論第三部門發展在構建和諧社會中的作用

摘要：文章以第三部門和民間組織發展為視角研究和諧社區的管理，對于第三部門組織在社區治理方面所表現的新功能與構建和諧社會而發揮的獨特作用進行了概述，并對政府怎樣監管和調控第三部門，充分發揮民間組織的積極作用，抑制其消極作用提出了對策建議。

關鍵詞：第三部門；民間組織；社區發展

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494(2008)01-0019-03

第三部門組織是指介于政府部門與營利性部門之間，依靠會員繳納的會費、民間捐款或政府財政撥款等非營利性收入從事社會公益事業，以實現服務社會公眾、促進社會穩定與發展為宗旨的社會公共部門。它不以營利為目的、主要開展公益性或互益性活動，其組織特征是組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性。第三部門組織正日益成為促進中國走向和諧的積極力量。尤其是在社會轉型過程中，出現了各種新的社會問題和社會需求，而解決這些問題和滿足這些需求，僅靠政府力量已經遠遠不夠，需要組織化的社會力量。無論是政府還是社會群體，都需要自下而上的民間組織在其中發揮積極作用。民間組織既是民主政治發展的重要條件，也是民主政治發展的重要結果。

一、第三部門在構建和諧社會中可以發揮獨特的作用

(一)社會協調與治理功能

非營利組織在積極推動社會協調并參與社會治理方面有三個突出的特點：一是作為公民自發的組織形式，自主地行使結社權，將彼此間具有共同需要的利益訴求和權利意識表達成集體意志，并通過集體行動的方式參與到社會公共事務中來，通過表達和參與形成在社會公共空間中的話語權，進而影響社會過程。二是以志愿參與、利他互助、慈善公益等理念實現人際溝通，在人與人、人與社會、人與自然之間搭建理解、對話、互動的橋梁，有助于化解人與人之間、不同群體及利益集團之間、人與社會之間以及人與自然之間的各種矛盾和沖突。三是通過有組織的社會動員和社會參與，能幫助其成員實現人生的社會價值或更廣泛的公益價值。社會協調和社會治理功能，體現了非營利組織所具有的社會性或公民主體性，這是它區別于政府和企業的本質特征之一。它既不是凌駕于社會之上、統治公民的權力體，也不是異化于市場之中、追求利潤最大化的經濟體，它源于社會、源于公民、源于結社權這樣一種公民基本權利的行使，是公民以自組織的方式表達意愿和訴求、參與各種社會事務的最基本的途徑之一，并由此而形成公民自主的公共空間，體現了其社會管理的和諧的意義。

(二)可持續社區發展建設功能

非營利組織的組織化水平迅速提高。突出的特點是由單獨行動走向主動聯盟。主要表現為，開始自覺地關注能力建設，有意識地學習行動策略，通過多種方式建立合作、分享經驗、擴大影響。在農村，由社區民眾自發形成的維護權益類民間組織也有這樣的發展特征。從更深廣的社會背景看，一些國際組織在中國的活動也開始注重提升民間組織的能力和網絡建設，注重網絡式培訓交流平臺的搭建。另外，越來越多的民間組織開始采取靈活策略，積極影響政府決策。尤其體現在扶貧、社會福利、環保等與政府存在利益交叉點的領域。與此同時，不同部門和層級政府的態度也呈現出“多元化”和“靈活性”的特點。例如，政府職能轉變使一些農民工輸入地的地方政府公開認可甚至幫助自發成立的農民工服務組織。在扶貧領域，民間組織以積極態度尋求與地方基層政府的配套合作，目前這種合作已經延伸到高層，以“政府購買”的形式進行合作。如：中澳雙邊政府技術合作的廣西喀斯特環境恢復與扶貧開發相結合項目。其目標是建立以社區參與性發展為管理的示范模式。在廣西忻城縣的北更鄉、遂意鄉、紅渡鎮，農民們建立了農民金銀花專業經濟協會，北更鄉還成立了供水、種桑養蠶等協會。這些協會都在民政、工商等部門辦理了登記備案。協會的所有活動都是農民自愿參與，自我管理的。其他相關專業的農民協會也都在發揮巨大的作用。只要村民有技術服務、培訓需求、產品供銷等方面的要求都可由協會牽頭組織實施及管理，鄉政府則起著引導服務的協調作用，大大提高了行政效能建設。非營利組織是社區群眾參與基層民主的一種組織形式，它的快速持續發展是我國社會的新特征。隨著經濟體制改革的不斷深入，城鎮化進程的加快，不同地域、不同民族、不同文化的民間群體保持各自的特征生活在同一個社區，向社會提出了新的挑戰。我們要在多樣化的社區空間里，創建牢固的社會信任和凝聚力，培育和發展社區領導和社區非正式領導的領導力，運用新的方法和工具，倡導由內向外的發展原則，去尋求和構建一個得到廣泛認同的核心文化，這樣的文化尊重每一個民族和種族，愛護和保護弱者，使不同文化背景的群體得以共存和發揚光大，以促進和諧、健康的社區發展，保持社會的穩定。

(三)調節公益服務功能

民間組織對于社會治理的作用越來越顯著，總體而言，積極作用是主導的。在社會轉型過程中，第三部門組織能夠承擔部分以往由政府包攬的公共服務，是部分公共物品的重要提供者；在解決社會問題方面具有獨特優勢，可以彌補政府與市場的不足；為社會提供了新的資源配置體制和利益傳輸渠道，滿足了社會多元化的需求，成為社會發展的重要推動力量。在改革和發展過程中，我國社會形成了多元利益主體的格局。民間組織促進了這些利益主體之間的信息溝通和意愿表達，有利于維護市場與社會秩序，減少政府的社會管理成本，提高政府公共決策的效率。同時民間組織也是新必利益主體維護自身利益的重要組織依托。民間組織雖然立足于“民間”和“非政府”，但它們所開展的“環保”、“扶貧”、“教育”、“培訓”等活動，與政府“構建和諧社會”的目標是一致的，是構建和諧社會的積極力量，是公民社會形成的重要基礎。

(四)政策倡導與影響功能

非營利組織在立法和公共政策的倡導方面也發揮著積極的影響。這主要體現在三個方面：第一，作為推動社會公益事業的主體，非營利組織積極參與相關立法和公共政策的制定過程。第二，作為特定群體特別是弱勢群體的代言人，非營利組織表達他們的利益訴求和政策主張，努力在立法和公共政策過程中謀求實現更廣泛的社會公正。第三，非營利組織通過媒體和社會輿論關注相關立法和公共政策的實施過程及其效果，倡導和影響政策結果的公益性和普惠性。一些非營利組織還以公眾參與的形式直接介入政策實施過程，成為政策的監督者甚至執行者，積極影響公共政策效果，反映了非營利組織對于社會政治過程和公共決策過程的影響力。非營利組織生成于社會的公共空間，通過動員社會資源、提供公益服務、推動社會協調并參與社會治理而形成一定程度的公權力，從而對立法和公共政策過程施加一定的影響。非營利組織的政策倡導和影響功能對現代公共管理提出了挑戰，要求政府必須和非營利組織之間建立合作伙伴關系，以實現社會的共同目標。

二、進一步完善政府對第三部門組織的監管和調控

民間組織本身是一把雙刃劍，在其發揮積極作用的同時，也不可避免地存在一些消極作用。從當前來看，問題主要表現在：有的民間組織打著社會公益的旗幟從事不正當的謀利活動，特別是一些依靠資助和募捐活動的民間組織，募集的資源往往主要為這些組織成員享有，真正的幫助對象沒有獲益或獲益很少。有的民間組織利用政府工作的失誤和群眾的不滿而介入群體性事件，增加了社會秩序的不可控因素。這是當前社會面臨的突出問題。本人認為，關鍵在于政府應怎樣監管和調控。為了發揮民間組織的積極作用。抑制其消極作用，需要政府加強規制引導。當前需要做好以下工作：

(一)立法規范管理與政策引導

目前，民政部門和其他主管機關似乎主要將法律作為自己進行行政管理的依據，而沒有充分意識到法律環境對非營利組織發展的重要性，它們似乎更加看重自己所執行的積極促進某些非營利組織發展的行政措施。的確，如果行政措施得當，可以達到較好的效果，但是必須認識到的是，非營利組織從其本身來說應當基于私人的自愿行為而設立和運作，自治永遠是其最根本的精神，政府的職責除了一定的引導工作外，從根本上說，行政管理的宗旨是保障人民在有設立非營利組織的需求的時候，盡可能地(在確保其合法以及不違反公共利益的前提下)幫助其順利實現自己的意愿。在我國非營利組織很不發達的情況下，也許政府有必要做一些更加積極的引導工作，但是從長遠來看，政府的主要職責一定是比較有限的，應該讓非營利組織在法制的軌道上，按照自己的生態規律繁衍生息、新陳代謝。第一，加強民間組織領導班子建設和黨的建設工作，建設專業化、職業化的工作人員隊伍。要引導各類民間組織以服務國家、服務社會為己任，為會員、同業和群眾服務，反映合理訴求，規范自身行為。第二，改進登記注冊管理。現有民間組織登記注冊辦法門檻過高，雖然有效控制了過量增長，但在實際工作中，許多民間組織因為很難找到業務主管單位，導致登記注冊困難，被迫選擇工商登記甚至不登記。這樣，政府既難掌握總體情況，更難實施有效管理。第三，加強日常監管。應該實行“寬進嚴管”的政策，加強政府職能部門的監管，使民間組織在合法范圍內活動，在組織宗旨范圍內活動。在監管機制上，要從傳統的行政監管轉向法治監管，從政治監管轉向綜合監管。第四，加強民間組織內部建設，提高自律性和誠信度，是實行培育發展和管理監督并重政策的重要內容。民間組織要建立和完善以章程為核心的內部管理制度，健全會員大會、理事會制度，認真執行有關財務會計制度和換屆選舉制度，實行民主管理。第五，培育社會監督機制。監管大量民間組織活動的成本很高，僅靠政府監管力有不及，加強社會監督是重要的國際經驗。民間組織應將其活動和財務等情況向社會公開，接受社會力量和公眾的監督。另外，民間組織之間的監督和制衡也是社會監督的重要方式。第六，加強對民間組織的評估工作，借鑒國際經驗，探索建立民間組織的綜合評估體系，定期跟蹤評估。表彰誠信守法、嚴格自律、作用突出的民間組織，促進民間組織形成自我管理、自我約束、自我發展的運行機制。

(二)拒絕“傀儡”合作

目前，我國許多行業協會都是由政府來推動形成的。于是某些“協會”就成了政府的“自留地”。在這塊地上種什么，怎么種，都由政府說了算。政府的資金、設備、人員涌入，政府的權力在這里延伸。具有一定的行政權力的“協會”不再僅僅代表著企業的利益。有學者將這種“半官方、半民間；半政府、半社會”狀態的“協會”，稱之為“二政府”。他們擁有“官方”的身份，享受著體制內優越的待遇，承擔著政府延伸的職能。雖然，充當政府“傀儡”的角色就目前來看，也不一定就是壞事，政府推動形成的非政府組織在社會的公共服務領域還是發揮了很大作用的，但在整個世界“小政府、大社會”的趨勢下，維持非政府組織的“傀儡”狀態，不利于中國行政體制改革目標的實現。

(三)加強平等合作與“賦權”效果

隨著公共事務治理邊界的開放，政府要改變其原來一家壟斷的治理格局，采取邀請、授權、委托等方式與非營利組織建立起“聯帶”關系。非營利組織作為社會治理的一支重要力量，將逐步填充一些由于政府改革所形成的“治理真空”，并為構建和諧社會不斷拓展滿足民眾需求的新的治理空間。

在指導思想上，政府應當認識到，非營利組織在發達國家發揮巨大作用的原因就在于它們獨立、強大，而這又必然導致在一定情形下它們會和政府發生矛盾，甚至可能發生相當激烈的沖突，這是非營利組織自身的使命使然。政府不能一方面期望其充分發揮作用，另一方面又期望其對政府永遠順從。相反，在矛盾和對抗中，政府和非營利組織都可以逐漸了解如何進行有效的溝通、合作以及互相妥協。

要完善民間組織管理體制，加強管理力量，重點要解決管理機構不健全和執法監管力量薄弱的問題。要完善民間組織的雙重管理體制，進一步明確業務主管單位的職責，賦予登記管理機關綜合協調職能，指導、協調各業務主管單位在登記管理方面的工作。登記管理機關要與業務主管單位以及政府職能部門加強溝通，密切配合，形成合力，真正發揮管理效能，形成高效、有力的管理監督體制。加強民間組織依法登記制度，除《社會團體登記管理條例》明確規定可以免于登記的社會團體以外，所有民間組織都必須依法由民政部門統一登記。對于違背國家法律法規、不利于社會穩定的民間組織要嚴禁成立。針對近些年來西方敵對勢力利用境外某些民問組織進入我國從事滲透顛覆活動的新情況，要切實加強涉外民間組織的管理，完善監控體系，維護國家安全和社會穩定。

加強民間組織內部建設，提高自律性和誠信度，是實行培育發展和管理監督并重政策的重要內容。要引導各類民間組織以服務國家、服務社會為己任，為會員、同業和群眾服務，反映合理訴求，規范自身行為。要切實解決社團、基金會行政化傾向嚴重的問題。按照政社分開的原則，將社會團體的機構、人事、財務同國家機關、企事業單位分開，辦事機構不得與國家機關、企事業單位的工作機構合署辦公；現任國家工作人員除確需兼任并經嚴格審批的外，不得在社會團體和基金會兼職。民間組織要建立和完善以章程為核心的內部管理制度，健全會員大會(會員代表大會)、理事會(常務理事會)制度，認真執行有關財務會計制度和換屆選舉制度，實行民主管理。加強民間組織領導班子建設和黨的建設工作，建設專業化、職業化的工作人員隊伍。加強對民間組織的評估工作，借鑒國際經驗，探索建立民間組織的綜合評估體系，定期跟蹤評估。表彰誠信守法、嚴格自律、作用突出的民間組織，促進民間組織形成自我管理、自我約束、自我發展的運行機制。

總之，作者認為作為第三部門發展的民間組織在國家社會建設中的作用已被越來越多的人所認識。雖然這種非營利組織在自身管理與發展中面臨諸如財政、經濟、效能等問題，但是只要從政府層面加強管理和引導，就能保證非營利組織的健康發展，從而發揮其在構建和諧社會中的更大作用。

責任編輯 余 青