā)展更是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。然而長期以來，由于城鄉(xiāng)二元政策的推行以及農(nóng)業(yè)本身的特性，我國農(nóng)業(yè)自身的資金積累和外部的資金投入都十分匱乏，“三農(nóng)”發(fā)展長期處于嚴重的資金短缺狀態(tài)，出現(xiàn)了包括農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后、農(nóng)村基礎(chǔ)設施落后、農(nóng)民增收乏力、城鄉(xiāng)差距越拉越大等在內(nèi)的很多經(jīng)濟和社會問題，這不僅阻礙了農(nóng)業(yè)自身的健康發(fā)展，而且通過產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的傳導與放大危害到整個經(jīng)濟社會的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。

為了解決這些問題，政府采取了多項改革措施，并將建設“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村作為新時期我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務，并加大了對“三農(nóng)”領(lǐng)域的資金投入和政策支持力度。我國農(nóng)業(yè)已經(jīng)形成了由政府、金融、農(nóng)戶、農(nóng)村集體和企業(yè)以及外資共同構(gòu)成的多元資金投入新格局，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力以及農(nóng)民的生活和收入水平也有了不同程度的改善和提高。然而，我們也必須承認現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的資金投入還存在著總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、效率低下等諸多問題，尚不能滿足新農(nóng)村建設的資金需求，健全的資金投入保障機制還未形成。

本文依托于從遼寧農(nóng)村所獲得的第一手調(diào)查資料，多角度分析了現(xiàn)階段資金投入“三農(nóng)”所面臨的困境和嚴峻現(xiàn)實及其深層原因，并在此基礎(chǔ)上提出建立健全農(nóng)業(yè)資金投入保障機制的建議，筆者期望本文對于解決目前困擾我國經(jīng)濟發(fā)展的“三農(nóng)”問題，順利推進新農(nóng)村建設，促進農(nóng)業(yè)自身的健康發(fā)展以及工業(yè)和農(nóng)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展會有所助益。

一、遼寧“三農(nóng)”狀況的基本評估

遼寧地處環(huán)黃渤海的中心區(qū)域和東北亞經(jīng)濟圈的中心地帶，是東北三省中惟一的既沿海又沿邊的省份，也是中國東北經(jīng)濟區(qū)與環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)的重要結(jié)合部，擁有大連港、營口港、錦州港等重要港口，是東北經(jīng)濟區(qū)的門戶。與東北的其他省份相比，遼寧省區(qū)位優(yōu)勢突出，城市化水平較高，基礎(chǔ)設施相對完善，科教優(yōu)勢明顯。然而，作為中國的老工業(yè)基地，遼寧的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也表現(xiàn)為工業(yè)比重大、農(nóng)業(yè)資源少、農(nóng)業(yè)發(fā)展相對落后的“大工業(yè)，小農(nóng)業(yè)”的二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)差距較大，發(fā)展極不協(xié)調(diào)，“三農(nóng)”領(lǐng)域投資不足的問題也十分突出，具體表現(xiàn)在兩個方面：一是農(nóng)業(yè)投資增長較慢，比重偏低；二是農(nóng)村投資與城鎮(zhèn)投資差距較大。以2000—2005年間的數(shù)據(jù)為例，遼寧農(nóng)村固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重逐年下降，從2000年的15．82%下降到2005年的13．25%，與此同時，農(nóng)村固定資產(chǎn)投資的年增速也均低于同期的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的增速。

投資不足極大地阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，進一步拉大了遼寧的城鄉(xiāng)差距。目前全省縣域生產(chǎn)總值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重低于全國平均水平20個百分點；在最受關(guān)注的居民收入方面，1978年遼寧省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為農(nóng)村居民純收入的2倍，到了1995年為2．1倍，2000年擴大到2．3倍，2005年進一步擴大到2．47倍^[1]；此外，在農(nóng)村居民得到的如教育、醫(yī)療、文化等公共服務，以及水電、通訊等公用基礎(chǔ)設施服務等方面，無論是數(shù)量還是質(zhì)量都與城市居民存在巨大差別。城鄉(xiāng)差距的擴大又進一步加劇了資金、人才等發(fā)展要素的外流，“三農(nóng)”發(fā)展進入了惡性循環(huán)。

二、農(nóng)業(yè)資金投入的現(xiàn)狀分析

近年來，隨著政府對“三農(nóng)”發(fā)展重視程度的不斷增強以及各項支農(nóng)惠農(nóng)政策的陸續(xù)出臺，農(nóng)業(yè)資金短缺的問題已經(jīng)得到了一定程度的緩解，農(nóng)村固定資產(chǎn)投資總額從1980年的133億元增加到2005年13 678．5億元，25年間共增長了103倍^[2]。但是，與發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)投入水平和我國新農(nóng)村建設的資金需求水平相比，各個層次的投入水平都還比較低，還存在很多急需解決的問題。

（一）財政對農(nóng)業(yè)的投入狀況

農(nóng)業(yè)是需要政府支持和保護的產(chǎn)業(yè)，特別是，目前我國正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)軌時期，“三農(nóng)”領(lǐng)域有著巨額的資金需求，諸如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施建設、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)生物技術(shù)研究推廣、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境改造等等，都需要政府加大投入力度。然而，長期以來財政對“三農(nóng)”的投入并沒有得到根本的保證，與其對城市的投入還有相當大的差距。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，各級政府對農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設的投入不足對城市投入的1/10；對農(nóng)村衛(wèi)生、醫(yī)療、文化等公共事業(yè)的投入也與城市相差甚遠；特別是對農(nóng)村教育事業(yè)的投入遠不及城市。以遼寧省為例，雖然政府農(nóng)業(yè)投入的絕對規(guī)模逐年增加，但相對規(guī)模，即財政農(nóng)業(yè)支出占財政總支出的比重等卻呈下降態(tài)勢。

如圖1所示，1980年以來，除個別年份略有波動性上升外，財政農(nóng)業(yè)支出占財政總支出的比重總體上有較大幅度的下降，從1980年的14%左右下降到2005年的7．7%。且財政農(nóng)業(yè)支出占財政總支出的比重均低于同期全省農(nóng)業(yè)GDP占總GDP的比重，這表明，與農(nóng)業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻相比，財政對農(nóng)業(yè)的投入水平較低。此外，財政農(nóng)業(yè)投入的資金到位率也不理想。盡管各省農(nóng)業(yè)投資條例明確規(guī)定了地方財政支農(nóng)支出應占財政支出的比例，但是財政農(nóng)業(yè)投入資金被挪用的現(xiàn)象非常普遍，一些財政困難的縣級財政甚至將財政支農(nóng)資金用于彌補辦公經(jīng)費不足，財政支農(nóng)資金在經(jīng)過若干管理層之后變得越來越少，加之“非農(nóng)化”傾向日益嚴重，致使真正投到農(nóng)業(yè)的財政資金嚴重不足^[3]。

財政農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)也存在問題。首先，我國財政支農(nóng)資金有70%—80%左右用于支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和事業(yè)費的支出，而直接用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施以及農(nóng)業(yè)科研等方面的投入不足30%。有學者曾以1980—2001年為研究區(qū)間，對我國財政農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)中各項支出對農(nóng)業(yè)增長的產(chǎn)出彈性進行了測算，測算結(jié)果表明，農(nóng)業(yè)基本建設投入、農(nóng)業(yè)科技三項費、農(nóng)業(yè)救濟費、支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和事業(yè)費支出的產(chǎn)出彈性，由大到小分別為0．43、0．09、0．0046和-0．11^[4]，可見，農(nóng)業(yè)基本建設的投入對于農(nóng)業(yè)GDP的增加效果最為明顯，其次是農(nóng)業(yè)科技投入，而支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和事業(yè)費支出似乎并不能帶來農(nóng)業(yè)GDP的增加，這可能與“兩項費用”中的事業(yè)費比重過大有關(guān)；其次，在財政農(nóng)業(yè)投入中，地方政府承擔了絕大部分，約為80%左右，而中央政府僅承擔了約20%^[5]。英國學者巴斯特布爾（C．F．Bastable）曾經(jīng)提出財政支出的“利益原則”，認為凡屬事關(guān)國家范圍內(nèi)的整體利益的支出，應劃歸中央，而與地方利益有直接關(guān)系的支出則應劃歸地方政府^[6]。我們知道，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雖具區(qū)域性，但多數(shù)與行政區(qū)劃不重合，地方政府對農(nóng)業(yè)投資存在不同程度外部效應，而農(nóng)業(yè)本身對地方經(jīng)濟的推動作用十分有限，地方政府受現(xiàn)實利益的驅(qū)動，對農(nóng)業(yè)這種基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)的投資缺乏經(jīng)濟動力和意愿^[7]。因此，與上級政府相比，下一級政府進行農(nóng)業(yè)項目投資缺乏動力。基于這一點，筆者認為，現(xiàn)行的財政農(nóng)業(yè)投入主體結(jié)構(gòu)不能有效保證財政農(nóng)業(yè)投入的穩(wěn)定增長，可能會造成財政農(nóng)業(yè)投入總量和增長后勁的不足。

（二）金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)的投入狀況

我國的正規(guī)金融體系主要包括：政策性金融的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行；商業(yè)性金融的農(nóng)業(yè)銀行、工商銀行、中國銀行、建設銀行；合作性金融的農(nóng)村信用社；以及郵政儲蓄機構(gòu)，共計四類。其中農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社和農(nóng)村郵政儲蓄機構(gòu)是涉農(nóng)的金融機構(gòu)，然而除了農(nóng)信社外，其他金融機構(gòu)的農(nóng)村業(yè)務都在不斷萎縮。總體上，金融支農(nóng)呈現(xiàn)出信貸資金投放減少、農(nóng)業(yè)資金“非農(nóng)化”加劇的趨勢。

從1990年至今，遼寧省金融機構(gòu)的年人民幣存款和貸款的絕對規(guī)模逐年上升，而其中農(nóng)業(yè)貸款的絕對規(guī)模卻在1994—1996年出現(xiàn)了下降。農(nóng)業(yè)貸款的相對規(guī)模，即農(nóng)業(yè)貸款占全部貸款的比例，截止到2004年底，呈現(xiàn)波動性下降的態(tài)勢，從1990年的5．25%下降到2004年的3．63%。而到2005年，由于受到國家對“三農(nóng)”支持政策的影響，農(nóng)業(yè)貸款有大幅增加，絕對規(guī)模增加了將近一倍，其占全部貸款的比例，也由2004年的3．63%上升到2005年的6．45%^[8]。

但無論是1990—2004年間的逐年降低，還是2005年的大幅上升，遼寧農(nóng)業(yè)貸款的相對規(guī)模，即農(nóng)業(yè)貸款占全部貸款的比重，與農(nóng)業(yè)對GDP的貢獻相比，還是顯得過低了。用農(nóng)業(yè)貸款相對規(guī)模最高的2005年的數(shù)據(jù)進行比較，農(nóng)業(yè)貸款占全部貸款的比例為6．45%，而當年遼寧農(nóng)業(yè)GDP占總GDP的比例為11%^[8]。顯然，金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)的支持力度不足。

第一，政策性金融支農(nóng)功能萎縮。隨著糧食購銷市場化改革的推進和糧食購銷主體的多元化，農(nóng)發(fā)行政策性收購貸款業(yè)務大幅下降，政策性支農(nóng)作用弱化。與此同時，急需政府大力扶持的農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)技術(shù)進步及農(nóng)村基礎(chǔ)設施等“公共物品”卻因得不到足夠的政策性金融支持而成了阻礙“三農(nóng)”發(fā)展的絆腳石。

第二，商業(yè)性金融支農(nóng)力度減弱。出于對成本、收益和防范風險等多方面的考慮，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的四大國有商業(yè)銀行紛紛撤離收益低、風險高的“三農(nóng)”領(lǐng)域，將戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向大城市和高端客戶。2005年，遼寧省涉農(nóng)貸款1 006億元中，糧食收購貸款（494億元）和農(nóng)業(yè)貸款（512億元）各占1/2，其中，農(nóng)業(yè)銀行投放農(nóng)業(yè)貸款81億元，占農(nóng)行全部貸款余額的30%左右，而在1980年以前農(nóng)行卻有98%以上的貸款投向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。其他國有商業(yè)銀行的農(nóng)業(yè)貸款更是微乎其微，而新建的股份制商業(yè)銀行也不愿在縣域設立機構(gòu)，農(nóng)村金融機構(gòu)嚴重萎縮，保留的機構(gòu)主要是吸收存款和清收不良貸款，成為幫助農(nóng)村資金外流的“抽水機”。

第三，合作性金融支農(nóng)實力不強。農(nóng)村信用合作社，作為惟一直接面對“三農(nóng)”的機構(gòu)，在農(nóng)業(yè)信貸資金投入方面占有較大的市場份額，據(jù)統(tǒng)計，遼寧全省2005年農(nóng)信社農(nóng)業(yè)貸款的數(shù)量為429億元，占全省農(nóng)業(yè)貸款總額512億元的84%，而全國農(nóng)業(yè)新增貸款中也有85%以上來自于農(nóng)村信用社。然而，農(nóng)村信用社不良資產(chǎn)比率高、經(jīng)營機制和績效差，與其他金融機構(gòu)相比，其吸收存款的能力較弱。盡管近年來隨著體制改革的推進，農(nóng)信社經(jīng)營效益略有好轉(zhuǎn)，但其實力還不足以真正承擔起完全滿足農(nóng)村資金市場需求的重任。據(jù)統(tǒng)計，遼寧的農(nóng)村信用社以其占全部金融機構(gòu)8%左右的儲蓄余額支撐著84%的農(nóng)業(yè)貸款。全國的平均水平是：農(nóng)村信用社以其占全部金融機構(gòu)12%左右的儲蓄余額支撐著60%—70%的農(nóng)業(yè)貸款和70%—75%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款^[9]。也就是說，農(nóng)村信用社幾乎成為農(nóng)村地區(qū)惟一提供信貸資金支持的金融機構(gòu)，承擔了與其實力極不相稱的支農(nóng)重任。

第四，農(nóng)村郵政儲蓄資金“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。據(jù)測算，郵政儲蓄機構(gòu)，作為我國的第五大吸儲大戶，在農(nóng)村地區(qū)吸收的存款大約占其全部存款余額的40%，但由于其在農(nóng)村地區(qū)只存不貸，大量農(nóng)村資金通過郵政儲蓄轉(zhuǎn)存外流。盡管從2007年3月1日起，遼寧省郵政公司啟動了郵政儲蓄定期存單小額質(zhì)押貸款業(yè)務，結(jié)束了郵政儲蓄20多年“只存不貸”經(jīng)營模式，然而現(xiàn)階段該業(yè)務還處于試點階段，郵政儲蓄農(nóng)業(yè)信貸資金的投放規(guī)模，與其“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的資金規(guī)模相比，仍是杯水車薪。 

農(nóng)村金融體制的弊端使得農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金大量流失，據(jù)估計，農(nóng)村每年流出資金在6 000億元左右^[10]。而占總?cè)丝?0%的農(nóng)民從我國國家金融機構(gòu)獲得的貸款份額還不足全國信貸總額的7%，據(jù)專家推算，包括農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款在內(nèi)的全部農(nóng)村貸款額，僅占國家金融機構(gòu)貸款總額的10%左右，而農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造的產(chǎn)值占整個GDP 的比例卻超過48%。

（三）農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)的投入狀況

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實行以后，隨著由財政、金融、農(nóng)村集體和農(nóng)戶等共同組成的多元資金投入格局的形成，農(nóng)戶的資金投入主體地位愈發(fā)突出，其資金投入量占農(nóng)業(yè)資金投入總量的比重已經(jīng)達到40%—60%^[11]。遼寧省的農(nóng)戶投資在農(nóng)村全部固定資產(chǎn)投資中的比重在80年代也出現(xiàn)了大幅增加，最高曾達到66．34%，然而到了90年代初，隨著土地制度改革能量的釋放完畢，農(nóng)民收入增長速度變得非常緩慢，農(nóng)戶固定資產(chǎn)投資的增長速度也大大降低，從1991年的66．4%下降到了2005年的11．83%，并且中間個別年份還出現(xiàn)了負增長，在農(nóng)村全部固定資產(chǎn)投資中的比重也由1992年的47．08%下降到2005年的23．68%。近年來，除了投資增速和所占比例大大降低以外，遼寧農(nóng)戶投資還呈現(xiàn)出以下突出特點：

第一，農(nóng)戶投資以第一產(chǎn)業(yè)為主，1980年至今，全省農(nóng)戶人均家庭經(jīng)營費用中用于第一產(chǎn)業(yè)的支出都占到90%以上，但其中純農(nóng)業(yè)支出所占的比例不太穩(wěn)定，最高是1990年的61%，最低的是1980年的15．6%，而2005年為45．4%^[12]。

第二，農(nóng)戶投資的短期性和非農(nóng)化特征明顯。在遼寧省農(nóng)戶家庭生產(chǎn)投入現(xiàn)金中，家庭經(jīng)營費用現(xiàn)金支出占有絕大比例，為90%左右，而生產(chǎn)性固定資產(chǎn)支出僅僅占10%左右，1995年甚至還不到5%。從20世紀80年代末起，全省農(nóng)戶家庭生產(chǎn)性固定資產(chǎn)支出占農(nóng)戶家庭生產(chǎn)費用現(xiàn)金支出的比例就降至10%以下，并一直呈下降趨勢，直到2001年才有所回升，這說明全省農(nóng)戶生產(chǎn)性投資以短期投資為主，即主要用于當年諸如種子、化肥、農(nóng)藥和農(nóng)膜等物質(zhì)消耗的生產(chǎn)費用支出，僅僅是一種維持簡單再生產(chǎn)的補償性投資。根據(jù)對遼寧省500個農(nóng)戶的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民在資金的運用意向上主要是選擇結(jié)婚、生子、上學等一些消費性項目，而愿意作生產(chǎn)性用途的人和資金比例都較少，農(nóng)戶投資的非農(nóng)化傾向十分明顯本次調(diào)查在2006年底，本課題組分別選擇遼寧省不同地區(qū)的500個農(nóng)戶，發(fā)放問卷500份，有效問卷462份，涉及農(nóng)戶462個，總?cè)丝? 988個，戶均人口4．3人，勞動力共1 294人，戶均勞動力2．8人。。1985—2000年，全省農(nóng)村個人生產(chǎn)性支出與非生產(chǎn)性支出之比的平均數(shù)為1∶8．52。農(nóng)戶的生產(chǎn)投入在很大程度上也只是作為滿足自己基本生活需要的手段，缺乏對農(nóng)業(yè)長期發(fā)展投資的足夠熱情。

第三，農(nóng)戶具有住宅投資偏好。1997年以前，全省農(nóng)戶住宅投資占其固定資產(chǎn)投資總額全部在50%以上，在20世紀80年代初，這個比值甚至高達90%以上，這主要是由于“七五”時期和“八五”時期，我國農(nóng)村的建房投資一直處于高溫，1994—1996年間，農(nóng)戶住宅投資的年增長率保持在25%以上，直到1997年，持續(xù)的高速住宅投資增長才出現(xiàn)新的變化，開始增幅減緩，特別是近幾年，全省年農(nóng)戶住宅投資量占農(nóng)戶總投資的比重已下降至50%以下。從總體上講，在遼寧省農(nóng)戶固定資產(chǎn)投資中，農(nóng)戶住宅投資所占比例呈現(xiàn)逐年下降的態(tài)勢，但仍然較大(見圖2所示)。

（四）農(nóng)村集體、企業(yè)對農(nóng)業(yè)的投入狀況

人民公社——生產(chǎn)隊體制期間，農(nóng)業(yè)資金投入約有1/2左右來自農(nóng)村集體，然而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行使得農(nóng)村集體的經(jīng)濟職能迅速弱化，許多由農(nóng)村集體承擔的項目改由農(nóng)戶承擔，農(nóng)村集體的積累水平快速下降，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投資不斷減少。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一度曾是農(nóng)業(yè)資金投入的主力，然而，1994年以來的分化重組削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的投資實力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農(nóng)業(yè)的資金投入驟降。2000年以后，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)新增長點的形成，投資農(nóng)業(yè)的效益增加，企業(yè)投資農(nóng)業(yè)的積極性也逐步提高，一些龍頭企業(yè)通過預付定金、生產(chǎn)補貼、利潤返回等形式拿出部分資金用于支農(nóng)服務，但由于目前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化總體水平較低，這些資金投入尚不足以緩解農(nóng)業(yè)資金短缺的局面。

（五）外資對農(nóng)業(yè)的投入狀況

外資進入 “三農(nóng)”領(lǐng)域，不僅有利于緩解農(nóng)業(yè)資金的不足、改善生產(chǎn)條件、促進農(nóng)業(yè)科技進步和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，還能推動農(nóng)業(yè)外向型經(jīng)濟的發(fā)展。但目前我國農(nóng)業(yè)利用外資的現(xiàn)狀是：規(guī)模較小、效率偏低、區(qū)域不平衡。1998—2005年間，外資對遼寧農(nóng)村固定資產(chǎn)的投資數(shù)量分別為11．21、5．46、3．93、2．11、6．36、9．20、10．39、6．85億元，大約占同期農(nóng)村固定資產(chǎn)總投資的2．5%左右^[8]，從趨勢上看，1998年以來呈現(xiàn)波動性下降趨勢。全國的水平是外資占全部農(nóng)業(yè)資金投入總額的3%左右，與一般發(fā)展中國家約占20%的比重相差甚遠。

三、農(nóng)業(yè)資金投入不足的深層原因分析

（一）農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性

一方面，農(nóng)產(chǎn)品差異性小，進入壁壘低，生產(chǎn)者眾多且比較分散，供給彈性較大，而作為一種生活必需品，其需求彈性卻較小，兩方面同時作用，使得在買方市場條件下很容易形成過度競爭的不利局面，造成豐產(chǎn)不豐收的現(xiàn)象，市場風險較高。另一方面，農(nóng)業(yè)是靠天吃飯的產(chǎn)業(yè)，受自然條件影響很大，生產(chǎn)者面臨著極高的自然風險。因而，在資源配置以效率為目標的市場經(jīng)濟條件下，作為受自然與市場雙重風險約束的高風險與低積累率的弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)自然無法得到資本的偏愛。從這個角度上說，農(nóng)業(yè)投資不足問題的產(chǎn)生有其先天原因。

（二）農(nóng)業(yè)的正外部性

外部性是指某些經(jīng)濟活動導致外部其他人受益或受損，受益即正外部性，受損即負外部性。眾所周知，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)除了帶來經(jīng)濟效益之外，還會產(chǎn)生特殊的生態(tài)和社會效應等，因此，理論界通常認為農(nóng)業(yè)是有限非排他性和非競爭性的具有外部效益的混合性產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資稀缺與其具有的正外部性有極大的關(guān)系，由于非排他性和非競爭性的存在，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域很容易出現(xiàn)“搭便車”的問題，生產(chǎn)者投資以后產(chǎn)生的效益不易分割，且投資的成本與其效益之間的關(guān)系也不十分明顯，導致對投資主體的激勵不足，其投資積極性偏低。因此，農(nóng)業(yè)的正外部性是造成“三農(nóng)”領(lǐng)域資金投入不足的原因之二。

（三）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是指發(fā)展中國家廣泛存在的落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門和現(xiàn)代的城市經(jīng)濟部門并存、差距明顯的一種社會經(jīng)濟形態(tài)。與其他發(fā)展中國家相比，我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)更加突出，這主要是由于我國曾長期實行的剝奪農(nóng)業(yè)剩余以發(fā)展工業(yè)的二元政策。據(jù)統(tǒng)計，1952—1990年，在我國，通過價格“剪刀差”從農(nóng)業(yè)獲取的資金為8 707億元，通過稅收渠道獲得1 527．8億元，通過儲蓄從農(nóng)業(yè)獲得1 404．8億元，扣除國家對農(nóng)業(yè)的投入，農(nóng)業(yè)為我國工業(yè)化提供積累資金1萬億元。這種發(fā)展戰(zhàn)略雖具有一定的歷史合理性，也是世界各國發(fā)展的普遍規(guī)律，但我國農(nóng)業(yè)為工業(yè)化所提供的巨額積累已經(jīng)遠超出其自身承受能力，大量資金的流出嚴重削弱了農(nóng)業(yè)自身發(fā)展能力，導致我國農(nóng)業(yè)落后、農(nóng)村基礎(chǔ)設施不完善、農(nóng)民素質(zhì)不高、收入水平較低、消費能力低下、農(nóng)村市場狹小等問題，而這些又加劇了農(nóng)業(yè)資金的外流。因此，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)既是我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)存在的突出矛盾，也是導致“三農(nóng)”問題的死結(jié)所在，更是農(nóng)業(yè)資金短缺的根本誘因。

（四）土地產(chǎn)權(quán)制度

農(nóng)村土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟社會的一項基本制度，合理有效的土地制度能夠推動“三農(nóng)”發(fā)展，反之，則會成為生產(chǎn)力發(fā)展的瓶頸。我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度的基本內(nèi)核是：土地所有權(quán)歸集體，農(nóng)戶擁有承包權(quán)和使用權(quán)以及一定收益權(quán)。作為一項制度創(chuàng)新，它曾極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，有效促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入的提高，然而它仍是一種不徹底的改革，現(xiàn)階段，它的缺陷所帶來的掠奪式經(jīng)營、規(guī)模不經(jīng)濟等問題都直接或間接地影響著農(nóng)戶農(nóng)業(yè)投資的數(shù)量與方式。

第一，土地產(chǎn)權(quán)不明晰以及承包權(quán)的不穩(wěn)定，降低了農(nóng)民對土地收益的預期和信心，削弱了農(nóng)民對土地長期投資的積極性，也缺乏培育和保護土地的內(nèi)在動因，最終導致了農(nóng)民的短期投資行為。

第二，目前的土地家庭承包制，使單個家庭經(jīng)營的土地面積狹小，加之土地流轉(zhuǎn)制度的不健全，農(nóng)業(yè)的規(guī)?；图s化經(jīng)營難以實現(xiàn)。規(guī)模不經(jīng)濟使得農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的生產(chǎn)成本偏高、利潤率和積累都較低，因而削弱了資本進入的動力，最終導致其外部投資稀缺和內(nèi)部資金外流的現(xiàn)狀。

第三，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的殘缺，使土地不能作為生產(chǎn)要素進入市場。一方面，農(nóng)戶不能通過土地流轉(zhuǎn)擴大規(guī)模，抑制了其追加投資的熱情。另一方面，也降低了市場中其他要素進入農(nóng)業(yè)部門的可能性，使農(nóng)業(yè)處于一種封閉運行的狀態(tài)，更加不利于吸引場外投資。此外，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民也缺乏抵押土地使用權(quán)以獲得大額貸款的權(quán)利，降低了農(nóng)民借土地籌集資金增加農(nóng)業(yè)投入的可能性。

四、建立健全農(nóng)業(yè)資金投入保障機制的政策選擇

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，其健康發(fā)展和實現(xiàn)現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化整體進程的前提和重要組成部分，而投資則是農(nóng)業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化的“引擎”，因此，如何通過體制創(chuàng)新、戰(zhàn)略調(diào)整、政策修訂、制度改革，構(gòu)建一個高效運行的農(nóng)業(yè)資金投入保障機制是農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展和實現(xiàn)全面現(xiàn)代化的關(guān)鍵。其基本思路為: 在適應市場需求的基礎(chǔ)上，應當朝著投入主體多元化、資金渠道多樣化以及資金運作市場化的方向發(fā)展，逐步構(gòu)建以政府投入為導向、以信貸投入為支撐、以農(nóng)村集體和農(nóng)戶投入為主體、以社會資金為補充、以傾斜政策為保護的多層次農(nóng)業(yè)資金投入保障新機制。

（一）發(fā)揮財政資金的主導作用，建立穩(wěn)定增長的政府投入機制

鑒于我國“三農(nóng)”發(fā)展的現(xiàn)狀，短期內(nèi)靠農(nóng)民、金融機構(gòu)或其他社會主體大幅度增加對農(nóng)業(yè)的投入是不現(xiàn)實的，現(xiàn)階段，財政資金仍然是農(nóng)業(yè)投入增量的主要來源，發(fā)揮著主導作用。（1）調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，確保政府農(nóng)業(yè)投入穩(wěn)定增加。改變國家的產(chǎn)業(yè)投資政策，由過去重工輕農(nóng)的發(fā)展戰(zhàn)略，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閮A斜農(nóng)業(yè)，從宏觀角度調(diào)整工農(nóng)業(yè)的利益分配格局。切實貫徹落實中央的要求，真正將政府的各項支農(nóng)惠農(nóng)政策落到實處，國家財政支出、預算內(nèi)固定資產(chǎn)投資和信貸投放，要按照存量適度調(diào)整、增量重點傾斜的原則，不斷增加對“三農(nóng)”的投入，并堅持財政支農(nóng)“三個高于”的原則，盡快形成新農(nóng)村建設的穩(wěn)定資金來源。（2）合理界定財政農(nóng)業(yè)投入的事權(quán)和財權(quán)關(guān)系，明確各級政府在財政支農(nóng)方面的責任和界限。一般來講，中央政府農(nóng)業(yè)投入應限定在地方政府難以完成、企業(yè)不能做或不愿做、項目受益對象廣、跨行政區(qū)域、投資規(guī)模大且期限長的領(lǐng)域，地方政府的投入范圍則是除協(xié)助中央外，主要負責本區(qū)域內(nèi)的公益性項目，以及農(nóng)產(chǎn)品市場體系的構(gòu)建和培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中的龍頭企業(yè)等^[13]。（3）健全財政農(nóng)業(yè)支持補貼制度。要繼續(xù)鞏固完善各項農(nóng)業(yè)補貼政策，逐步形成目標清晰、收益直接、類型多樣、操作簡便的補貼制度。明確對種糧農(nóng)民直接補貼的資金比例，加大良種補貼力度，擴大農(nóng)機具購置補貼規(guī)模和范圍。（4）整合財政支農(nóng)資金，提高資金的使用效率。按照統(tǒng)一規(guī)劃、明確分工、統(tǒng)籌安排的要求，集中各層次的財政支農(nóng)資金，突出重點，形成生產(chǎn)性、積累性和服務性投入的最佳組合與投向比例。

（二）規(guī)范政府職能，明確財政農(nóng)業(yè)投入的方向和重點

加大財政投入的重要意義，不僅在于直接增加了對農(nóng)業(yè)的資金投入，更重要的是，彌補農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的市場失靈，改善了農(nóng)業(yè)投資環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資利潤率，從而吸引更多的社會資金投入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。在公共財政的框架下，政府應對市場無法或難以有效配置社會資源的領(lǐng)域進行投資，而不能投資于盈利性、競爭性項目，不能排擠社會投資。結(jié)合現(xiàn)實情況，現(xiàn)階段我國財政在“三農(nóng)”領(lǐng)域的投入重點主要包括：

第一，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設。政府應加大對水利設施、小城鎮(zhèn)建設、農(nóng)村電網(wǎng)改造、農(nóng)村道路建設等基礎(chǔ)設施的投入力度，這些領(lǐng)域的投資可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生活環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)資金的整體利潤率，增加社會主體農(nóng)業(yè)投入的積極性，從而最大限度地促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長。

第二，農(nóng)業(yè)科教及技術(shù)推廣體系?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)不僅受制于土地等自然資源的約束，而且對資本，特別是人力資本以及技術(shù)的依賴越來越強，然而我國農(nóng)業(yè)科教支出水平并不高，僅占農(nóng)業(yè)GDP的0．3%左右，遠遠低于發(fā)達國家的2%和大多數(shù)發(fā)展中國家的0．5%的水平。由于人口眾多，我國農(nóng)業(yè)通過擴大耕地面積來增加農(nóng)產(chǎn)品供給的潛力不大，因此，增加科技投入、走集約式增長道路才是農(nóng)業(yè)發(fā)展的可行之選。而科研和人力資本投資存在的外部效應，具有公共產(chǎn)品的屬性，單靠農(nóng)民以及農(nóng)業(yè)單位的投資是很難滿足需求的，政府應成為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究、農(nóng)業(yè)科研成果應用和推廣、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)教育等領(lǐng)域的投資主體。

第三，支持農(nóng)產(chǎn)品市場體系的構(gòu)建。要讓市場機制發(fā)揮作用、依靠供求關(guān)系引導投資的流向，必須有發(fā)達的市場體系作支撐，農(nóng)產(chǎn)品市場體系建設是農(nóng)業(yè)走向?qū)I(yè)化、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和經(jīng)營效率的重要途徑。然而，現(xiàn)階段我國農(nóng)產(chǎn)品市場體系并不規(guī)范，不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)化的要求，因此，各級政府，特別是地方政府應加大對市場體系建設的投資力度，促進農(nóng)業(yè)的市場化和國際化。

第四，提高農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力。隨著WTO的加入以及農(nóng)產(chǎn)品市場的逐步開放，政府必須把提高農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力作為農(nóng)業(yè)投入的重要取向，重點扶持優(yōu)質(zhì)專用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和加工，加強優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶建設，提升農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，培育相對比較優(yōu)勢和競爭力。

（三）創(chuàng)新財政農(nóng)業(yè)投入方式，提高財政資金的使用效率

各級政府應改變過去的單一、直接、無償?shù)馁Y金投入方式，根據(jù)項目性質(zhì)采取靈活多樣的方式，增加間接投資的范圍，在吸引更多的其他類型的資金進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的同時，也最大化財政資金的效率和效益。具體可以分為以下幾種類型：（1）對于公益性項目，仍主要以政府無償撥款投入為主。（2）對于各種經(jīng)營類項目，政府可以根據(jù)其經(jīng)濟效益的高低，進行不同形式的資助性投入：經(jīng)濟效益相對較低的準公共產(chǎn)品項目，既可采用資本金、股份制等形式，也可采用民辦公助、以獎代補、以工代賑等形式；經(jīng)濟效益較高的純經(jīng)營類項目，如農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等，可采用以銀行信貸資金和企業(yè)自籌為主，政府貼息的方式建設。（3）對于農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)科研成果轉(zhuǎn)化等風險較大的項目，可采用創(chuàng)業(yè)基金、風險投資周轉(zhuǎn)金等形式支持其發(fā)展。（4）對于一次性投資需要量較大、固定經(jīng)營成本高、有較高預期收益的項目，政府可以通過經(jīng)營權(quán)出讓，采用BOT 方式吸引國外資本或社會資金建設經(jīng)營^[14]。

（四）推進農(nóng)村金融體制改革，完善農(nóng)業(yè)信貸資金投入體系

目前，我國農(nóng)村正規(guī)金融體系嚴重缺失，農(nóng)業(yè)信貸資金投放遠遠不能滿足新農(nóng)村建設的需求，究其根源，筆者認為有以下的原因：農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和外部性、農(nóng)村信貸市場的信息不對稱以及農(nóng)村金融保險體系的不完善，因此，建議構(gòu)建有利于克服因信息不對稱和規(guī)模不經(jīng)濟而導致的較高交易成本劣勢的多元農(nóng)村金融組織體系。具體地說，應加快農(nóng)村金融整體改革的步伐，努力形成以合作金融和政策性金融為基礎(chǔ)、以國有商業(yè)金融為輔助、以小型商業(yè)金融和貸款組織為補充、相互競爭又各具特色、具有內(nèi)在互補功能的農(nóng)村金融體系，促進金融機構(gòu)增加對“三農(nóng)”的信貸投放。

進一步發(fā)揮中國農(nóng)業(yè)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在農(nóng)村金融中的骨干和支柱作用，繼續(xù)深化農(nóng)村信用社的改革，明確縣域內(nèi)各金融機構(gòu)新增存款投放當?shù)氐谋壤龑о]政儲蓄等資金返還農(nóng)村。此外，應在農(nóng)村建立多層次、全方位的風險分散保障體系，以增強基層金融機構(gòu)的抗風險能力，構(gòu)建為農(nóng)戶貸款擔保的信用擔保體系，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)信貸方式，通過小額信貸、農(nóng)戶聯(lián)保信貸等方式，拓寬直接面向農(nóng)戶的貸款渠道，促進供需的有效結(jié)合。

（五）完善各種支農(nóng)配套政策，鼓勵農(nóng)民和社會力量投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

應著重加強以下幾項工作: 首先，制定并實施各項優(yōu)惠政策，綜合運用稅收、補助、參股、貼息、擔保等多種手段，給予農(nóng)戶及其他投資者優(yōu)惠，緩解資金投入農(nóng)業(yè)后不能迅速有效地轉(zhuǎn)化為利潤的現(xiàn)實，確保資金投入的可持續(xù)性。其次，穩(wěn)定和完善現(xiàn)行農(nóng)村基本經(jīng)營制度，繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，明確土地所有權(quán)主體，穩(wěn)定承包關(guān)系，賦予農(nóng)民長期穩(wěn)定的農(nóng)地使用權(quán)，充分尊重農(nóng)民的土地承包權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，建立并完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，讓土地作為一種特殊的商品，進入市場，在土地經(jīng)營者之間進行合理流動，切實減輕農(nóng)民負擔，維護和保障農(nóng)民合法權(quán)益；最后，建立農(nóng)業(yè)風險防范機制。要加強自然災害和重大動植物病蟲害的預測、預報、預警體系建設，提高農(nóng)業(yè)防災減災能力。積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，按照政府引導、政策支持、市場運作、農(nóng)民自愿的原則，建立完善的農(nóng)業(yè)保險體系，解決農(nóng)業(yè)投資者的后顧之憂，增強他們增加農(nóng)業(yè)投資的信心和積極性。

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