新農村建設資金投入保障機制研究

2008-01-01 00:00:00王志武獻華

財經問題研究 2008年3期

摘要：解決“三農”問題、推進新農村建設必須有資金作保障，然而現階段，資金短缺已嚴重制約了“三農”的健康發展。本文結合遼寧農村的實際，多角度分析了資金投入“三農”所面臨的困境和嚴峻現實，并剖析了其深層原因，在此基礎上提出應從發揮財政資金的主導作用、明確投入重點、創新投入方式，推進農村金融體制改革，完善支農配套政策等方面建立健全我國農業投入保障機制，從而順利推進新農村建設。

關鍵詞：新農村建設；農業投入；保障機制

中圖分類號：F304．4文獻標識碼：A文章編號：1000-176X（2008）03-0109-08

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農業是國民經濟的基礎，對于任何一個國家來說，農業的健康發展都是社會穩定、經濟繁榮的前提和保證。特別是對于中國，一個發展中農業大國來說，農業、農村和農民——“三農”的健康發展更是實現可持續發展的關鍵所在。然而長期以來，由于城鄉二元政策的推行以及農業本身的特性，我國農業自身的資金積累和外部的資金投入都十分匱乏，“三農”發展長期處于嚴重的資金短缺狀態，出現了包括農業發展滯后、農村基礎設施落后、農民增收乏力、城鄉差距越拉越大等在內的很多經濟和社會問題，這不僅阻礙了農業自身的健康發展，而且通過產業關聯的傳導與放大危害到整個經濟社會的穩定協調發展。

為了解決這些問題，政府采取了多項改革措施，并將建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村作為新時期我國現代化進程中的重大歷史任務，并加大了對“三農”領域的資金投入和政策支持力度。我國農業已經形成了由政府、金融、農戶、農村集體和企業以及外資共同構成的多元資金投入新格局，農業綜合生產能力以及農民的生活和收入水平也有了不同程度的改善和提高。然而，我們也必須承認現階段我國農業領域的資金投入還存在著總量不足、結構不合理、效率低下等諸多問題，尚不能滿足新農村建設的資金需求，健全的資金投入保障機制還未形成。

本文依托于從遼寧農村所獲得的第一手調查資料，多角度分析了現階段資金投入“三農”所面臨的困境和嚴峻現實及其深層原因，并在此基礎上提出建立健全農業資金投入保障機制的建議，筆者期望本文對于解決目前困擾我國經濟發展的“三農”問題，順利推進新農村建設，促進農業自身的健康發展以及工業和農業的協調發展會有所助益。

一、遼寧“三農”狀況的基本評估

遼寧地處環黃渤海的中心區域和東北亞經濟圈的中心地帶，是東北三省中惟一的既沿海又沿邊的省份，也是中國東北經濟區與環渤海經濟區的重要結合部，擁有大連港、營口港、錦州港等重要港口，是東北經濟區的門戶。與東北的其他省份相比，遼寧省區位優勢突出，城市化水平較高，基礎設施相對完善，科教優勢明顯。然而，作為中國的老工業基地，遼寧的經濟結構也表現為工業比重大、農業資源少、農業發展相對落后的“大工業，小農業”的二元結構，城鄉差距較大，發展極不協調，“三農”領域投資不足的問題也十分突出，具體表現在兩個方面：一是農業投資增長較慢，比重偏低；二是農村投資與城鎮投資差距較大。以2000—2005年間的數據為例，遼寧農村固定資產投資占全社會固定資產投資的比重逐年下降，從2000年的15．82%下降到2005年的13．25%，與此同時，農村固定資產投資的年增速也均低于同期的城鎮固定資產投資的增速。

投資不足極大地阻礙了農村經濟的發展，進一步拉大了遼寧的城鄉差距。目前全省縣域生產總值占地區生產總值的比重低于全國平均水平20個百分點；在最受關注的居民收入方面，1978年遼寧省城鎮居民人均可支配收入為農村居民純收入的2倍，到了1995年為2．1倍，2000年擴大到2．3倍，2005年進一步擴大到2．47倍^[1]；此外，在農村居民得到的如教育、醫療、文化等公共服務，以及水電、通訊等公用基礎設施服務等方面，無論是數量還是質量都與城市居民存在巨大差別。城鄉差距的擴大又進一步加劇了資金、人才等發展要素的外流，“三農”發展進入了惡性循環。

二、農業資金投入的現狀分析

近年來，隨著政府對“三農”發展重視程度的不斷增強以及各項支農惠農政策的陸續出臺，農業資金短缺的問題已經得到了一定程度的緩解，農村固定資產投資總額從1980年的133億元增加到2005年13 678．5億元，25年間共增長了103倍^[2]。但是，與發達國家的農業投入水平和我國新農村建設的資金需求水平相比，各個層次的投入水平都還比較低，還存在很多急需解決的問題。

（一）財政對農業的投入狀況

農業是需要政府支持和保護的產業，特別是，目前我國正處于由傳統農業向現代農業的轉軌時期，“三農”領域有著巨額的資金需求，諸如農業基礎設施建設、農業綜合開發、農業生物技術研究推廣、農業生態環境改造等等，都需要政府加大投入力度。然而，長期以來財政對“三農”的投入并沒有得到根本的保證，與其對城市的投入還有相當大的差距。據有關部門統計，各級政府對農村基礎設施建設的投入不足對城市投入的1/10；對農村衛生、醫療、文化等公共事業的投入也與城市相差甚遠；特別是對農村教育事業的投入遠不及城市。以遼寧省為例，雖然政府農業投入的絕對規模逐年增加，但相對規模，即財政農業支出占財政總支出的比重等卻呈下降態勢。

如圖1所示，1980年以來，除個別年份略有波動性上升外，財政農業支出占財政總支出的比重總體上有較大幅度的下降，從1980年的14%左右下降到2005年的7．7%。且財政農業支出占財政總支出的比重均低于同期全省農業GDP占總GDP的比重，這表明，與農業對經濟增長的貢獻相比，財政對農業的投入水平較低。此外，財政農業投入的資金到位率也不理想。盡管各省農業投資條例明確規定了地方財政支農支出應占財政支出的比例，但是財政農業投入資金被挪用的現象非常普遍，一些財政困難的縣級財政甚至將財政支農資金用于彌補辦公經費不足，財政支農資金在經過若干管理層之后變得越來越少，加之“非農化”傾向日益嚴重，致使真正投到農業的財政資金嚴重不足^[3]。

財政農業投入結構也存在問題。首先，我國財政支農資金有70%—80%左右用于支援農業生產和事業費的支出，而直接用于農業基礎設施以及農業科研等方面的投入不足30%。有學者曾以1980—2001年為研究區間，對我國財政農業投入結構中各項支出對農業增長的產出彈性進行了測算，測算結果表明，農業基本建設投入、農業科技三項費、農業救濟費、支援農業生產和事業費支出的產出彈性，由大到小分別為0．43、0．09、0．0046和-0．11^[4]，可見，農業基本建設的投入對于農業GDP的增加效果最為明顯，其次是農業科技投入，而支援農業生產和事業費支出似乎并不能帶來農業GDP的增加，這可能與“兩項費用”中的事業費比重過大有關；其次，在財政農業投入中，地方政府承擔了絕大部分，約為80%左右，而中央政府僅承擔了約20%^[5]。英國學者巴斯特布爾（C．F．Bastable）曾經提出財政支出的“利益原則”，認為凡屬事關國家范圍內的整體利益的支出，應劃歸中央，而與地方利益有直接關系的支出則應劃歸地方政府^[6]。我們知道，農業生產雖具區域性，但多數與行政區劃不重合，地方政府對農業投資存在不同程度外部效應，而農業本身對地方經濟的推動作用十分有限，地方政府受現實利益的驅動，對農業這種基礎性產業的投資缺乏經濟動力和意愿^[7]。因此，與上級政府相比，下一級政府進行農業項目投資缺乏動力。基于這一點，筆者認為，現行的財政農業投入主體結構不能有效保證財政農業投入的穩定增長，可能會造成財政農業投入總量和增長后勁的不足。

（二）金融機構對農業的投入狀況

我國的正規金融體系主要包括：政策性金融的農業發展銀行；商業性金融的農業銀行、工商銀行、中國銀行、建設銀行；合作性金融的農村信用社；以及郵政儲蓄機構，共計四類。其中農業發展銀行、農業銀行、農村信用合作社和農村郵政儲蓄機構是涉農的金融機構，然而除了農信社外，其他金融機構的農村業務都在不斷萎縮。總體上，金融支農呈現出信貸資金投放減少、農業資金“非農化”加劇的趨勢。

從1990年至今，遼寧省金融機構的年人民幣存款和貸款的絕對規模逐年上升，而其中農業貸款的絕對規模卻在1994—1996年出現了下降。農業貸款的相對規模，即農業貸款占全部貸款的比例，截止到2004年底，呈現波動性下降的態勢，從1990年的5．25%下降到2004年的3．63%。而到2005年，由于受到國家對“三農”支持政策的影響，農業貸款有大幅增加，絕對規模增加了將近一倍，其占全部貸款的比例，也由2004年的3．63%上升到2005年的6．45%^[8]。

但無論是1990—2004年間的逐年降低，還是2005年的大幅上升，遼寧農業貸款的相對規模，即農業貸款占全部貸款的比重，與農業對GDP的貢獻相比，還是顯得過低了。用農業貸款相對規模最高的2005年的數據進行比較，農業貸款占全部貸款的比例為6．45%，而當年遼寧農業GDP占總GDP的比例為11%^[8]。顯然，金融機構對農業的支持力度不足。

第一，政策性金融支農功能萎縮。隨著糧食購銷市場化改革的推進和糧食購銷主體的多元化，農發行政策性收購貸款業務大幅下降，政策性支農作用弱化。與此同時，急需政府大力扶持的農業開發、農業技術進步及農村基礎設施等“公共物品”卻因得不到足夠的政策性金融支持而成了阻礙“三農”發展的絆腳石。

第二，商業性金融支農力度減弱。出于對成本、收益和防范風險等多方面的考慮，包括農業銀行在內的四大國有商業銀行紛紛撤離收益低、風險高的“三農”領域，將戰略重心轉向大城市和高端客戶。2005年，遼寧省涉農貸款1 006億元中，糧食收購貸款（494億元）和農業貸款（512億元）各占1/2，其中，農業銀行投放農業貸款81億元，占農行全部貸款余額的30%左右，而在1980年以前農行卻有98%以上的貸款投向農業領域。其他國有商業銀行的農業貸款更是微乎其微，而新建的股份制商業銀行也不愿在縣域設立機構，農村金融機構嚴重萎縮，保留的機構主要是吸收存款和清收不良貸款，成為幫助農村資金外流的“抽水機”。

第三，合作性金融支農實力不強。農村信用合作社，作為惟一直接面對“三農”的機構，在農業信貸資金投入方面占有較大的市場份額，據統計，遼寧全省2005年農信社農業貸款的數量為429億元，占全省農業貸款總額512億元的84%，而全國農業新增貸款中也有85%以上來自于農村信用社。然而，農村信用社不良資產比率高、經營機制和績效差，與其他金融機構相比，其吸收存款的能力較弱。盡管近年來隨著體制改革的推進，農信社經營效益略有好轉，但其實力還不足以真正承擔起完全滿足農村資金市場需求的重任。據統計，遼寧的農村信用社以其占全部金融機構8%左右的儲蓄余額支撐著84%的農業貸款。全國的平均水平是：農村信用社以其占全部金融機構12%左右的儲蓄余額支撐著60%—70%的農業貸款和70%—75%的鄉鎮企業貸款^[9]。也就是說，農村信用社幾乎成為農村地區惟一提供信貸資金支持的金融機構，承擔了與其實力極不相稱的支農重任。

第四，農村郵政儲蓄資金“農轉非”。據測算，郵政儲蓄機構，作為我國的第五大吸儲大戶，在農村地區吸收的存款大約占其全部存款余額的40%，但由于其在農村地區只存不貸，大量農村資金通過郵政儲蓄轉存外流。盡管從2007年3月1日起，遼寧省郵政公司啟動了郵政儲蓄定期存單小額質押貸款業務，結束了郵政儲蓄20多年“只存不貸”經營模式，然而現階段該業務還處于試點階段，郵政儲蓄農業信貸資金的投放規模，與其“農轉非”的資金規模相比，仍是杯水車薪。 

農村金融體制的弊端使得農業農村資金大量流失，據估計，農村每年流出資金在6 000億元左右^[10]。而占總人口70%的農民從我國國家金融機構獲得的貸款份額還不足全國信貸總額的7%，據專家推算，包括農業和鄉鎮企業貸款在內的全部農村貸款額，僅占國家金融機構貸款總額的10%左右，而農業、鄉鎮企業創造的產值占整個GDP 的比例卻超過48%。

（三）農戶對農業的投入狀況

家庭聯產承包責任制實行以后，隨著由財政、金融、農村集體和農戶等共同組成的多元資金投入格局的形成，農戶的資金投入主體地位愈發突出，其資金投入量占農業資金投入總量的比重已經達到40%—60%^[11]。遼寧省的農戶投資在農村全部固定資產投資中的比重在80年代也出現了大幅增加，最高曾達到66．34%，然而到了90年代初，隨著土地制度改革能量的釋放完畢，農民收入增長速度變得非常緩慢，農戶固定資產投資的增長速度也大大降低，從1991年的66．4%下降到了2005年的11．83%，并且中間個別年份還出現了負增長，在農村全部固定資產投資中的比重也由1992年的47．08%下降到2005年的23．68%。近年來，除了投資增速和所占比例大大降低以外，遼寧農戶投資還呈現出以下突出特點：

第一，農戶投資以第一產業為主，1980年至今，全省農戶人均家庭經營費用中用于第一產業的支出都占到90%以上，但其中純農業支出所占的比例不太穩定，最高是1990年的61%，最低的是1980年的15．6%，而2005年為45．4%^[12]。

第二，農戶投資的短期性和非農化特征明顯。在遼寧省農戶家庭生產投入現金中，家庭經營費用現金支出占有絕大比例，為90%左右，而生產性固定資產支出僅僅占10%左右，1995年甚至還不到5%。從20世紀80年代末起，全省農戶家庭生產性固定資產支出占農戶家庭生產費用現金支出的比例就降至10%以下，并一直呈下降趨勢，直到2001年才有所回升，這說明全省農戶生產性投資以短期投資為主，即主要用于當年諸如種子、化肥、農藥和農膜等物質消耗的生產費用支出，僅僅是一種維持簡單再生產的補償性投資。根據對遼寧省500個農戶的抽樣調查發現，農民在資金的運用意向上主要是選擇結婚、生子、上學等一些消費性項目，而愿意作生產性用途的人和資金比例都較少，農戶投資的非農化傾向十分明顯本次調查在2006年底，本課題組分別選擇遼寧省不同地區的500個農戶，發放問卷500份，有效問卷462份，涉及農戶462個，總人口1 988個，戶均人口4．3人，勞動力共1 294人，戶均勞動力2．8人。。1985—2000年，全省農村個人生產性支出與非生產性支出之比的平均數為1∶8．52。農戶的生產投入在很大程度上也只是作為滿足自己基本生活需要的手段，缺乏對農業長期發展投資的足夠熱情。

第三，農戶具有住宅投資偏好。1997年以前，全省農戶住宅投資占其固定資產投資總額全部在50%以上，在20世紀80年代初，這個比值甚至高達90%以上，這主要是由于“七五”時期和“八五”時期，我國農村的建房投資一直處于高溫，1994—1996年間，農戶住宅投資的年增長率保持在25%以上，直到1997年，持續的高速住宅投資增長才出現新的變化，開始增幅減緩，特別是近幾年，全省年農戶住宅投資量占農戶總投資的比重已下降至50%以下。從總體上講，在遼寧省農戶固定資產投資中，農戶住宅投資所占比例呈現逐年下降的態勢，但仍然較大(見圖2所示)。

（四）農村集體、企業對農業的投入狀況

人民公社——生產隊體制期間，農業資金投入約有1/2左右來自農村集體，然而家庭聯產承包責任制的實行使得農村集體的經濟職能迅速弱化，許多由農村集體承擔的項目改由農戶承擔，農村集體的積累水平快速下降，對農業和農村的投資不斷減少。

鄉鎮企業一度曾是農業資金投入的主力，然而，1994年以來的分化重組削弱了鄉鎮企業的投資實力，鄉鎮企業對農業的資金投入驟降。2000年以后，隨著農業產業新增長點的形成，投資農業的效益增加，企業投資農業的積極性也逐步提高，一些龍頭企業通過預付定金、生產補貼、利潤返回等形式拿出部分資金用于支農服務，但由于目前農業產業化總體水平較低，這些資金投入尚不足以緩解農業資金短缺的局面。

（五）外資對農業的投入狀況

外資進入 “三農”領域，不僅有利于緩解農業資金的不足、改善生產條件、促進農業科技進步和產業化經營，還能推動農業外向型經濟的發展。但目前我國農業利用外資的現狀是：規模較小、效率偏低、區域不平衡。1998—2005年間，外資對遼寧農村固定資產的投資數量分別為11．21、5．46、3．93、2．11、6．36、9．20、10．39、6．85億元，大約占同期農村固定資產總投資的2．5%左右^[8]，從趨勢上看，1998年以來呈現波動性下降趨勢。全國的水平是外資占全部農業資金投入總額的3%左右，與一般發展中國家約占20%的比重相差甚遠。

三、農業資金投入不足的深層原因分析

（一）農業的弱質性

一方面，農產品差異性小，進入壁壘低，生產者眾多且比較分散，供給彈性較大，而作為一種生活必需品，其需求彈性卻較小，兩方面同時作用，使得在買方市場條件下很容易形成過度競爭的不利局面，造成豐產不豐收的現象，市場風險較高。另一方面，農業是靠天吃飯的產業，受自然條件影響很大，生產者面臨著極高的自然風險。因而，在資源配置以效率為目標的市場經濟條件下，作為受自然與市場雙重風險約束的高風險與低積累率的弱質性產業，農業自然無法得到資本的偏愛。從這個角度上說，農業投資不足問題的產生有其先天原因。

（二）農業的正外部性

外部性是指某些經濟活動導致外部其他人受益或受損，受益即正外部性，受損即負外部性。眾所周知，農業生產除了帶來經濟效益之外，還會產生特殊的生態和社會效應等，因此，理論界通常認為農業是有限非排他性和非競爭性的具有外部效益的混合性產業。農業領域的投資稀缺與其具有的正外部性有極大的關系，由于非排他性和非競爭性的存在，農業領域很容易出現“搭便車”的問題，生產者投資以后產生的效益不易分割，且投資的成本與其效益之間的關系也不十分明顯，導致對投資主體的激勵不足，其投資積極性偏低。因此，農業的正外部性是造成“三農”領域資金投入不足的原因之二。

（三）城鄉二元結構

城鄉二元結構是指發展中國家廣泛存在的落后的傳統農業部門和現代的城市經濟部門并存、差距明顯的一種社會經濟形態。與其他發展中國家相比，我國的城鄉二元結構更加突出，這主要是由于我國曾長期實行的剝奪農業剩余以發展工業的二元政策。據統計，1952—1990年，在我國，通過價格“剪刀差”從農業獲取的資金為8 707億元，通過稅收渠道獲得1 527．8億元，通過儲蓄從農業獲得1 404．8億元，扣除國家對農業的投入，農業為我國工業化提供積累資金1萬億元。這種發展戰略雖具有一定的歷史合理性，也是世界各國發展的普遍規律，但我國農業為工業化所提供的巨額積累已經遠超出其自身承受能力，大量資金的流出嚴重削弱了農業自身發展能力，導致我國農業落后、農村基礎設施不完善、農民素質不高、收入水平較低、消費能力低下、農村市場狹小等問題，而這些又加劇了農業資金的外流。因此，城鄉二元結構既是我國經濟結構存在的突出矛盾，也是導致“三農”問題的死結所在，更是農業資金短缺的根本誘因。

（四）土地產權制度

農村土地制度是農村經濟社會的一項基本制度，合理有效的土地制度能夠推動“三農”發展，反之，則會成為生產力發展的瓶頸。我國現行的農村土地制度的基本內核是：土地所有權歸集體，農戶擁有承包權和使用權以及一定收益權。作為一項制度創新，它曾極大地解放了農村生產力，有效促進了農村經濟發展和農民收入的提高，然而它仍是一種不徹底的改革，現階段，它的缺陷所帶來的掠奪式經營、規模不經濟等問題都直接或間接地影響著農戶農業投資的數量與方式。

第一，土地產權不明晰以及承包權的不穩定，降低了農民對土地收益的預期和信心，削弱了農民對土地長期投資的積極性，也缺乏培育和保護土地的內在動因，最終導致了農民的短期投資行為。

第二，目前的土地家庭承包制，使單個家庭經營的土地面積狹小，加之土地流轉制度的不健全，農業的規模化和集約化經營難以實現。規模不經濟使得農業領域的生產成本偏高、利潤率和積累都較低，因而削弱了資本進入的動力，最終導致其外部投資稀缺和內部資金外流的現狀。

第三，農民土地產權的殘缺，使土地不能作為生產要素進入市場。一方面，農戶不能通過土地流轉擴大規模，抑制了其追加投資的熱情。另一方面，也降低了市場中其他要素進入農業部門的可能性，使農業處于一種封閉運行的狀態，更加不利于吸引場外投資。此外，在現行制度下，農民也缺乏抵押土地使用權以獲得大額貸款的權利，降低了農民借土地籌集資金增加農業投入的可能性。

四、建立健全農業資金投入保障機制的政策選擇

農業是國民經濟的基礎，其健康發展和實現現代化是國家現代化整體進程的前提和重要組成部分，而投資則是農業實現現代化的“引擎”，因此，如何通過體制創新、戰略調整、政策修訂、制度改革，構建一個高效運行的農業資金投入保障機制是農業持續發展和實現全面現代化的關鍵。其基本思路為: 在適應市場需求的基礎上，應當朝著投入主體多元化、資金渠道多樣化以及資金運作市場化的方向發展，逐步構建以政府投入為導向、以信貸投入為支撐、以農村集體和農戶投入為主體、以社會資金為補充、以傾斜政策為保護的多層次農業資金投入保障新機制。

（一）發揮財政資金的主導作用，建立穩定增長的政府投入機制

鑒于我國“三農”發展的現狀，短期內靠農民、金融機構或其他社會主體大幅度增加對農業的投入是不現實的，現階段，財政資金仍然是農業投入增量的主要來源，發揮著主導作用。（1）調整國民收入分配結構，確保政府農業投入穩定增加。改變國家的產業投資政策，由過去重工輕農的發展戰略，逐漸轉變為傾斜農業，從宏觀角度調整工農業的利益分配格局。切實貫徹落實中央的要求，真正將政府的各項支農惠農政策落到實處，國家財政支出、預算內固定資產投資和信貸投放，要按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，不斷增加對“三農”的投入，并堅持財政支農“三個高于”的原則，盡快形成新農村建設的穩定資金來源。（2）合理界定財政農業投入的事權和財權關系，明確各級政府在財政支農方面的責任和界限。一般來講，中央政府農業投入應限定在地方政府難以完成、企業不能做或不愿做、項目受益對象廣、跨行政區域、投資規模大且期限長的領域，地方政府的投入范圍則是除協助中央外，主要負責本區域內的公益性項目，以及農產品市場體系的構建和培育農業產業化經營中的龍頭企業等^[13]。（3）健全財政農業支持補貼制度。要繼續鞏固完善各項農業補貼政策，逐步形成目標清晰、收益直接、類型多樣、操作簡便的補貼制度。明確對種糧農民直接補貼的資金比例，加大良種補貼力度，擴大農機具購置補貼規模和范圍。（4）整合財政支農資金，提高資金的使用效率。按照統一規劃、明確分工、統籌安排的要求，集中各層次的財政支農資金，突出重點，形成生產性、積累性和服務性投入的最佳組合與投向比例。

（二）規范政府職能，明確財政農業投入的方向和重點

加大財政投入的重要意義，不僅在于直接增加了對農業的資金投入，更重要的是，彌補農業領域的市場失靈，改善了農業投資環境，提高農業領域的投資利潤率，從而吸引更多的社會資金投入農業領域。在公共財政的框架下，政府應對市場無法或難以有效配置社會資源的領域進行投資，而不能投資于盈利性、競爭性項目，不能排擠社會投資。結合現實情況，現階段我國財政在“三農”領域的投入重點主要包括：

第一，農業農村基礎設施建設。政府應加大對水利設施、小城鎮建設、農村電網改造、農村道路建設等基礎設施的投入力度，這些領域的投資可以改善農業生產條件和農村生活環境，提高農業資金的整體利潤率，增加社會主體農業投入的積極性，從而最大限度地促進農業經濟增長。

第二，農業科教及技術推廣體系。現代農業不僅受制于土地等自然資源的約束，而且對資本，特別是人力資本以及技術的依賴越來越強，然而我國農業科教支出水平并不高，僅占農業GDP的0．3%左右，遠遠低于發達國家的2%和大多數發展中國家的0．5%的水平。由于人口眾多，我國農業通過擴大耕地面積來增加農產品供給的潛力不大，因此，增加科技投入、走集約式增長道路才是農業發展的可行之選。而科研和人力資本投資存在的外部效應，具有公共產品的屬性，單靠農民以及農業單位的投資是很難滿足需求的，政府應成為農業基礎研究、農業科研成果應用和推廣、農業基礎教育等領域的投資主體。

第三，支持農產品市場體系的構建。要讓市場機制發揮作用、依靠供求關系引導投資的流向，必須有發達的市場體系作支撐，農產品市場體系建設是農業走向專業化、提高農業生產率和經營效率的重要途徑。然而，現階段我國農產品市場體系并不規范，不能滿足現代農業生產經營專業化的要求，因此，各級政府，特別是地方政府應加大對市場體系建設的投資力度，促進農業的市場化和國際化。

第四，提高農產品國際競爭力。隨著WTO的加入以及農產品市場的逐步開放，政府必須把提高農產品國際競爭力作為農業投入的重要取向，重點扶持優質專用農產品的生產和加工，加強優勢農產品產業帶建設，提升農產品的質量，培育相對比較優勢和競爭力。

（三）創新財政農業投入方式，提高財政資金的使用效率

各級政府應改變過去的單一、直接、無償的資金投入方式，根據項目性質采取靈活多樣的方式，增加間接投資的范圍，在吸引更多的其他類型的資金進入農業領域的同時，也最大化財政資金的效率和效益。具體可以分為以下幾種類型：（1）對于公益性項目，仍主要以政府無償撥款投入為主。（2）對于各種經營類項目，政府可以根據其經濟效益的高低，進行不同形式的資助性投入：經濟效益相對較低的準公共產品項目，既可采用資本金、股份制等形式，也可采用民辦公助、以獎代補、以工代賑等形式；經濟效益較高的純經營類項目，如農業結構調整、農業產業化等，可采用以銀行信貸資金和企業自籌為主，政府貼息的方式建設。（3）對于農業科技創新、農業科研成果轉化等風險較大的項目，可采用創業基金、風險投資周轉金等形式支持其發展。（4）對于一次性投資需要量較大、固定經營成本高、有較高預期收益的項目，政府可以通過經營權出讓，采用BOT 方式吸引國外資本或社會資金建設經營^[14]。

（四）推進農村金融體制改革，完善農業信貸資金投入體系

目前，我國農村正規金融體系嚴重缺失，農業信貸資金投放遠遠不能滿足新農村建設的需求，究其根源，筆者認為有以下的原因：農業的弱質性和外部性、農村信貸市場的信息不對稱以及農村金融保險體系的不完善，因此，建議構建有利于克服因信息不對稱和規模不經濟而導致的較高交易成本劣勢的多元農村金融組織體系。具體地說，應加快農村金融整體改革的步伐，努力形成以合作金融和政策性金融為基礎、以國有商業金融為輔助、以小型商業金融和貸款組織為補充、相互競爭又各具特色、具有內在互補功能的農村金融體系，促進金融機構增加對“三農”的信貸投放。

進一步發揮中國農業銀行和中國農業發展銀行在農村金融中的骨干和支柱作用，繼續深化農村信用社的改革，明確縣域內各金融機構新增存款投放當地的比例，引導郵政儲蓄等資金返還農村。此外，應在農村建立多層次、全方位的風險分散保障體系，以增強基層金融機構的抗風險能力，構建為農戶貸款擔保的信用擔保體系，創新農業信貸方式，通過小額信貸、農戶聯保信貸等方式，拓寬直接面向農戶的貸款渠道，促進供需的有效結合。

（五）完善各種支農配套政策，鼓勵農民和社會力量投資現代農業

應著重加強以下幾項工作: 首先，制定并實施各項優惠政策，綜合運用稅收、補助、參股、貼息、擔保等多種手段，給予農戶及其他投資者優惠，緩解資金投入農業后不能迅速有效地轉化為利潤的現實，確保資金投入的可持續性。其次，穩定和完善現行農村基本經營制度，繼續深化農村土地制度改革，明確土地所有權主體，穩定承包關系，賦予農民長期穩定的農地使用權，充分尊重農民的土地承包權和生產經營自主權，建立并完善土地使用權流轉制度，讓土地作為一種特殊的商品，進入市場，在土地經營者之間進行合理流動，切實減輕農民負擔，維護和保障農民合法權益；最后，建立農業風險防范機制。要加強自然災害和重大動植物病蟲害的預測、預報、預警體系建設，提高農業防災減災能力。積極發展農業保險，按照政府引導、政策支持、市場運作、農民自愿的原則，建立完善的農業保險體系，解決農業投資者的后顧之憂，增強他們增加農業投資的信心和積極性。

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