我國政治與行政關系探析

當人們談到政治與行政二分時，首先想到的會是托馬斯·伍德羅·威爾遜(Thomas Woodrow Wilson)，因為他于1887年在美國《政治科學季刊》上發表《行政學研究》，首先并且正式地提出了政治與行政二分。然后可能會想到馬克斯·韋伯(Max Weber)，因為韋伯在20世紀早期提出了現代官僚制，奠定了現代組織理論的基礎，并且他于1918年在慕尼黑大學所做的“政治：一種職業”的著名演說中曾對政治與行政的區分作過經典性的判定。但他們都沒有對政治與行政二分進行全面和系統的闡釋，弗蘭克·古德諾(Fank I·Goodnow)是第一個將公共行政學從政治學中分離出來的人。他所提出的政治與行政二分法的理論不僅對公共行政學的系統研究具有極其重要的作用，而且也對各國處理政治與行政的關系提供了一種借鑒。

一、古德諾的政治行政二分理論

弗蘭克·古德諾于1900年出版了經典性著作——《政治與行政》。在該書中，他系統而詳盡地論述了政治行政二分法的思想理論。其中對政府功能、政府功能與政府行為的關系、政治與民主、行政指向、政治對行政的適度控制、政黨政治對政府協調運作的影響等問題提出了系統分析和論證，從而構成了古德諾政治行政二分法的理論支撐和核心框架。其要旨是：

1、政治與行政必須分開。古德諾在《政治與行政》一書的開始便說，“在所有政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執行功能；在所有的國家中也都存在著分立的機關，每個分立的機關都用它們的大部分時間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別就是：政治與行政。”換言之，政治是國家意志的表達，而行政則是國家意志的執行。這句話可謂道出了二分理論的核心和前提。政府的政治功能存在于政府表達國家意志所必需的活動中，行政功能則存在于政府執行國家意志所必需的活動中。因此，雖然在不同政體的政府中，這兩種功能的劃分程度不同，但它們之間的區分卻是必然的。

2、政治與行政的分開是相對的。古德諾在強調政治與行政必須分開的同時，又指出政治與行政是無法嚴格區分開來的，它們的分開是相對的，不是絕對的。他認為，“政府的民治程度越低，國家意志表達的功能和國家意志執行的功能的區別就越小?！薄氨M管政府的這兩種功能(政治和行政)的分化非常明顯，把這兩種功能委派給兩個分立的機構行使是不可能的?！薄耙詧绦袊乙庵緸橹饕δ艿恼畽C關，經常地，事實上是通常地，又被賦予表達國家意志的具體細節的職責……以表達國家意志為主要職責的機關，通常又有權用某種方式控制以執行國家意志為主要職責的機關對國家意志的執行?！焙茱@然，將一種功能分派給一種機構去行使是不可能的，政治與行政職能是相互交叉的。

3、政治功能與行政功能相互協調。占德諾認為，“分權原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎。因為這一原則要求存在分立的政府機構，每個機構只限于行使一種被分開了的政府功能。然而，實際政治的需要要求國家意志的表達與執行之間協調一致。”而為了求得這種協調，“就必須或者犧牲掉國家意志的表達機構的獨立性，或者犧牲掉國家意志執行機構的獨立性。要么執行機構必須服從表達機構，要么表達機構必須經常執行機構的控制。只有這樣，在政府中才能存在協調。只有這樣，真正的國家意志的表達才能成為被普遍遵守的實際的行為規范?！边@也就證明古德諾認識到實際的政治需要使政治功能與行政功能分離的想法很難實現，之后他又重點探討了如何實現這種協調。他認為要實現這種協調，政治必須對行政進行適度的控制，由此他提出了兩種模式，一種是體制內控制，另一種是體制外控制，而美國和英國則分屬于前后兩種。只有這樣，真正的民主政府和有效的行政管理才能成為現實。

4、行政功能具有可分性。古德諾在強調了政治與行政必分的事實后，又進一步指出行政功能具有可分性。他認為。“行政既是司法的，又是政府的……非立法的機關的活動通常就叫做司法行政，而被委托行使這一行政分支功能的機構通常就被稱作司法機構。除去司法方面以外的行政功能可以叫做政府行政。政府行政也是可分的?！庇纱丝梢?，古德諾把行政的功能分為了兩大類，一類是司法行政，另一類是政府行政。在政府行政里，古德諾又進行了劃分，一種是準司法功能，它存在于司法行政和政府行政的分界線上，由在一些政府體制中從事司法行政工作的官員承擔其主要任務。第二種是執行功能，這種功能是由那些具有主要行政特征的官員來執行和完成，它體現了行政活動的主要特點——執行性。在這里，古德諾又把執行功能分為上層決策的行政功能和具體操作的行政功能，這種區分使政治與行政分開在實踐中得到真正的落實。第三種是搜集事實和情報的功能，“為了使政府的日常工作能進行下去，政府組織必須掌握所需的廣泛的資料信息和各種知識。這種信息不僅為政府所使用，也供學者私人所使用。在許多情況下，這些信息必定為某個常設性的政府機關所掌握?！?/p>

二、古德諾的政治與行政二分理論對我國政治與行政關系的一些啟示

在談到古德諾的政治與行政二分理論對我國政治與行政關系的啟示時，必須首先明確我國能不能實現真正意義上的政治與行政二分，如果能二分，應該怎樣借鑒?借鑒的尺度和范圍有多大?反之若不能二分，則應該怎樣借鑒?怎樣分析我國的政治與行政不可分的現實。要回答這些問題，我們需要了解國內有關學者對這個問題的判斷和認識。我國學者李習彬認為，“無論是從三層設計理論視角還是從三元整合理論視角分析，我國由憲法表述的政體，都與‘政治與行政二分’架構下的現代民主政治體制完全相同。”并且他進一步提出，“以‘政治與行政二分’的政體框架為基礎，執政黨和國家公共權力都由明確劃分、獨立運作的兩個系統——政治系統與行政系統組成，都實行民主集中制——政治系統以民主制為基礎，行政系統以集中制為基礎，這種雙重‘政治與行政二分’、雙重民主集中制架構，是社會主義國家有可能建設成比西方資本主義國家更高政治文明的體制基礎。”但是張康之卻不這樣認為，“在我們看來，中國的情況是不能夠簡單地套用政治與行政二分原則的，盡管黨政分開同政治與行政二分表面上看來極為相似，而實際上它們之間是完全不同的?！卑凑者@樣的說法，李習彬提出的這種超越古德諾政治與行政二分的“混合雙軌制”(暫且這樣稱呼)是站不住腳的。因為盡管政治系統和行政系統各自擁有不同的基礎，但始終無法擺脫黨政結構不能分離的特點，也就建構不起以“政治與行政二分”為基礎的政體框架，畢竟“黨政分開所反映的是政治與行政的功能性分化，而政治與行政二分所要求的是政治與行政的結構性分離?！睆埧抵畡t更加注重“對行政體系的價值結構的研究，并把研究成果運用于行政體系的設計上，”這樣“就會較好地解決公平與效率的矛盾，從而把人類行政的發展推進到一個新的歷史階段?！敝猩酱髮W行政管理研究中心主任馬駿則提出，“中國公共行政的一個最大特點就是，政治與行政是水乳交融、無法區分的。忽略了政治維度的中國公共行政學研究，根本無法真正理解與政治密不可分、渾然一體的公共行政現實。”很明顯，后兩位學者都認為我國的政治與行政不能實現二分，筆者完全認同這一共識。那么這就意味著我國在實行共產黨領導的多黨合作制的國情下，不應該也不能夠簡單地套用政治與行政二分理論，應該有選擇性和針對性地加以研究和借鑒。

1、應該大力發揮政府行政的功能。古德諾的政治與行政二分理論有利于維護我國行政機關的相對獨立性。有利于發揮行政功能的多樣性作用。古德諾提到的政治與行政是兩個不同的概念和形式，明確行政權力的相對獨立性，可以讓我們盡可能避免黨政不分的狀況，在其職能分開上大有作為。在行政功能的作用發揮上，必須堅持政府行政的執行功能的主導地位，同時做好司法行政的工作，把行政功能做實做強，突出行政機關的相對獨立性。例如，我們可以運用韋伯的工具理性精神，大力加強法律制度建設，打造法治政府，利用規章制度來規范和約束各自權限。做到黨委不越權行使，行政不胡亂作為，徹底杜絕人治和“一言堂”現象。

2、應該大力發展現代公務員制度。從政治與行政二分的產生背景以及之后的發展來看，行政的發展正是通過現代公務員制度的確立才真正成為一個“獨立的技術性”領域。西方各國的公務員制度都將公務員分為兩大類：政務公務員和事務類公務員。前者經選舉和政治任命產生，有嚴格任期，負責政策制定；而后者則經公開考試錄用，職務常任，對政策提出建議和負責執行。這樣。西方國家的公務員制度在制度架構上就形成了黨派政治和選舉控制的政客(政治角色)與建立在等級制基礎上的不受選民和黨派政治控制的文官(行政角色)之間的明確界線。當文官制度建立起來之后，其“價值中立”原則使其具有行政高效率，以往的政黨分贓制所顯露的弊端被很好地克服，這就形成了行政獨立的最原始的動力。當然，在我國，我們不可能像多黨政治制度那樣形成政治與行政的結構性分離，也不可能建立類似西方保持“價值中立”的文官制度，但是建立健全現代公務員制度應該是我們提高行政效率，發展民主政治的重要途徑，其意義毋庸置疑。

三、用“一分為三”的新視角分析我國政治與行政兩者之間的平衡關系

針對我國政治與行政不可分的現實。我們可以轉換一下視角，用一種有效整合的思維方式，即“一分為三”的哲學思路來對此進行研究和解讀。國內對“一分為三”研究較早的是江西省社會科學院研究員堅毅。所謂“一分為三”，就是指任何一個事物的內部都包含著三個部分(或日三個方面)。它們可分別叫做正項、中項和反項，其中正項和反項是兩個相反的對立面，而中項則是兩個對立面之間的中介，故人們稱這種觀察和分析事物的方法為“一分為三”。“一分為三”論的特點是立體思維。并且“一分為三”命題，還包括“合三為一”、“三位一體”、“三分法”、“三點論”、“三重性”、“鼎立統一”、立體思維、三維綜合觀。同時堅毅還認為，“一分為二”、“一分為三”、“一分為多”同屬于唯物辯證法，不過“一分為三”是核心?！耙环譃槎笔恰耙环譃槿钡暮喕耙环譃槎唷笔恰耙环譃槿钡难由?，“一分為二”可以發展為“一分為三”，“一分為多”可以歸結為“一分為三”。從本質上講，“一分為三”強調的是一種調和整合的思維，就是要在將事物區分為左與右或A與B兩個方面的基礎上，進一步在二者之間尋求那個平衡二者又超越二者的“中”，從而將事物左、中、右或A、中、B一分為三，并賦予“中”以協調、統領其余二者的突出地位。

正如歐文·E·休斯所言，“行政從政治中分離，在發達國家已經取得了多年的成功，但在發展中國家，由于政治系統不發達，這些原則不能達到預期的目的。只有當政治與行政系統達到某種平衡狀態時，威爾遜的藥方才會發揮作用。”對于我國的政治與行政而言，西方國家在新公共管理階段出現的政治與行政二者“相互交織不可分割”的關系對我們既是一種示范，也是一種壓力。一方面，我國目前的行政管理仍處于管理行政的階段，而西方國家新公共管理運動的興起，已經是在建立一個以服務精神和服務原則為基礎的后工業社會的服務型治理模式，政治與行政的分離重新走向融合；另一方面，在我國的行政系統中，官僚制不是太多，而是太少，由于“官僚制”不足導致行政系統中的諸多負面效應凸顯，行政無法成為一個高效運行的領域。這種矛盾讓我們看到了在政治與行政之間尋求平衡狀態的重要性。因此，按照“一分為三”的視角來進行分析，我國政治與行政之間的平衡關系應該具體表現為以下四個特征：

首先，我國政治與行政應該無偏無頗。所謂無偏無頗就是強調政治與行政雙方的互相節制，不要左，也不要右；不要過之，也不要不及，從而達到“中和”的狀態。眾所周知，我國實行的是中國共產黨領導的多黨合作制，這與西方國家的多黨政治制度是完全不同的。一方面，如果嚴格按照威爾遜和古德諾所提出的政治與行政二分理論，我國要實行真正意義上的黨(政治)政(行政)分開，是不可能的。但從另一方面來看，如果我們不實行黨政職能上的分開，國家意志的體現和執行完全都由黨獨自承擔，完全拋開政府，這也是不可能的。這就要求我們在把黨與政府職能分開的同時，保持黨和政府在結構上的統一并堅持黨的領導，這樣就做到了無偏無頗、主次分明，從而達到了中和的狀態。

其次，我國政治與行政應該和諧并進。事實上，從古德諾在《政治與行政》一書中的相關論述來看，他提到的政治與行政二分并不是絕對的，而是相對的；不是彼此沖突，而是相互協調。對我國而言，堅持黨的領導，主要是為了維護政治過程甚至全部公共管理過程的統一性；堅持行政的相對獨立性，是為了有利于行政機關在對社會實行有效管理的過程中選擇正確的行為策略，以便更好地發揮其社會治理功能。二者互相對立，又互相補充，達到相輔相成、和諧并進的狀態。

再次，我國政治與行政應該良性互動。在這里，政治為A一端，屬于國家意志的表達，是基本的；行政為B一端，屬于國家意志的執行，是輔助的。如果只有A或總是A，就是同一。只有以B輔A，即以行政職能輔助政治職能執行各項法律政策，即A而B，才能濟A之不足，從而達到和。在我國，社會主義的行政管理要建設和發展的應該是一種全新的“服務行政”的類型。政府的各項管理工作不僅要服從于政治要求和制度約束，而且也應當是服務于人民大眾。所以，我國的政治與行政體現的應是一種良性互動的雙邊關系。

最后，我國政治與行政應該相互貫通。如果從學科的角度上來講，一般以為，行政管理學源自政治學，其最初的目的是研究如何有效地保衛憲法和執行憲法。所以從淵源上來看，行政管理學是政治學的分支科學。就其關系而言，“行政學是藉政治學指引其努力的方向，政治學則信賴于行政學充實它的內涵”。由此可見，在我國，政治與行政是相互聯系、相互貫通的。我們在談政治時，不可能不涉及行政的內容，在執行行政時也不可能不顧及政治的思想，只有做到A中有B，B中含A，兩者相互貫通，才能更好的發揮我國政治與行政的作用。要注意到的是，在我國政治與行政系統之間尋求“中和”的平衡狀態，并不是要讓行政系統成為政治系統的附庸，行政功能成為政治功能的嫁接，行政無所作為。就具體的分和關系來講，我國政治與行政應該在工作職責上分，在思想目標上合；在執行權限上分，在決策目的上合；在制度機構上分，在效率關系上合。也就是說，政治與行政作為國家的兩種功能，是同一過程的不同環節，二者只有呈現無偏無頗、和諧并進、良性互動、相互貫通的關系才能形成有效整合的格局，有效整合才能產生1+1＞2的整體功能，促進國家、社會的穩定有序和經濟的健康發展。

當然，政治行政二分法也同樣具有歷史局限性。隨著時代的進步，政治與行政的關系是動態變化著的，在實踐中如何處理好二者的關系是一道難題。對于我國的現實情況而言，用一種新思維和新視角對我國政治與行政進行有效的整合，是一項非常重要的工作。古德諾的理論，具有特定的應用限度。它產生于多黨政治的特殊環境，嚴格意義上講，只有在將政治與行政進行結構性分離的條件下才有價值意義，尤其是當我們把這一理論放在我國政治與行政的實踐中考察時，更不能移花接木、東施效顰。

責任編輯 侯 琦